CE-19001-23-33-000-2014-00258-02(AP)-2019

ACCIÓN POPULAR / CONFIRMACIÓN DE LA SENTENCIA – Que negó pretensiones / ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA – Contempló la participación de las víctimas y medidas de reparación integral para ellas [L]a Sala concluye que la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Cauca, el 13 de mayo de 2017, debe confirmarse, comoquiera que los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte actora carecen de sustento fáctico, jurídico y probatorio. (…) Precisamente, en la negociación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, se permitió la participación de los colombianos desde diferentes ámbitos, como por ejemplo en la formulación de propuestas para la solución del conflicto y en foros regionales, así como nacionales; se garantizó la intervención de las víctimas en la Mesa de Diálogos en La Habana; además, se difundió, por varios medios de comunicación, los puntos estudiados por las partes; y a través de comunicados conjuntos, se informó sobre los avances y acuerdos a los que se llegaba en cada reunión. Igualmente, el Acuerdo Final supra, incluyó medidas de reparación integral para la construcción de paz a favor de las víctimas del conflicto con las FARC, con fundamento en los principios de reconocimiento de responsabilidad frente a las víctimas del conflicto; la satisfacción de los derechos de las víctimas del conflicto; participación de las víctimas del conflicto, por diferentes medios y momentos; el esclarecimiento de la verdad sobre lo sucedido

a lo largo del conflicto, incluyendo sus causas, orígenes y efectos; la reparación de las víctimas por los daños que sufrieron a causa del conflicto; y las garantías de protección y seguridad a las víctimas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 19001-23-33-000-2014-00258-02(AP)

Actor: CECILIA ACOSTA DE MUÑOZ

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Apelación de la sentencia proferida, en primera instancia, el 13 de marzo de 2017, por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 13 de marzo de 2017, por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la cual se negó las pretensiones de la demanda. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. La señora Cecilia Acosta de Muñoz, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos establecido en el artículo 88 de la Constitución Política

y reglamentado por las leyes 472 de 5 de agosto de 19981 y 1437 de 18 de enero de 20112, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Cauca3 para que se protejan los derechos de la población campesina, indígena y afro a la paz, a la seguridad y a la defensa del patrimonio público.

2. La parte actora adujo como fundamentos fácticos de la demanda, los siguientes: 2.1. Que una de las políticas del Gobierno Nacional, para la fecha de la presentación de la demanda, 9 de junio de 20144, consistía en adelantar el proceso de paz con las Fuerzas Revolucionarias de Colombia –FARC-5. 2.2. Que los diálogos y negociaciones del Gobierno Nacional con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC-, se adelantan en medio de operaciones de guerra, lo cual en criterio de la parte actora, afecta el desarrollo social y económico del pueblo colombiano6. 2.3. Que a partir del mes de agosto de 2010, el Departamento del Cauca es un escenario de recrudecimiento de los enfrentamientos entre la Fuerza Pública y las Fuerzas Armadas Revolucionarias –FARC-, lo cual, en criterio de la parte actora, ha ocasionado ruinas materiales, sociales y ecológicas, así como el desplazamiento forzado de la población7. 2.4. Que, a la fecha de presentación de la demanda, “El común de la gente” no tiene conocimiento de los acuerdos a los que habían llegado el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC-8. 2.5. Que la parte actora comparte el proceso de paz, pero le preocupa que el

constituyente primario este relegado9. 2.6. Que la población caucana, en especial, la que habita en zonas rurales, “sobrevive” en un ambiente generalizado de terror, miedo, desmoralización, inseguridad, pesimismo, depresión, ansiedad, etc.10. 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 3 De conformidad con la corrección de la demanda, visible a folios 59 a 63 4 Folio 46 5 Hecho 1 de la demanda y su corrección (fl. 39 y 59) 6 Hecho 2 Ibidem 7 Hecho 3 Ibidem 8 Hecho 4 Ibidem 9 Hecho 5 de la demanda y su corrección (fl. 40 y 60) 10 Hecho 6 Ibidem 2.7. Que la grave situación de guerra en la que se encuentra el Departamento del Cauca, fue reconocida por el entonces Presidente de la República, doctor Juan Manuel Santos Calderón11. 2.8. Que mediante petición de fecha 10 de febrero de 2014, la parte actora le solicitó al entonces Presidente de la República, doctor Juan Manuel Santos Calderón, “[…] adoptar las medidas necesarias para la protección de carácter político, económico, social y ecológico de los derechos e intereses colectivos amenazados o violados de la población del DEPARTAMENTO DEL CAUCA, tales como los derechos A LA PAZ, A LA SEGURIDAD, LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO, LA VIDA, LA SALUD, LA

INTEGRIDAD, LA TRANQUILIDAD, etc., con ocasión del Proceso de Paz que viene adelantando el Gobierno Nacional con la Guerrilla de LAS FARC, en la ciudad de La Habana, República de Cuba […]”12. 2.9. Que, por medio del oficio núm. OFI14-00019966/JMSC 31120 de 7 de marzo de 2014, el Alto Comisionado para la Paz respondió de forma abstracta la petición supra13.

3. Asimismo, en la demanda, en el acápite denominado “DERECHO O INTERÉS COLECTIVO AMENAZADO O VULNERADO”, la parte actora reiteró por una parte, que la escasa influencia del constituyente primario en el proceso de paz y la falta de información sobre el particular, viola el derecho a la paz y, por la otra, que el conflicto armado afecta el patrimonio público, en tanto el presupuesto destinado a la guerra debe canalizarse para lograr desarrollo social y económico del país.

Pretensiones de la demanda

4. Las pretensiones invocadas en el escrito de la demanda, son las siguientes14: “[…] PRIMERA: Que se ordene al Señor Presidente de la República de Colombia, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, Dr. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN, o a quien haga sus veces, adoptar las medidas necesarias de protección de carácter político, económico, social y ecológico de los derechos e intereses colectivos amenazados o violados de la población campesina, indígena y afro del DEPARTAMENTO DEL CAUCA, tales como los derechos A LA PAZ, A LA SEGURIDAD,

LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO y otros derechos e intereses colectivos conexos, por ser un territorio de GUERRA, considerando a la mencionada entidad territorial con un enfoque diferencial, con el fin de destinar los recursos necesarios para la inversión económica, social y ecológica para el desarrollo de la deprimida Comunidad Caucana.

SEGUNDA: Que se ordene al Señor Presidente de la República de Colombia, como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, Dr. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN, o quien hagas sus veces, consultar al pueblo colombiano si está o no de acuerdo con la continuación del Proceso de Paz que viene adelantando el GOBIERNO NACIONAL con la Guerrilla de las FARC, en La Habana, República de Cuba, a través de los mecanismos de participación ciudadana señalados en el artículo 103 de la Constitución Política de 1.991.

TERCERA: Que se ordene al Señor Presidente de la República de Colombia, como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa, Dr. JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN o quien haga sus veces, la publicación en el DIARIO OFICIAL de los ACUERDOS hasta ahora logrados entre los negociadores del GOBIERNO NACIONAL y los negociadores de la Guerrilla de LAS FARC, en la ciudad de La Habana, República 11 Hecho 7 Ibidem 12 Hecho 8 de la demanda y su corrección. Folio 60 13 Hecho 9 de la demanda y su corrección (Fl. 40 y 60) 14 De conformidad con la corrección de la demanda, visible a folios 59 a 63

de Cuba […]”15 Contestación de la demanda

5. La Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República16, por conducto de apoderada, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.

6. Aseveró que el Presidente de la República tiene facultades constitucionales y legales para adelantar procesos de negociación con grupos armados, organizados y al margen de la ley, con el objeto de lograr la paz y conservar el orden público.

7. Destacó que, según el Comunicado Conjunto núm. 55 de 2015 de la Mesa de Negociaciones de La Habana, se logró que las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARCsuspendiera, de manera unilateral, las acciones ofensivas y que el Gobierno Nacional iniciara un proceso de desescalamiento de las acciones militares. Por ello, consideró la entidad demandada, no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que las negociaciones de paz se llevan a cabo en un ambiente de guerra.

8. Se refirió a las actividades llevadas a cabo por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz en el Departamento del Cauca, en el marco del Acuerdo General para la Terminación del Conflicto Armado, como el apoyo y acompañamiento en la estrategia de Gestores de Paz, sesiones de pedagogía para la construcción de la paz desde el entorno local, participación en foros, así como en reuniones para sensibilizar a los actores territoriales sobre el Acuerdo de La Habana, entre otras.

9. Aseveró que en el Proyecto de Diálogos y Capacidades para la Paz que lidera la

Oficina del Alto Comisionado para la Paz, se ha priorizado el Cauca, lo cual, en su criterio, permite planear estrategias en beneficio de ese territorio.

10. Sostuvo que la pretensión primera de la demanda es abstracta, comoquiera que la parte actora omitió precisar el tipo de medidas que se deben adoptar para proteger los derechos e intereses colectivos que considera vulnerados.

11. Asimismo, afirmó que el Gobierno Nacional tiene claro el papel trascendental del Constituyente Primario en las decisiones que afectan la vida del Estado y, por ello, en el numeral 6.º del Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, se estableció la refrendación para permitir que el pueblo se pronuncie frente a lo acordado en La Habana. Agregó que la Presidencia de la República apoyó el Proyecto de Ley Estatutaria 94 de 2015 Senado – 156 de 2015 Cámara, mediante la cual se regula el plebiscito para la refrendación del referido Acuerdo.

12. También sostuvo que los acuerdos no se han celebrado “de espaldas al País”, comoquiera que el Jefe de la Delegación del Gobierno Nacional ha realizado intervenciones públicas y periódicas, desde Colombia y Cuba, con el objeto de informar, de forma detallada, sobre los puntos acordados. En efecto, destacó que en la mesa de conversaciones, es posible participar, por medio de los siguientes mecanismos: i) el envío de propuestas en formatos físicos y electrónicos; ii) en el caso de expertos en los temas de la agenda, directamente en la Mesa de Negociación; y iii) en los foros nacionales

realizados por Naciones Unidas y la Universidad Nacional.

13. En criterio de la entidad demandada, gracias a los mecanismos de participación, se han recibido más de sesenta y tres mil cincuenta y siete (63.057) propuestas de colombianos, las cuales nutren las discusiones y los acuerdos en la Mesa de Negociación.

14. Aseveró que también se cuenta con medios digitales de difusión que permite a cualquier persona acceder a las declaraciones y noticias más importantes del Acuerdo de 15 Folio 62 16 Folios 151 a 173

Paz y que “[…] El Gobierno no está esperando un apoyo desinformado de los colombianos, todo lo contrario, ha hecho un gran esfuerzo de difusión y publicación de lo acordado con el interés de mostrar con transparencia los avances e invitar a los ciudadanos para que de esta misma forma se apropien de esto y lo replique a sus propias realidades en las regiones […]”17.

15. En criterio de la entidad demandada, luego de la firma del Acuerdo Final, resulta transcendental el apoyo y la participación de las comunidades para la formulación, puesta en marcha y evaluación de todos los planes, programas y medidas para lograr la paz.

16. Informó que, para la fecha de contestación de la demanda, 30 de junio de 201618, por una parte, se habían logrado acuerdos sobre las víctimas, el desarrollo agrario integral, la participación política y ciudadana así como las drogas ilícitas; y, por la otra, se estaban trabajando temas que permitieran finalizar el conflicto armado, como el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo, la dejación de armas, el esquema de

reincorporación a la vida civil y las garantías de seguridad.

17. Afirmó que, con ocasión del Acuerdo de Menores, se instaló la Mesa Técnica encargada de la elaboración del protocolo para la salida de los menores de quince (15) años de los campamentos de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – FARC-, así como del plan transitorio de acogida.

18. Por último, manifestó que no es posible que los acuerdos de paz sean publicados en el Diario Oficial, porque hasta la fecha de contestación de la demanda, se habían logrado acuerdos parciales y la viabilidad jurídica del Acuerdo Final se derivará de los mecanismos que establezca el Acto Legislativo para la Paz.

19. A juicio de la apoderada de la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la falta de publicación de los acuerdos en el Diario Oficial no afecta el núcleo esencial del derecho a la paz.

Actuaciones en primera instancia

20. Inicialmente, el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto proferido el 26 de mayo de 201519, rechazó la demanda por considerar que el asunto no es susceptible de control judicial por medio de la acción popular, toda vez que el Presidente de la República goza de amplias competencias para celebrar el Acuerdo de Paz.

21. Sin embargo, la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 11 de diciembre de 201520, revocó la decisión de rechazo, con fundamento en que las acciones populares únicamente pueden rechazarse cuando no se corrige la demanda, luego de su inadmisión, o no se cumple con el requisito de procedibilidad previsto en el

artículo 144 de la Ley 1437.

22. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante auto proferido el 21 de abril de 201621, admitió el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos; ordenó notificar a las entidades demandadas y al Ministerio Público, así como informar a la comunidad general acerca de la existencia del proceso.

23. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el día 12 de julio de 2016 y se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes interesadas22. 17 Folio 170 18 Folios 149 a 151 19 Folios 67 a 74 20 Folios 91 a 117 21 Folios 121 a 126 22 Folio 227 a 229

24. Una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 26 de agosto de 201623, se corrió traslado común a las partes por el término de cinco (5) días para que presentaran sus alegatos de conclusión de conformidad con el artículo 33 de la Ley 472.

La sentencia proferida, en primera instancia

25. El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia proferida, en primera instancia, el 13 de marzo de 2017, dispuso en su parte resolutiva, lo siguiente: “[…] PRIMERO.- NIÉGANSE (sic) las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO.-En firme esta decisión, archívese el expediente […]”24.

26. El Tribunal a quo, se refirió al derecho colectivo a la paz y a la procedencia de la acción popular.

27. Afirmó que, con fundamento en los artículos 115 y 189 de la Constitución Política, desde septiembre de 2012, el Gobierno Nacional inició negociaciones con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC-, con el objeto de lograr la paz y que, en este contexto, se expidió la Ley Estatutaria 1806 de 24 de agosto de 2016, por medio de la cual se reguló el plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

28. Recordó que el plebiscito se llevó a cabo el 2 de octubre de 2016, en virtud del cual, la mayoría de las personas que ejercieron su derecho al voto, no apoyaron el Acuerdo Final de Paz. Sostuvo que, en consecuencia, el Acuerdo fue re negociado y, finalmente, el Congreso de la República, lo refrendó.

29. Manifestó que para la fecha en que se profirió la sentencia, el Acuerdo Final ya se encontraba implementado, el cual, en su criterio, establece una serie de medidas encaminadas a materializar y proteger los derechos constitucionales de todos los colombianos. Con fundamento en lo anterior, concluyó lo siguiente: “[…] Así las cosas, se concluye por la Sala que las negociaciones adelantadas por el Gobierno Nacional no constituyen una vulneración de los derechos colectivos expuestos en la demanda, aún así, como dichos acuerdos fueron publicados y hubo participación de la ciudadanía para aprobar o improbar los mismos, colma lo pedido por la actora y, viene a configurarse en consecuencia una carencia actual de objeto, porque cualquier orden del

Juez Constitucional no surtiría ningún efecto por haber cesado la conducta presuntamente violatoria de los derechos colectivos reclamados […]”25 Recurso de apelación

30. La Sala procede a realizar un resumen de los argumentos expuestos en el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia proferida, en primera instancia26.

31. La parte actora, sostuvo que los hechos de la demanda se encuentran probados y que no es cierto que la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, se generara con ocasión de los diálogos de paz entre el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia –FARC-, toda vez que, en su criterio, los daños causados a la población campesina, indígena y afro del 23 Folio 231 24 Folios 262 y 262 vto. 25 Folio 262 26 Folios 265 a 266

Departamento del Cauca, fue producto del recrudecimiento de las confrontaciones militares con grupos insurgentes. Sobre el particular agregó: “[…] El juez de instancia hace consistir que la acción popular fue invocada por la actora “para la protección de los derechos colectivos, relativos a la defensa del patrimonio, a la seguridad y a la paz con motivos de los diálogos adelantados por el Gobierno Nacional con la insurgencia armada denominada Farc (sic) en la ciudad de La Habana”, siendo esto completamente falso, como se evidencia de los hechos expuestos en la demanda. Creo de muy buena fe que el señor MAGISTRADO no leyó la demanda, si la leyó no los

entendió (sic) y si la entendió estaríamos rozando los límites del derecho penal, configurándose un posible delito de prevaricato. Al contrario, en el desarrollo del proceso expresé mi apoyo a los diálogos de paz, pero cosa diferente fue el reclamo que se hizo, en primer lugar la protección económica de las personas afectadas y desplazadas entre el año 2010 y 2015, que según fuente del mismo Gobierno y que aparece en expediente en el lik (sic) http://mi.unidadvictimas.gov.co/, para un total de 333.000 afectados que se encuentran alrededor de la ciudad de Popayán en cinturones de miseria. Nunca he desconocido ni la competencia del señor Presidente de la República respecto de las negociaciones con los grupos armados ni la facultad para solicitar al Congreso la convocatoria a un plebiscito, y menos aún a los acuerdos que puedan llegar. Al respecto, se pedía la participación de los afectados en las mesas de diálogos en La Habana […]”27

32. Asimismo, la parte actora afirmó que, en virtud de los cargos que desempeñó en la Rama Judicial y en la Fiscalía General de la Nación, conoció la situación lamentable de los pueblos del sur, en tanto Popayán se convirtió en un campo de concentración que recibía a miles de personas desplazadas producto del “acorralamiento” de varios grupos armados contra la población.

Actuación en segunda instancia

33. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 4 de diciembre de 201728, admitió el recurso de apelación presentado por la parte actora contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 13 de marzo de 2017, por el Tribunal Administrativo del

Cauca.

34. Posteriormente, el Despacho sustanciador, por auto proferido el 1.º de marzo de 201829, ordenó a las partes que presentaran sus alegatos y surtir traslado al Procurador Delegado ante esta Corporación con el fin que rindiera concepto.

Alegatos de conclusión

35. La Sala observa que en esta instancia procesal, presentó alegatos la Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

36. La Nación – Departamento Administrativo de la Presidencia de la República30, por conducto de apoderada, solicitó que se confirme la sentencia apelada, porque no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda.

37. En su criterio, actualmente existe un amplio marco jurídico que incluye la población del Departamento del Cauca, como parte de la Nación y destinataria del Acuerdo Final de

Paz. Concepto de Ministerio Público 27 Folio 265 28 Auto visible a folio 275 29 Auto visible a 280 30 Folio 2 90

38. El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, rindió concepto en segunda instancia31.

39. En síntesis, sostuvo que carece de objeto analizar si la violación de los derechos colectivos se generó por los diálogos de paz o por el recrudecimiento de las confrontaciones militares, toda vez que los acuerdos están en ejecución; y agregó: “[…] Dicho eso, resulta claro para este despacho que, en el evento tal de que hubiese existido en algún momento la mentada afectación, ésta ya cesó, por lo que estaríamos frente a un caso de hecho superado, pues es de conocimiento público que en la

actualidad no existen enfrentamientos bélicos entre las FARC y las Fuerzas Militares de Colombia […]”32.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

40. A continuación, la Sala abordará el estudio de las siguientes cuestiones: i) Competencia de la Sala; ii) Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular; y iii) Planteamiento de los problemas jurídicos.

Competencia de la Sala

41. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 58 de 15 de septiembre de 1999, modificado por el artículo 1.° del Acuerdo 55 de 5 de agosto de 200333, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 150 de la Ley 1437, modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201234, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares.

42. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Marco normativo y jurisprudencial de la acción popular

43. El artículo 88 de la Constitución Política dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral

administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

44. En desarrollo de la norma constitucional, el legislador expidió la Ley 472 que en su artículo 2.º define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

45. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 31 Folios 280 a 287 32 Folios 287 33 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado” 34 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones

46. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

47. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además,

puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”35.

48. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública, esto es, como mecanismo propio de la democracia participativa, puede ser ejercida por “toda persona” y, además, para afianzar pedagógicamente un sistema de control social, se señalan expresamente como titulares de esta acción las organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y,

eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

49. Finalmente, es importante resaltar que la lesión o puesta en peligro de los derechos colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispone el artículo 30 de la Ley 472 y que corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda.

Planteamiento de los problemas jurídicos

50. De acuerdo con el recurso de apelación, la Sala deberá determinar i) si la acción popular se promovió para proteger el patrimonio público, la seguridad y la paz; y ii) si en el ámbito de las negociaciones del Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la Construcción de la Paz Estable y Duradera, se permitió la participación de los colombianos, así como de las víctimas en la Mesa de Diálogos de La Habana y, finalmente, si el mismo contempla una protección de las víctimas del conflicto.

51. Para ello, la Sala procederá en el siguiente orden: i) Marco constitucional, legal y jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la paz; ii) marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera; iii) Análisis y solución del caso concreto; y iv) Conclusiones de la Sala.

Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del derecho a la paz 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-9047901(AP).

52. En el Preámbulo de la Declaración Universal de Derechos Humanos36, se reconoció que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todas las personas.

53. Reconociendo la importancia de la paz para la promoción y protección de los derechos humanos, así como el deber sagrado, a cargo de los estados, de g