CE-25000-23-41-000-2012-00077-02(AP)-2019

RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA DE ACCIÓN POPULAR - Niega/ VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO - El Municipio de Soacha no veló por la salvaguardia e integridad del patrimonio al comprometerse a pagar una obligación, aun cuando no le correspondía cancelarla / PROCEDIMIENTO DE COBRO COACTIVO AL MUNICIPIO DE SOACHA - Tasas retributivas por concepto de Vertimientos en el Rio Bogotá, Sector Salto Soacha / EMBARGO DE DINEROS DEL MUNICIPIO DE SOACHA La facturación de la tasa retributiva por vertimientos al Municipio de Soacha, sumada al hecho consistente en que en el marco del procedimiento administrativo de cobro coactivo se decretara la medida cautelar de embargo de los dineros de dicho ente territorial, sin duda representó una vulneración al derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, comoquiera que los dineros afectados, en primer lugar, no correspondían al verdadero sujeto pasivo de la tasa y, en segundo lugar, porque dichos dineros eran necesarios para efectos de que el Municipio de Soacha pudiera ejercer a cabalidad la función administrativa que tiene a su cargo. A diferencia de lo expuesto por el Tribunal, la Sala pone de manifiesto que el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público no se ve afectado, de manera exclusiva, cuando a dicho patrimonio se le da una destinación contraria a derecho o cuando se evidencia su mengua sin que ello obedezca a una causa justificada en el orden jurídico imperante, sino también cuando, como consecuencia de una conducta activa u omisiva reprochable desde el punto de

vista jurídico, los recursos económicos no se encuentran disponibles para ser utilizados conforme el ordenamiento lo indica, es decir, para destinarlos al cumplimiento de los deberes y obligaciones que le fueron atribuidas a las entidades que se encuentran a cargo del cumplimiento de la función administrativa. TASAS RETRIBUTIVAS Y COMPENSATORIAS - Marco jurídico / PRINCIPIO DE BUENA FE / PRINCIPIO VENIRE CONTRA FACTUM PROPIUM NON VALET / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA - Extinción, la ley autoriza que un tercero se comprometa a pagar una obligación tributaria que no lo corresponde Como se puede observar, la ley autoriza que un tercero se comprometa a pagar una obligación tributaria que no lo corresponde, en tanto que no fue quien dio lugar al surgimiento de la misma. En tal virtud, el Alcalde del Municipio de Soacha–se reitera, en su calidad de jefe de la administración local y representante legal del Municipio-, de manera libre y espontánea, suscribió el Acuerdo de Pago N 617 de 2009, en el cual quedó plasmada su voluntad de reconocer y cancelar la totalidad de la deuda generada como consecuencia de los vertimientos realizados por las empresas que dentro de la jurisdicción municipal prestaban el servicio público domiciliario de alcantarillado. Por tal motivo, no resulta coherente ni razonable que, mediante la presente acción constitucional, la Alcaldía del Municipio de Soacha despliegue una conducta que riñe contra la lealtad, la confianza y la buena fe, al pretender desconocer el Acuerdo de Pago N 617 que suscribió con la CAR (…). Esto por cuanto como lo ha reconocido la

jurisprudencia, es deber de las autoridades observar las conductas inicialmente desplegadas en virtud de las cuales se generaron efectos jurídicos vinculantes; por tanto, un obrar que contradiga el comportamiento precedente, afecta la seriedad y la credibilidad del Estado en el devenir de sus relaciones jurídicas. (…) CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR DAÑO CONSUMADO - La obligación de pago de la tasa retributiva por vertimientos fue saldada con los recursos

del municipio / AMBITO DE ACCIÓN DEL JUEZ POPULAR

[E]n el asunto de la referencia, la Sala observa que la parte demandante solicitó que se declarara “la ilegalidad del cobro de la tasa retributiva que se le realizó al Municipio de Soacha, revocándolo” y que se “desembargaran las cuentas del Municipio de Soacha por concepto de tasas retributivas”. Dichas pretensiones están llamadas a ser denegadas, puesto que (…) el daño alegado se consumó y, además, en esta sede judicial no es procedente ordenar la reconstitución del patrimonio del Municipio de Soacha como medida restitutoria de las cosas a su estado anterior, comoquiera que ello acarrearía efectuar un juicio de legalidad sobre los actos administrativos que a juicio del accionante afectaron el derecho colectivo al patrimonio público. En efecto, dicha pretensión escapa del ámbito de protección del medio de control de protección de derechos colectivos, al estar expresamente atribuida al juez de lo contencioso administrativo que conozca del proceso (…). En cuanto a este último aspecto, valga precisar que, sin perjuicio de que actualmente se encuentre para proferir sentencia de segunda instancia en el

proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el Municipio de Soacha en contra de los actos administrativos en virtud de los cuales la CAR denegó la solicitud de devolución de dineros pagados por aquella entidad territorial por concepto de tasa retributiva por vertimientos; el Municipio, tiene a su disposición los mecanismos judiciales adecuados para recobrar dichos dineros a costa de los verdaderos sujetos pasivos de la correspondiente obligación de pago, es decir, las empresas que con ocasión de la prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado, dentro de esa jurisdicción y durante los períodos definidos por la CAR, realmente efectuaron vertimientos de residuos líquidos nocivos sobre el recurso hídrico. Por las razones expuestas, la Sala procederá a confirmar la sentencia (…) proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO - La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca facturó el valor de una tasa retributiva y ejecutó a quien no le correspondía la obligación de pago En razón a que la vulneración del derecho colectivo a la defensa al patrimonio público no sólo recayó en el accionar incurioso de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –al facturar el valor de una tasa retributiva y ejecutar a quien no le correspondía la obligación de pago (…), sino también por la conducta de la Alcaldía Municipal de Soacha –la cual, no veló por la salvaguardia e

integridad del patrimonio público al comprometerse a pagar una obligación que no le correspondía cancelar y, además, haber omitido ejercer de manera oportuna los mecanismos de defensa que le ofrece el ordenamiento para cuestionar el acto administrativo de determinación del sujeto pasivo de la tasa 75 (…)-, se compulsarán copias del expediente de la referencia a la Contraloría General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, con miras a que se investigue la posible comisión de hechos u omisiones objeto de sanción de conformidad con la Constitución y la ley.

FUENTE FORMAL:CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 / LEY 1437 DE 2011 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 42 / DECRETO 3100

DE 2003 – ARTÍCULO 18 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 37 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 150 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 42 / DECRETOS 901 DE 1997 / DECRETO 3100 DE 2003 / DECRETO 3440 DE 2004 / DECRETOS 901 DE 1997 / DECRETO 3100 DE 2003 / DECRETO 3440 DE 2004 / DECRETO 3100 DE 30 DE OCTUBRE DE 2003 - ARTÍCULO 18 / DECRETO 3100 DE 30 DE OCTUBRE DE 2003 / DECRETO 2667 DE 2012

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00077-02(AP)

Actor: MUNICIPIO DE SOACHA (CUNDINAMARCA) Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Soacha, en contra de la sentencia de 3 de mayo de 2018, proferida por la Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Casanare.

SOLICITUD El Alcalde Municipal de Soacha – Cundinamarca, por medio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, presentó demanda3 en contra de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR-, con miras a obtener la protección del derecho colectivo relacionado con la defensa del patrimonio público, el cual consideró vulnerado con ocasión de la medida cautelar de embargo de los dineros del Municipio, practicada en el marco de un procedimiento administrativo de cobro coactivo, como consecuencia del presunto incumplimiento del pago del valor de una tasa retributiva por concepto de vertimientos; obligación que, asegura, no le corresponde al Municipio, sino a las empresas que prestan los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en el territorio de su jurisdicción.

LOS HECHOS

Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes: II.1. El 13 de abril de 2007, el entonces Alcalde Municipal puso en conocimiento de la CAR la improcedencia del cobro de la tasa retributiva a dicho ente territorial, puesto que se trata de una obligación que recae sobre las empresas prestadoras de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado. II.2. Mediante memorando SJUR N.° 1245 de 26 de octubre de 2007, dirigido al Subdirector de Recursos Económicos y Apoyo Logístico de la CAR, la Subdirectora Jurídica del Municipio estimó pertinente decretar una serie de pruebas con la finalidad de tener certeza sobre la suma de dinero adeudada por el Municipio de Soacha a la CAR. II.3. En consecuencia, a través de Resolución N.° 2976 de 18 de diciembre de 2007, la CAR abrió a pruebas una actuación administrativa, con ocasión de la reclamación formulada por el Municipio de Soacha contra la factura de cobro N.° TRET 2481 –correspondiente al período comprendido entre el 1º de julio al 30 de 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 23 de julio de 2012. octubre de 2006-. El Municipio alega que la CAR se limitó a ordenar la apertura de

la actuación y le trasladó la carga probatoria. II.4. El 18 de febrero de 2008, el Secretario de Hacienda y el Jefe de la Oficina Jurídica del Municipio, aportaron las pruebas relativas a la ausencia de la obligación de pago de la tasa retributiva a cargo del ente territorial. II.5. En respuesta a lo anterior, el 19 de marzo de 2008, la CAR suscribió un acta estableciendo que “el sujeto pasivo de la tasa retributiva es la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAAB-, pero ante la firmeza que alcanzaron cada una de las cuentas de cobro y facturas expedidas por ese concepto a nombre del Municipio de Soacha, corresponde a este el pago, sin perjuicio de las acciones que pueda iniciar contra la citada empresa”. II.6. A través de Oficio N.° 1006 de 4 de septiembre de 2008, el entonces Alcalde Municipal solicitó la revocatoria directa de los actos administrativos de 24 de agosto de 2006 (mandamiento de pago emitido con fundamento en la factura N.° TRET 1701 de 2006) y de 14 de julio de 2008 (orden de embargo). II.7. Al resolver la solicitud de revocatoria directa, la CAR, por medio de la Resolución N.° 2599 de 2 de diciembre de 2008, puso de presente que la existencia del convenio interadministrativo suscrito por el Municipio de Soacha y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado Bogotá en el año 1971, nunca fue acreditada, lo cual generó la firmeza de los actos administrativos que hicieron

exigible al Municipio cada uno de los períodos de cobro autorizados por los decretos 901 de 1997, 3100 de 2003 y 3440 de 2004. II.8. De otro lado, mediante Resolución N.° 2672 de 15 de diciembre de 2008, la CAR resolvió la reclamación presentada contra la factura N.° TRET 2841, en el sentido de revocar dicha factura, a la vez que ratificó el cobro del período comprendido entre el 1º de junio de 2002 al 30 de junio de 2006. Además, allí se manifestó que el Municipio había presentado de manera extemporánea el convenio interadministrativo suscrito con la EAAB, y que si bien de su contenido resultaba evidente que correspondía a dicha empresa asumir el pago de las tasas establecidas en el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, el silencio de la Administración frente a cada una de las cuentas de cobro y facturas, permitieron que tales actos adquirieran firmeza y con ella los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad. II.9. Mediante Acuerdo de Pago N.° 617 de 30 de abril de 2009, el Municipio de Soacha se obligó a cancelar a favor de la CAR la suma de $2.038137.255, sin discriminar período, monto de las tarifas o intereses. En consecuencia, el 24 de junio de 2009, el municipio canceló por concepto de abono el monto de $500 000.000. II.10. El 31 de enero de 2011, el Alcalde Municipal (E), solicitó a la Subdirección de Recursos Económicos de la CAR, reversar el Acuerdo de Pago suscrito, por

considerar necesario clarificar la certeza sobre el sujeto pasivo de la tasa retributiva facturada. II.11. Mediante auto de 15 de septiembre de 2011, la CAR ordenó el embargo de las cuentas bancarias del Municipio de Soacha omitiendo precisar el monto del mismo. II.12. El 22 de febrero de 2012, Bancolombia informó a la CAR que la orden de embargo se había hecho efectiva en la cuenta de ahorros a nombre del Municipio de Soacha, por el valor indicado y, en consecuencia, le solicitó ratificar la medida cautelar para proceder a la consignación en la cuenta del Banco Agrario. II.13. Mediante oficio de 9 de mayo de 2012, la CAR ratificó la medida, siendo entonces inminente el embargo de cuentas del Municipio de Soacha por un valor superior a los $2.400`000.000. II.14. La CAR viene ejerciendo desde junio de 2002 el proceso de facturación por concepto de tasas retributivas al Municipio de Soacha, desconociendo con ello los actos administrativos que dieron origen a la estipulación de dicha tasa para el ente territorial. El Municipio de Soacha considera que, de conformidad con la ley, no es la persona llamada a cumplir la obligación de pago de la tasa retributiva, sino los operadores de los servicios públicos de acueducto y/o alcantarillado en dicho territorio. En tal virtud, la CAR, al facturar el valor de la tasa, iniciar el procedimiento administrativo de cobro coactivo y embargar los dineros del Municipio por un valor que supera los 2.000 millones de pesos, está menoscabando el derecho colectivo

al patrimonio público, comoquiera que le está cobrando lo que no debe. PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “Solicito Señor Juez, teniendo en cuenta los hechos y consideraciones expuestas, efectuar los siguientes pronunciamientos: Ordenar al demandado ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente, y hacer cesar la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, declarando la ilegalidad del cobro de la tasa retributiva que realizó al Municipio de Soacha y revocándolo. Como consecuencia de lo anterior, desembargar las cuentas del Municipio de Soacha que por concepto de tasas retributivas, están sujetas a la medida”. ACTUACIÓN PROCESAL La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 6 de abril de 20154, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a la autoridad accionada para que contestara, aportara y/o solicitara la práctica de las pruebas que considerare pertinentes; así como a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, mediante escrito aportado el 29 de abril de 20155, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda en consideración a lo siguiente: La parte actora no demostró: i) cuál es la conducta en virtud de la cual se afectó el derecho colectivo invocado; ii) las condiciones de afectación del derecho a la

defensa del patrimonio público ni de algún otro derecho colectivo; y iii) la relación 4 Ibíd., folio 182. 5 Ibíd., folios 201 y ss. de causalidad entre la supuesta conducta atribuible a la CAR y la inexistente afectación de los derechos colectivos. La presente controversia gira en torno a que el Municipio considera que no se encuentra obligado al pago de la tasa retributiva impuesta, en consideración a unos hechos o argumentos que no fueron planteados en la oportunidad legal correspondiente. En el año 2006 la CAR inició un proceso de jurisdicción coactiva en contra del Municipio de Soacha, para efectos de recaudar las sumas de dinero correspondientes a la causación de la tasa mencionada. Dicho proceso se surtió con respeto de todas las garantías y derechos que le asisten al Municipio; sin embargo, las excepciones y los medios de defensa que propuso no prosperaron. Por conducto de la acción popular de la referencia, el Municipio pretende desconocer sus propios actos, esto es: i) su participación en el proceso de cobro coactivo, aun cuando contó con las oportunidades legales para ejercer su defensa técnica y cuestionar la existencia del título fuente de dicho proceso; al igual que ii) el Acuerdo de Pago N.° 617 de 2009, el cual suscribió de manera voluntaria con la CAR. El hecho de que en el referido proceso de cobro coactivo no hayan prosperado los argumentos de defensa del Municipio, o que se haya equivocado el camino de la reclamación, no lo habilita para solicitar la suspensión o la nulidad del proceso.

No es procedente la suspensión del procedimiento de jurisdicción coactiva, el levantamiento de los embargos ni el cambio del sujeto pasivo de la tasa retributiva, toda vez que ello implica que el juez de la acción popular realice un pronunciamiento indirecto sobre la nulidad de dicho procedimiento, a pesar de que el Municipio participó del mismo, reconoció la deuda y propuso alternativas de pago. Dicha pretensión ya se ventila ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tramitado bajo el N.° de radicado 2014-00148. Por tal motivo, la acción popular de la referencia no puede convertirse en una tercera instancia para corregir la falta de pericia del Municipio. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 3 de noviembre de 20156, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento. LA SENTENCIA APELADA La Subsección “A” de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 3 de mayo de 20187, resolvió negar las pretensiones de la demanda, en virtud de las siguientes consideraciones: i) Se descartó la vulneración del derecho colectivo al patrimonio público, toda vez que, en atención a la providencia de 22 de abril de 20108, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, “[h]abrá detrimento de ese patrimonio, cuando se

produzca su mengua en él como consecuencia de una actividad no autorizada en 6 Ibíd., folios 231 y ss. 7 Ibíd., folios 271 y ss. 8 C. P: Marco Antonio Velilla Moreno. Rad. N.° 52001-23-31-000-2004-01625-01 (AP). la norma, pero no se presenta detrimento, cuando una entidad estatal deja de hacer a otra de la misma naturaleza, una transferencia de sus recursos en los términos dispuestos en el ordenamiento jurídico, porque en ese caso, no habrá habido mengua en el patrimonio estatal”. ii) El embargo fue realizado y el proceso de cobro coactivo culminó con éxito. iii) El Municipio de Soacha, al ser usuario de los ecosistemas, sí podía ser sujeto pasivo de las tasas retributivas y compensatorias. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial del Municipio de Soacha –Cundinamarca-, mediante escrito allegado el 6 de junio de 20189, interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se ordene “[…] a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca volver las cosas a su estado anterior, declarar la nulidad de lo actuado dentro del proceso por jurisdicción coactiva de la tasa retributiva año 2006 adelantado de manera irregular contra el Municipio de Soacha y devolver los dineros de los que se apropió […]”. Esta petición está fundamentada en las siguientes razones: El a quo no tuvo en consideración que, en el marco del proceso de jurisdicción

coactiva, el Municipio de Soacha le explicó a la CAR que no es el sujeto pasivo de la tasa retributiva por vertimientos, puesto que, dentro del territorio bajo su jurisdicción, los servicios públicos de acueducto y alcantarillado son prestados por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá –EAABy otras empresas prestadoras de servicios públicos de orden privado. Aun cuando la CAR reconoció que el Municipio de Soacha no era el sujeto pasivo de la tasa retributiva por vertimientos, dicha autoridad ambiental, actuando de manera ilegal y de mala fe, desestimó las excepciones planteadas, embargó los dineros del Municipio y terminó ejecutándolo por la suma de $2.340043.882. Además, la CAR también negó la solicitud de revocatoria directa del Acta de 19 de marzo de 2008, por medio de la cual sostuvo que “[e]l sujeto pasivo de tasa retributiva es la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, pero ante la firmeza que alcanzaron cada una de las cuentas de cobro y facturas expedidas por ese concepto a nombre del Municipio de Soacha, corresponde a este el pago sin perjuicio de las acciones que pueda iniciar contra la citada empresa de servicios de la entidad territorial”. La CAR, al desconocer las pruebas oportunamente allegadas al proceso, relativas a la inexistencia de la obligación en cabeza del Municipio, y disponer de dineros públicos ajenos de manera ilícita y arbitraria, vulneró los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa, así como el derecho al debido

proceso de dicha entidad territorial. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, mediante escrito aportado el 16 de octubre de 201810, presentó escrito de alegatos de conclusión, reiterando la solicitud y los fundamentos expuestos en la contestación de la demanda. 9 Folios 319 y ss. del expediente de la referencia. 10 Ibíd., folios 340 y ss. IX.2. El apoderado judicial del Municipio de Soacha – Cundinamarca, mediante escrito allegado el 29 de octubre de 201811, presentó los siguientes alegatos de conclusión: Recordó que la CAR le presentó al Municipio de Soacha la factura N.º TRET 2481, por concepto de la tasa retributiva correspondiente al período comprendido entre el 1º de julio de 2002 al 31 de octubre de 2006, en vigencia del Decreto 3100 de 2003, que en su artículo 18 establece que el sujeto pasivo de la tasa son los usuarios que realicen vertimientos que generen contaminación. Es decir que el sujeto pasivo de la tasa retributiva por vertimientos no es el Municipio de Soacha, sino la EAAB y otras empresas de carácter privado que prestan los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en esa jurisdicción. Expresó que cuando el Municipio acudió al juez de la acción popular en procura de la defensa del derecho colectivo del patrimonio público, el proceso de cobro coactivo se encontraba en curso; sin embargo, actualmente, la CAR culminó dicho proceso ejecutando una obligación inexistente, con lo cual se materializó el daño

al derecho colectivo referido. En consecuencia, solicitó que se restituyan las cosas a su estado anterior, considerando probada la vulneración de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa, declarando ilegal el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, ordenando a la CAR devolver los dineros correspondientes e indemnizar los perjuicios que le ocasionó al Municipio. IX.3. El Agente del Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1. Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para conocer, como ocurre en el presente caso, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares. X.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o exista peligro, agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas. La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones12 acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se

caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el 11 Ibíd., folios 348 y ss 12 Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’; (iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”13. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte

Constitucional14 como el Consejo de Estado15, han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente. Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada16, los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales17, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados18. X.3. Planteamiento del problema X.3.1. El Alcalde Municipal de Soacha – Cundinamarca le atribuyó a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca –CAR-, la vulneración del derecho colectivo relacionado con la defensa del patrimonio público, en razón a la medida cautelar de embargo de los dineros del Municipio, practicada por la CAR en el marco de un procedimiento administrativo de cobro coactivo, como consecuencia del presunto incumplimiento del pago del valor de una tasa retributiva por concepto de vertimientos, a pesar de que dicha obligación recae sobre las empresas que prestan los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en la respectiva jurisdicción municipal. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

14 Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°20022693-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 2500023-27-000-2005-00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. 18 Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-2