CE-23001-23-33-000-2010-00475-01(AP)-2019

ACCIÓN POPULAR / APELACIÓN DE LA SENTENCIA – Revoca sentencia /

VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – No acreditado / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Elementos objetivos y subjetivos / ELEMENTO OBJETIVO DEL DERECHO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA – Quebrantamiento del orden jurídico / DESCONOCIMIENTO DE LA NORMA – No acreditado / ADJUDICACIÓN DE TIERRAS PARA PROYECTOS PRODUCTIVOS DE DESPLAZADOS – Diferente a la adjudicación de bien baldío La Sala al analizar los actos administrativos indicados supra concluye que los bienes inmuebles Macaniyal y El Volador fueron adjudicados con base en el proyecto productivo de 27 de julio de 2005 elaborado y concertado entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERy los beneficiarios. Como estos predios no eran baldíos sino que fueron asignados a esa entidad por el Consejo Nacional de Estupefacientes, para determinar la cuota parte se tuvo en cuenta la cabida familiar determinada en ese proyecto productivo. (…) La Sala no encuentra que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERhaya desconocido alguna norma relativa a la adjudicación de bienes inmuebles. (…) [En consecuencia] no se configura el elemento objetivo de la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa y las razones por las cuales el Tribunal declaró que la entidad demandada amenazó la defensa del patrimonio público no tienen sustento jurídico ni probatorio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 23001-23-33-000-2010-00475-01(AP)

Actor: PEDRO NEL QUINTERO VILLAREAL

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL

SUCEDIDO PROCESALMENTE POR LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS Y

OTROS

Referencia: Acción popular123

Terceros: Walter Pabón4

Asunto: Apelación de la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 1.º de noviembre de 2018, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Agencia Nacional de Tierras –ANTy el coadyuvante, señor Álvaro Segrith Sepúlveda Salgado, contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 1.º de noviembre de 2018, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES La demanda

1. El señor Pedro Nel Quintero Villareal, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada por la Ley

472 de 5 de agosto de 19985, presentó demanda contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.

2. La parte actora, en los hechos de la demanda6, manifestó que el Consejo Nacional de Estupefacientes, mediante la Resolución núm. 0001 expedida el 24 de enero de 20067, asignó al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERlos bienes inmuebles denominados Macaniyal y El Volador, ubicados en el 1 El artículo 1.º del Decreto 2365 de 7 de diciembre de 2015, “Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones”, suprimió y ordenó la liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER2 Mediante el Decreto Ley 2363 de 7 de diciembre de 2015 se creó la Agencia Nacional de Tierras. Su artículo 3.º prevé que esta entidad es la máxima autoridad de las tierras de la Nación y tiene por objeto ejecutar la política de ordenamiento social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual deberá gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre esta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la nación. 3 Climado de Jesús Jaramillo Pereira, Fabio García Benítez, Juan Manuel Almanza Soto, Vicente Antonio Díaz Castaño, Cristóbal Antonio Alarcón Pitalua, John Alberto Fernández Naar, Manuel Francisco Mejía

Charrasquiel, Miguel Enrique Ospina Sierra, Wilson Ronaldo Palencia Hernández, Marlis Estela Vega Castillo, Climado de Jesús Jarmillo Negrete, Enrique Oviedo Molina, Fernando Almanza Soto, Pedro Díaz Castaño, Manuel Estevan Caballero Hernández, Rafael Enrique Aparicio Jaraba, Ayda Judith Maestra Viloria, Danilo José Arizal Díaz, Rafael Emiro Berastegui Arcia, Jaime Enrique Gómez Vega, Juan Crióstomo Díaz Mosquera, Medardo Enrique Ospino Nisperuza, Rigoberto Benítez, William Ardila Botero, María del Socorro Marín Soto, Dalia Rosiris Anaya San Martín, Biatar Basil Teherán, Elkin Enrique Maussa León, Álvaro Enrique Mirando Villa, Lader José Fuentes Padilla, Aníbal Antonio Mestra Padilla, Elicimaco José Palencia Hernández, Fernellys Gregoria Hernández Cordero, Jaider Antonio González Méndez y Jorge Uriel Cortinez Hernández. 4 Auto proferido el 29 de marzo de 2017 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 6 Folios 5 a 6 7 “Por medio de la cual se asignan unos bienes” Corregimiento Volador del Municipio de Tierralta. Lo anterior con el objeto de realizar inversión social para el desarrollo de proyectos de reforma agraria.

3. Destacó que la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Reforma Agraria – INCORA-, por medio de la Resolución núm. 041 de 24 de septiembre de 19968, estableció que las Unidades Agrícolas Familiares corresponden al rango de ocho

(8) a diez (10) hectáreas en el Valle del Alto Sinú que comprende, entre otros, el Corregimiento Volador.

4. Afirmó que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, a través de las resoluciones núms. 387 de 23 de marzo de 20069, 814 de 31 de marzo de 200610 y 234811 y 234712 de 20 de diciembre de 2006, “[…] adjudic[ó] los predios mencionados anteriormente a treinta (30) familias, que por consiguiente estaríamos hablando de aproximadamente 29 hectáreas por cada una de ellas, violando significativamente los topes establecidos en la resolución mencionada anteriormente […]”13.

5. Asimismo, precisó que los predios Macaniyal y El Volador permanecen en manos de terceros y, en consecuencia, un grupo de beneficiarios de la adjudicación presentó una queja ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODERcon el objeto de lograr la entrega de estos bienes inmuebles.

Pretensiones

6. Entre otras, las pretensiones invocadas en el escrito de la demanda, son las siguientes: “[…] PRIMERA: Que se DECLARE amparar los derechos colectivos a la Moralidad Administrativa y al Patrimonio Público, por agraviar los derechos de la

Nación.

SEGUNDA: Que se DECLARE que las resoluciones números 387 de 23 de marzo de 2006, 814 del 31 de marzo de 2006, 2347 y 2348 del 20 de diciembre de 2006, transgreden la moralidad pública de conformidad con los hechos de esta acción y se ordene cesar sus efectos jurídicos.

TERCERA: Que se ORDENE como consecuencia de lo anterior, la DEVOLUCIÓN al Estado Colombiano a través del INCONDER (sic) los terrenos que conforman los predios MACANIYAL y VOLADOR que sumados las 897 hectáreas 5337 Mts, a fin de desarrollar una correcta y efectiva reforma agraria.

CUARTA: Que se ORDENE a (sic) INCODER, a cancelar al suscrito la suma equivalente al 15% del valor comercial del área correspondiente a recibir por el Estado Colombiano como incentivo establecido en los artículos 40 de la Ley 472 de 1998 […]”14. 8 “Por la cual se determinan las extensiones de las unidades agrícolas familiares, por zonas relativamente homogéneas, en los municipios situados en las áreas de influencia de las respectivas gerencias regionales.” 9 “Por la cual se adjudica a título de venta un predio y se otorga un subsidio integral” 10 “Por el cual se adjudica a título de venta un predio y se otorga un subsidio integral” 11 “Por la cual se adjudica definitivamente un predio rural transferido por el Consejo Nacional de Estupefacientes y se otorga un subsidio integral” 12 “Por el cual se adjudica definitivamente un predio rural transferido por el Consejo Nacional de Estupefacientes y se otorga un subsidio integral ” 13 Folio 6 14 Folio 6

Contestaciones de la demanda

7. La Sala observa que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER-, la Agencia Nacional de Tierras y la curadora ad litem no contestaron la demanda.

8. El señor José Walter Pabón Ortiz15 propuso como excepción la inexistencia de la violación a la moralidad administrativa porque no expidió los actos

administrativos mediante los cuales se adjudicaron los bienes inmuebles objeto de la demanda.

9. Precisó por una parte, que no ha privado a alguna persona de sus tierras o coaccionado a campesinos para quitarles sus bienes inmuebles y, por la otra, que la única relación con los propietarios de los predios El Volador y Macaniyal es un contrato de depósito de ganado para distribución de utilidades.

Actuaciones en primera instancia

10. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto proferido el 26 de enero de 201116, admitió la demanda, ordenó notificar a la parte demandada de conformidad con la Ley 472 y comunicar a la comunidad esa decisión, a través de un medio masivo de comunicación, al agente del Ministerio Público, así como al Defensor del Pueblo. Asimismo, vinculó a los “beneficiarios” de las resoluciones núms. 387, 814, 2348 y 2347 de 200617 y ordenó su emplazamiento en atención a que la parte actora manifestó que desconoce sus direcciones para la notificación personal.

11. El Tribunal, mediante auto proferido el 9 de agosto de 201118, ordenó comunicar a los miembros de la comunidad del Municipio de Montería la admisión de la acción popular de la referencia, a través de un aviso fijado en la Personería de ese ente territorial, por el término de diez (10) días. Lo anterior con fundamento en que la parte actora no publicó el aviso a la comunidad y, para el efecto, el artículo 21 de la Ley 472 autoriza la utilización de cualquier medio eficaz.

12. Esta decisión fue modificada por auto de 7 de febrero de 2012 en el sentido

de comunicar a los miembros de la comunidad del Corregimiento Volador del Municipio de Tierralta, mediante un aviso fijado en la Personería de ese ente territorial.

13. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto del 29 de julio de 201419, una vez publicado el edicto para notificación de los particulares vinculados, designó curadora ad litem. En efecto, el 29 de junio de 2016, se posesionó la abogada Yamile Patricia Anaya Cornado20. 15 Folios 171 a 176 16 Folios 49 17 Climado de Jesús Jaramillo Pereira, Fabio García Benítez, Juan Manuel Almanza Soto, Vicente Antonio Díaz Castaño, Cristóbal Antonio Alarcón Pitalua, John Alberto Fernández Naar, Manuel Francisco Mejía Charrasquiel, Miguel Enrique Ospina Sierra, Wilson Ronaldo Palencia Hernández, Marlis Estela Vega Castillo, Climado de Jesús Jarmillo Negrete, Enrique Oviedo Molina, Fernando Almanza Soto, Pedro Díaz Castaño, Manuel Estevan Caballero Hernández, Rafael Enrique Aparicio Jaraba, Ayda Judith Maestra Viloria, Danilo José Arizal Díaz, Rafael Emiro Berastegui Arcia, Jaime Enrique Gómez Vega, Juan Crióstomo Díaz Mosquera, Medardo Enrique Ospino Nisperuza, Rigoberto Benítez, William Ardila Botero, María del Socorro Marín Soto, Dalia Rosiris Anaya San Martín, Biatar Basil Teherán, Elkin Enrique Maussa León, Álvaro Enrique Mirando Villa, Lader José Fuentes Padilla, Aníbal Antonio Mestra Padilla, Elicimaco José Palencia Hernández,

Fernellys Gregoria Hernández Cordero, Jaider Antonio González Méndez y Jorge Uriel Cortinez Hernández. 18 Folio 62 19 Folios 83 a 85 20 Folio 92

14. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se llevó a cabo el 14 de febrero de 201721, la cual se declaró fallida por la inasistencia de las partes interesadas.

15. El Tribunal, mediante auto proferido el 29 de marzo de 201722, por una parte, resolvió tener como sucesora procesal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERa la Agencia Nacional de Tierras –ANTcomo consecuencia de la liquidación de aquella entidad y, por la otra, “[…] poner en conocimiento la existencia del presente proceso a los particulares JOSÉ PABÓN y WALTER PABÓN para que intervengan si lo consideran pertinente en los término del artículo 52 del CPC […]” toda vez que, de acuerdo con la demanda, los bienes inmuebles Macaniyal y El Volador están en manos de terceros.

16. El señor Álvaro Segrith Sepúlveda Salgado, el 20 de abril de 2017, presentó ante el Tribunal Administrativo de Córdoba un escrito mediante el cual manifestó su intención de intervenir en el proceso como coadyuvante de la parte demandada por considerar que no se han vulnerado los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda23.

17. El Tribunal, mediante auto proferido el 15 de mayo de 201724, resolvió “[…] tener como coadyuvante de la parte accionada al señor ÁLVARO SEGRITH

SEPÚLVEDA SALGADO […]”.

18. Una vez vencido el periodo probatorio, mediante auto proferido el 1.º de diciembre de 201725, se corrió traslado común a las partes por el término de cinco (5) días para que presentaran sus alegatos de conclusión, de conformidad con el artículo 33 de la Ley 472.

La sentencia proferida, en primera instancia

19. El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia proferida el 1.º de noviembre de 2018 dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “[…] PRIMERO: Declarar que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERcon la adjudicación de los predios denominados MACANIYAL y el VOLADOR, ubicados en el municipio de Tierralta – Córdoba, mediante las Resoluciones 387 del 23 de marzo de 2006; 814 del 31 de marzo de 2006; 2347 y 2348 del 20 de diciembre de 2006, creó una situación de amenaza a los derechos colectivos relacionados con la moralidad administrativa y el patrimonio público, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: Ordenar a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) como sucesora procesal del INCODER y por ser la entidad que asumió las funciones misionales de este desaparecido instituto, que inicie de manera inmediata las siguientes acciones preventivas y restaurativas que deben culminar en el plazo máximo de un (1) año, al cabo del cual deberá informar los resultados a este Tribunal Administrativo: 21 Folio 136 22 Folio 151 23 Folios 157 a 170 24 Folio 203 25 Folio 231  Verificar que los predios hayan sido efectivamente entregados a las 35

familias beneficiarias, en especial a las 15 señaladas en las Resoluciones 2347 y 2348 del 20 de diciembre de 2006.  Establecer, mediante acto administrativo complementario de las resoluciones de adjudicación o mediante cualquier otro procedimiento legal, la extensión inequívoca de cada una de las UAF adjudicadas y de sus titulares. De ser necesario, se deberá proceder al correspondiente registro en la Oficina de Instrumentos Públicos y el IGAC para efectos del catastro.  Delimitar con precisión la extensión excluida de la adjudicación y destinada a reserva forestal, de lo cual se deberá informar a la correspondiente autoridad ambiental u organismo que debe encargarse de su protección.

TERCERO: Negar el incentivo solicitado por el actor popular.

CUARTO: Remitir copia de la presente providencia a la Defensoría del Pueblo para efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: Ejecutoriada esta providencia se archivará el expediente, previas las desanotaciones de rigor.

SEXTO: Para garantizar el derecho de defensa de la ANT como sucesora procesal y misional del INCODER, teniendo en cuenta que su vinculación se efectuó cuando el proceso estaba para sentencia y la actuación de su apoderada ha sido precaria, se le notificará esta providencia de manera excepcional a través de su buzó electrónico de notificaciones […]”26 (Resaltado del texto).

20. El Tribunal se refirió a la naturaleza de las acciones populares. A continuación sostuvo que, de acuerdo con la jurisprudencia, estas acciones no son el medio procesal para declarar la nulidad de actos o contratos, sin perjuicio de las

decisiones que se puedan adoptar para evitar la vulneración o amenaza de derechos e intereses colectivos.

21. Como hechos probados, indicó que: i) el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERadjudicó los predios Macaniyal y El Volador a treinta y cinco (35) familias raizales, desplazadas por la violencia y campesinos de escasos recursos; ii) el 31 de marzo –el Tribunal no precisó el año-, se entregaron los predios a veinte (20) familias beneficiarias “[…] faltando por adjudicarle a quince (15) familias desplazadas por la violencia. Estas 15 familias fueron las posteriormente señaladas en las Resoluciones 2347 y 2348 del 20 de diciembre de 2006 y de las que no aparece constancia de entrega […]”27; iii) en las resoluciones y en el acta de entrega de los bienes inmuebles no se especificó la extensión del terreno adjudicado; y iv) no se encontró información de los antecedentes administrativos de las resoluciones mediante los cuales se adjudicó los predios Macaniyal y El Volador.

22. Sostuvo que la discusión sobre el cumplimiento de los límites de las Unidades Agrícolas Familiares –UAFes un asunto que se relaciona con la legalidad de las resoluciones núms. 387, 814, 2347 y 2348 de 2006, lo cual debe estudiarse en el medio de control de nulidad. 26 Folio 273 27 Folio 271

23. Consideró que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERvioló el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa porque no señaló las áreas exactas de los terrenos adjudicados a las familias en las resoluciones

indicadas supra y no se cuenta con antecedentes administrativos para determinarlas. Sobre el particular, agregó: “[…] Tampoco resulta apropiado y transparente el actuar del INCODER al omitir técnicamente las extensiones de la UAF que adjudicaba, por lo que esta puede considerarse una conducta “amañada” que se aparta de los fines y principios de la Administración Pública, configurándose el elemento subjetivo, establecido en estos casos de vulneración del derecho colectivo de la moralidad administrativa. No sobra anotar que esta omisión en las extensiones de las UAF, potencialmente permitiría la apropiación de otros terrenos, que según informa el propio coadyuvante28, fueron destinados para una reserva forestal, con lo que también podrían estar en peligro el derecho colectivo relacionado con el equilibrio ecológico y el aprovechamiento racional de los recursos naturales […]”29 (Resaltado del texto original).

24. Además, el Tribunal consideró como amenaza al derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa el hecho que no aparezcan legalmente entregadas las Unidades Agrícolas Familiares –UAFa las quince (15) familias beneficiadas con las resoluciones núms. 2347 y 2348 de 2006.

25. Manifestó que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERal no precisar la extensión de los predios adjudicados violó el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público “[…] pues si bien es cierto que los predios al ser entregados con fines de reforma agraria dejaron de pertenecer al Estado y ahora son de propiedad privada, al momento en que fueron adjudicados eran propiedad del INCODER y esa adjudicación solo era posible para los fines

establecidos en la ley, por lo cual si se desnaturalizan esos fines estaríamos ante la indebida destinación de unos bienes fiscales […]”30.

26. Por último consideró que no es procedente reconocer el incentivo a favor de la parte actora toda vez que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 fueron derogados por la Ley 1425 de 29 de diciembre de 201031.

Recursos de apelación

27. La Sala procede a realizar un resumen de los argumentos expuestos en los recursos de apelación interpuestos por la Agencia Nacional de Tierras –ANTy el coadyuvante, señor Álvaro Segrith Sepúlveda Salgado, contra la sentencia proferida el 1.º de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

28. La Agencia Nacional de Tierras32 –ANT-, por conducto de apoderada judicial, interpuso recurso de apelación contra los ordinales primero y segundo de la sentencia indicada supra por considerar que el Tribunal no tuvo en cuenta que, de acuerdo con la Ley 160 de 3 de agosto de 199433, el objeto de la legislación 28 “En uno de los predios, Volador, se dejó en el proyecto productivo un área existente de 300 has de bosques, como reserva forestal que no se debía intervenir, como así lo ha sido” 29 Folios 271 a 272 30 Folio 272 vto. 31 “Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo” 32 Folios 277 a 281 33 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan

agraria es reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos dirigidos a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinas de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean.

29. Destacó por una parte, que el artículo 38 de la Ley 160 creó y reguló el concepto, así como los efectos de la Unidad Agrícola Familiar como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, de acuerdo con las condiciones agroecológicas de la zona y con la tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio. Y, por la otra, que el artículo 66 ejusdem prevé que los bienes inmuebles baldíos se denomina

Unidades Agrícolas Familiares.

30. Afirmó que las siguientes circunstancias se oponen a la procedencia de la acción popular y demuestran la incongruencia entre los hechos y las pretensiones de la demanda: i) la parte actora “[…] no concreta una responsabilidad específica contra el INCODER ahora Agencia Nacional de Tierras y sus referencias son difusas y no concretas del por qué esta agencia está violando los supuestos derechos en que fundamenta su accionar y sólo se limitan a dar afirmaciones, sin que allegue siquiera prueba sumaria que permita advertir tal circunstancia […]”34; y ii) citar ejemplos e hipótesis “[…] antes de fijar una responsabilidad, lo único que está demostrando es la forma difusa y genérica acción popular propuesta contra la

Agencia Nacional de Tierras, antes que la concreción de un derecho colectivo afectado pues no se señala de manera clara y precisa bajo qué circunstancias de hecho y de derecho se menoscaba o pone en riesgo el derecho a la moral administrativa y patrimonio público […]”35.

31. Consideró que la parte actora no cumplió con la obligación prevista en el artículo 18 de la Ley 472 toda vez omitió indicar, de forma clara, las acciones u omisiones que motivan la demanda.

32. Reiteró que “[…] es menester que el actor popular especifique de manera clara y concreta el objeto de violación, situación ésta que no acece en el caso concreto, pues se evidencia que el demandante incumple con la carga de establecer de manera precisa el concepto de violación que con el supuesto actuar de mi poderdante infringe los derechos colectivos, empero, del escrito de la demanda parece permitirnos concluir que no lo hace en representación de una población vulnerada, sino de intereses propios y subjetivos […]”36.

33. Señaló que la entidad demandada actuó conforme a derecho y que la parte actora no probó lo contrario.

34. En efecto, consideró que, frente a la vulneración o amenaza del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, no hay prueba sobre la desviación del poder, del ejercicio de actos por fuera de la ley o la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de la normativa.

35. El coadyuvante, señor Álvaro Segrith Sepúlveda Salgado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, con fundamento

en que en el acta de entrega de los bienes inmuebles Macaniyal y El Volador, que otras disposiciones” 34 Folio 279 35 Ibidem 36 Folio 280 obra a folios 23 a 25 del expediente, se precisó el número de Unidades Agrícolas Familiares –UAFentregadas a cada uno de los beneficiarios.

36. A su juicio, la adjudicación conjunta de los predios no constituye un motivo de violación o amenaza de los derechos invocados en la demanda toda vez que los actos administrativos se expidieron teniendo en cuenta “[…] los proyectos productivos que debían emprenderse como comunidad, lo cual les permitiría disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de sus patrimonios, y no para la producción personal o beneficio de cada uno de ellos, tal y como consta en el acta de entrega mencionada […]”37.

37. En este sentido, manifestó que no es procedente extender la Unidades Agrícolas Familiares por cuanto la entrega fue en común y pro indiviso para el desarrollo de proyectos de asociación “mancomunados”.

38. Destacó que, en este caso, la Unidad Agrícola Familiar se fija atendiendo cada proyecto productivo, conforme lo determina el acta de entrega, y no se aplica la Resolución núm. 041 de 1996 en tanto esta regula los terrenos baldíos. Precisó que, en contraste, los predios Macaniyal y El Volador fueron objeto de extinción de dominio.

39. Afirmó que cuando se efectuó la adjudicación objeto del presente proceso, en el Municipio de Tierralta no existía formación catastral rural, es decir que no se

contaba con un censo real de los bienes inmuebles con sus cabidas y linderos. Agregó que los predios Macaniyal y Volador “[…] fueron objeto de adjudicación a favor de familias ubicadas en el Corregimiento Volador del Municipio de Tierralta, pues luego de un proceso administrativo, calificaron para ser beneficiarios de la titularización de dichos terrenos […]”38.

40. Indicó que la zona destinada a reserva forestal no ha sido intervenida y que la normativa no exige su delimitación toda vez que, en su criterio, los propietarios son los encargados de velar porque esta no sea utilizada para un fin que afecte la fauna y la flora.

41. Finalmente, solicitó que se imponga una sanción al actor popular porque el Tribunal lo requirió en cuatro (4) oportunidades para que cumpliera con una carga procesal –no precisó cuál-; por lo tanto, el proceso fue impulsado de oficio.

Actuaciones en segunda instancia

42. El Despacho sustanciador, mediante auto proferido el 28 de marzo de 201939, admitió los recursos de apelación interpuestos por la Agencia Nacional de Tierras y el coadyuvante, señor Álvaro Segrith Sepúlveda, contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 1.º de noviembre de 2018.

43. Posteriormente, el Despacho, por auto proferido el 15 de mayo de 201940, ordenó correr traslado a las partes para que presenten sus alegatos y al Ministerio Público, para que, de considerarlo pertinente, rinda concepto.

Alegatos de conclusión

37 Folio 289 38 Folio 289 39 Auto visible a folio 312 40 Auto visible a folio 326

44. La Sala observa que en esta instancia procesal, allegaron alegatos la Agencia Nacional de Tierras –ANTy el coadyuvante, señor Álvaro Segrith

Sepúlveda Salgado.

45. La Agencia Nacional de Tierras41 –ANT-, por conducto de apoderada judicial, manifestó que la parte actora no probó la vulneración del derecho e interés colectivo a la moralidad admirativa.

46. A su juicio, las resoluciones núms. 387, 814, 2347 y 2348 de 2006 gozan de la presunción de legalidad y las mismas no crearon situaciones que afecten los derechos invocados en la demanda porque el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODERcumplió con lo previsto en los artículos 38, 66 y 67 de la Ley

160.

47. Afirmó que no existe un nexo causal entre una acción u omisión de la entidad y la presunta amenaza o vulneración de derechos.

48. El coadyuvante reiteró los argumentos del recurso de apelación.

49. Además, manifestó que no hay prueba de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público; a su juicio “[…] el Tribunal se basó en presunciones sin tener la claridad de una afectación inminente real y grave a los derechos colectivos […], es decir, que basado en una denuncia espuria e infundada con orfandad probatoria por parte del actor popular, el magistrado consideró que desde hace 13 años se puso en amenaza los derechos colectivos mencionados […]”42.

50. Afirmó que una amenaza latente durante trece (13) años “pierde peso” y que durante ese tiempo no se han presentado denuncias formales ante autoridades penales o alguna queja disciplinaria por la expedición de los actos administrativos objeto del presente proceso.

51. En estas condiciones, concluyó que la amenaza de los derechos e intereses colectivos es infundada y que “[…] queda totalmente desvirtuada por el simple transcurso o lapso de tiempo, y que la misma se está creando ahora, en virtud del fallo, siendo que si hubiese existido desde el 2006, año en que fueron adjudicados los predios de Macaniyal y el Volador, hoy no estaríamos ante una amenaza sino ante una VIOLACIÓN de un derecho colectivo, como pueden ser la Moralidad Administrativa y el Patrimonio Público […]”43.

52. Indicó que de existir una vulneración respecto a la adjudicación de los predios de Macaniyal y El Volador esta es de carácter particular en tanto se trata del derecho a la propiedad.

53. Señaló que los beneficiarios de los actos administrativos tienen justo título y han poseído los bienes inmuebles Macaniyal y El Volador durante trec