CE-52001-23-33-000-2020-00977-01(AP)A

MEDIDAS CAUTELARES EN LA ACCIÓN POPULAR / MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA / MITIGACIÓN DEL RIESGO PARA LOS PEATONES / OBRA

PÚBLICA / VÍA TERRESTRE

[L]la Sala considera que se deben optar por las que a corto plazo brinden una solución provisional y que en mayor medida mitiguen el riesgo de los peatones del tramo objeto de la acción popular, pues varias de las órdenes dictadas por el Tribunal demandan más tiempo y estudios técnicos para su ejecución, como es el caso de la construcción de los andenes en ambos costados de la doble calzada y la adecuación de espacios para el tránsito de peatones de manera paralela a la vía, los cuales no se compadecen con la celeridad propia de la cautela en el caso concreto. (…) De igual forma, la Sala advierte, como ya se indicó, que si bien es cierto que hay presencia de controladores del tráfico en la zona, ello se debe a que en la vía aún hay obras y, por ende, está señalizada para dar aviso a los conductores con el fin de que transiten con precaución, también lo es que en el expediente no hay un estudio técnico que sustente que dicha medida sea adecuada y segura para garantizar el paso de los peatones cuando la obra ya esté culminada, razón por la que no resulta acertado confirmar esa orden. (…) Como se pudo constatar en el informe técnico aportado por la Concesionaria, existe una serie de falencias en la doble calzada que deben ser corregidas ante el riesgo que representa para los peatones, el cual fue calificado como intolerable y, en consecuencia, se sugirieron las medidas a adoptar

para corregir dichas falencias. Sobre el particular, se destaca lo siguiente: CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES / COMPETENCIA / AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI / SOCIEDAD CONCESIONARIA De conformidad con lo consultado en la página web de la ANI, se advierte que el 12 de marzo de 2021, las partes del contrato suscribieron el Acta de Terminación de la Unidad Funcional 3, en la que se encuentra el tramo objeto de la acción popular. (…) Con fundamento en lo anterior, se advierte que el contrato se encuentra en la fase de Operación y Mantenimiento (…) De lo expuesto, resulta claro para la Sala que la llamada a ejecutar las medidas cautelares ordenadas es la CONCESIONARIA; y a la ANI le corresponde controlar el cumplimiento de las mismas, conforme lo dispuso el Tribunal en el auto de 15 de abril de 2021, sin perjuicio de las controversias contractuales que pueda suscitar dicho asunto al margen de la protección de los derechos colectivos vulnerados, habida cuenta que la presente acción no es un mecanismo para dirimir controversias contractuales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-33-000-2020-00977-01(AP)

Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IMUÉS

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y OTROS

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la CONCESIONARIA VÍAL UNIÓN DEL SUR contra el proveído de 23 de febrero de 2021, aclarado en auto de 15 de abril del año en curso, proferidos por el Tribunal Administrativo de Nariño1, a través del cual se decretó una medida cautelar de oficio. I.- ANTECEDENTES I.1.- La ciudadana SILVANA MARCELA LUCANO TOBAR, en su calidad de PERSONERA DEL MUNICIPIO DE IMUÉS, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presentó demanda ante el Tribunal contra la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI3 y la CONCESIONARIA UNIÓN VÍAL DEL SUR4, tendiente a que se protegieran los derechos colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público y a la defensa de los bienes de uso público. I.2.- Los hechos que motivaron la medida cautelar son, en esencia, los siguientes: I.2.1.- En el escrito de demanda la actora puso de manifiesto que a la altura del sector de La Cruz de la vereda Pilcuán Viejo del Municipio de Imués pasa la doble calzada Pasto – Rumichaca, cuya vía es de 4 carriles, los cuales tienen que ser cruzados por los habitantes de la zona para dirigirse a sus viviendas, por lo que ponen en peligro sus vidas. Aseguró que la Concesionaria se comprometió con la comunidad a la reconstrucción del centro educativo rural de dicho corregimiento, para lo cual ha adelantado trámites

ante la Secretaría de Educación Departamental relacionados con el diseño arquitectónico para iniciar la construcción. Indicó que, en sentir de los habitantes de la población en mención, es necesaria la construcción de un puente peatonal que les permita cruzar la vía en forma segura, lo cual coincide con lo observado por ella en el informe rendido con ocasión de la visita que efectuó el 10 de mayo de 2020 a la zona en mención, pues, a su juicio, es necesario garantizar la seguridad, especialmente, de los menores que asisten al colegio, las personas en situación de discapacidad y los adultos mayores. Destacó que la Secretaría de Planeación Municipal también llegó a la misma conclusión en el concepto técnico rendido el 3 de julio de 2020, en el que, además, manifestó que la obligación de construir el puente peatonal le correspondía a la ANI y a la Concesionaria. 1 En adelante el Tribunal. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 En adelante ANI 4 En adelante Concesionaria. Sostuvo que en virtud de lo anterior solicitó, en su condición de Personera, a la Concesionaria y a la ANI la construcción del puente peatonal, sin que hayan dado respuesta alguna. I.2.2.- Una vez agotadas las etapas procesales correspondientes, en la audiencia de pacto de cumplimiento llevada a cabo el 2 de abril de 2021, las partes adujeron lo siguiente: El apoderado de la Concesionaria puso de manifiesto que contrató un estudio externo e imparcial con la firma Consultores en Movilidad -MOVICONSULT S.A.S., la

que rindió un concepto técnico en el mes de noviembre de 2020, para el cual tuvo en cuenta la posible construcción a futuro de una escuela anunciada por la actora en la demanda, lo que, a su juicio, es un hecho incierto. Con fundamento en el estudio en mención, la Concesionaria propuso una alternativa de pacto de cumplimiento consistente en la instalación de un paso peatonal tipo cebra con sus correspondientes condiciones de seguridad y la construcción de andenes en ambos costados de la vía; no obstante, precisó que la zona objeto de la acción popular no ameritaba ninguna medida para facilitar el paso de las personas, pero que efectuó dicha propuesta en aras de adoptar una postura más garantista. Tal propuesta de arreglo no fue aceptada por la parte actora, habida cuenta que no coincidía con lo solicitado en la demanda, aunado a que dicha alternativa ya había sido planteada por aquella a la comunidad, la cual no accedió a la misma. En dicha audiencia, la Concesionaria puso de presente la existencia de otra acción popular radicada bajo el núm. 52001-23-33-000-2020-01166-00, en la que el señor Carlos Enrique Imbacuan Cárdenas solicitó la construcción de 5 puentes peatonales en la vía Pasto -Rumichaca5, dentro de los cuales se encuentra el que ocupa la atención del Tribunal en el proceso de la referencia, por lo que era del caso estudiar la posibilidad de acumular las demandas. II.- FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA II.1.- El Tribunal, en proveído de 23 de febrero de 2021, ordenó a la ANI y a la

Concesionaria, a título de medida cautelar de oficio, lo siguiente: “[…] • Realizar la señalización o establecimiento de un paso peatonal a nivel tipo cebra, de dos metros de ancho, que atraviese la totalidad de las calzadas, los dos carriles en los sentidos Pasto -Rumichaca y Rumichaca –Pasto; se acondicionará así sea de manera temporal, hasta que se termine la construcción de dicho tramo, un paso de descanso en la mitad de la doble calzada para seguridad de los peatones y por supuesto el acondicionamiento en los dos costados extremos del sentido de la vía Pasto Rumichaca y Rumichaca –Pasto. 5 La demanda fue admitida por el Tribunal en auto de 16 de diciembre de 2020, con ponencia de la magistrada Ana Beel Bastidas Pantoja. • El paso peatonal tendrá dos metros de ancho con la debida señalización y se ubicará en el PR 42+100 de dicha vía. • El paso de los peatones estará vigilado y controlado por los denominados paleteros o personas que detengan el tráfico de los automotores y permitan que los peatones atraviesen la vía; habrá de ubicarse al menos dos paleteros. • Para advertir la presencia de dicho paso a nivel se ubicarán a una distancia previa en cada sentido de la vía, unos avisos plenamente visibles, verticales y horizontales, de presencia del paso peatonal a nivel y advirtiendo también la velocidad máxima de 30 K/h para los vehículos. • También se instalará a lado y lado de la vía, por los andenes laterales de los dos sentidos de la vía, unos espacios debidamente señalizados,

asegurados o cerrados, para el tránsito de los peatones, por los andenes o espacios para transitar los peatones de manera paralela a la vía y que permitan la seguridad de los peatones. • La Concesionaria Vial Unión del Sur también, tal como lo propusiera en su fórmula de pacto de cumplimiento, adelantará o verificará los espacios necesarios para garantizar la construcción de andenes en los costados laterales o paralelos a los dos sentidos de la vía de doble calzada, para garantizar el tránsito libre y seguro de los peatones del lugar en mención. • Al efectuar la señalización del paso peatonal, los avisos, etc., se observarán también las normas legales que regulan tales aspectos. Se concede para el efecto el término de 30 días calendario. Las medidas adoptadas como medida provisional, sin perjuicio de otras adicionales que pueda y considere necesarias adoptar la Concesionaria Vial Unión del Sur, que permitan la mayor garantía de los peatones y en especial para el uso del paso peatonal y el tránsito lateral o paralelo en los costados de las vías. […]”. Para el efecto, el Tribunal consideró que era del caso atender a la medida cautelar prevista en el numeral b) del artículo 25 de la Ley 472, con fundamento en el cual el juez puede ordenar las actuaciones necesarias, en atención a la consecuencia dañina de la omisión de la entidad demandada, para evitar la posible vulneración de los derechos colectivos. Con fundamento en la propuesta de arreglo de la Concesionaria efectuada en la audiencia de pacto de cumplimiento, en el dictamen suscrito por la empresa

MOVICONSULT S.A.S. y en los hechos de la demanda, el Tribunal consideró que era necesario la adopción de las medidas cautelares, con el fin de prevenir la posible vulneración de derechos colectivos de los transeúntes de la zona objeto de la presente acción, los cuales debían cruzar la doble calzada en la que el tránsito vehicular pone en riesgo su integridad y, por ello, era indispensable que se advirtiera previamente a los conductores sobre el cruce de los peatones. II.2.- Mediante escrito de 1o. de julio de 2021, el apoderado de la ANI solicitó la aclaración de la anterior providencia, en atención a que el Tribunal no había especificado el alcance del cumplimiento de la orden impartida para cada una de las entidades destinatarias, esto es, si era en el marco de sus correspondientes competencias, las cuales están previstas en la Ley y en el contrato de concesión núm. 015 de 2015, cuyo último instrumento dispone que lo relacionado con señalización y seguridad vial está a cargo de la Concesionaria. Asimismo, a su juicio, tampoco se especificó si su actividad debía propender por el seguimiento, vigilancia y control de las actuaciones de la Concesionaria, lo que estaría más acorde con sus competencias de conformidad con lo previsto en el Decreto 4165 de 3 de noviembre de 20116 y en el contrato de concesión. En virtud de lo anterior, agregó que: “[…] Dicho punto requiere su aclaración a efectos de evitar confusiones en el debido acatamiento de las medidas provisionales decretadas, y, primordialmente, evitar la materialización de conflictos entre las accionadas

que deriven en eventuales retrasos en la cobertura de las garantías colectivas que se buscan proteger a través del mecanismo empleado. Incluso, en un eventual e hipotético escenario de desacato, que se espera no llegue a ocurrir, concurrirían serios inconvenientes en determinar el o los responsables, al establecer en forma indeterminada a las dos accionadas los mandatos establecidos […]”. II.3.- La anterior solicitud fue resuelta por el Tribunal en auto de 15 de abril de 2021, en el que adujo que, en efecto, a la ANI le correspondía efectuar las labores de seguimiento, vigilancia y control de las actuaciones de la Concesionaria, en el marco de las obligaciones contenidas en el contrato de concesión núm. 015 de 2015. Por lo anterior, manifestó que a la Concesionaria le correspondía ejecutar las obras ordenadas a título de medida cautelar, en atención al aludido contrato de concesión, 6 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)”. las cuales, por demás, fueron sugeridas por la misma entidad en la audiencia de pacto de cumplimiento. Explicó que no resultaría razonable que otra entidad interviniera en las obras que aún ejecuta la Concesionaria y, advirtió lo siguiente: “[…] 2.7. De otro lado debe indicarse que, tal como lo manifestó la Concesionaria, aún se encuentran ejecutando labores de construcción de la doble calzada, en la zona objeto de la presente acción popular. Así, la ejecución de las obras constituye un mayor impedimento para

garantizar el libre tránsito de los peatones. Así, la medida cautelar se decretó en busca de garantizar el tránsito seguro de los habitantes del sector como de peatones […]” (Resaltado de la Sala). III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO III.1.- LA CONCESIONARIA, mediante escrito presentado en el término de ejecutoría de la providencia de 23 de febrero de 20217, solicitó revocar la medida cautelar por falta de sustento probatorio y, en caso de que se deniegue lo anterior, requirió que se ampliara el término otorgado para su cumplimiento a 6 meses. Adujo que, de conformidad con el artículo 25 de la Ley 472, para el decreto de una medida cautelar, era necesario que el juez advirtiera la existencia de un daño inminente que deba ser evitado; y que de no decretarse, se causaría un daño o afectación a los derechos colectivos que soportan la demanda. Con fundamento en lo anterior, expresó que en el caso concreto no había ninguna prueba, siquiera sumaria, de la vulneración del derecho alegado por la parte actora; y que ésta en su escrito de demanda aseguró que existía una escuela en la zona, lo cual no resulta cierto, conforme se probó en el expediente. Indicó que el experticio allegado con su contestación concluyó que no era necesario, siquiera, un paso peatonal a nivel como el que propuso en la audiencia de pacto cumplimiento para tratar de poner fin al proceso. Argumentó que de mantenerse la medida cautelar se afectaría el desarrollo del

proyecto de infraestructura, pues se le obliga a instalar sin planeación alguna las obras ordenadas, la cuales, por demás, son innecesarias hasta el momento. 7 El auto de 23 de febrero de 2021 fue notificado al día siguiente, por lo que el término de ejecutoría transcurrió entre el jueves 25 de febrero al lunes 1° de marzo. El recurso de apelación fue interpuesto el último día de ejecutoría. Sostuvo que, conforme a lo expuso en la audiencia de pacto de cumplimiento, para la ejecución de lo ordenado se requiere de aprobaciones técnicas por parte de la ANI, dado que no se trata de una vía urbana sino de una vía en doble calzada, pues, de lo contrario, se afectaría todo el tráfico vehicular por tratar de amparar un derecho colectivo que no es vulnerado en este momento. Arguyó que, de acuerdo con la causal prevista en el literal c) del artículo 26 de la Ley 472, pretende evitar perjuicios que imposibilitaría el cumplimiento de un fallo desfavorable. A su juicio, las medidas adoptadas por el Tribunal son: i) desproporcionadas respecto de las condiciones actuales de la vía; ii) no atendieron lo pactado en el contrato de concesión, lo que la ubicaría en un incumplimiento contractual y sus correspondientes sanciones; y iii) carecen de valoración técnica. Aseguró que lo único probado en el proceso es que el tránsito peatonal en la zona objeto de la acción es mínimo y no justifica la adopción de las medidas ordenadas, máxime si se tiene en cuenta la inexistencia de la escuela a la que hizo referencia la actora en su demanda.

Estimó que el término otorgado por el Tribunal para dar cumplimiento a la medida cautelar es insuficiente, pues resulta contractual y físicamente imposible realizar todas las adecuaciones y obras en un término tan breve. Respecto de la orden de construir de andenes laterales precisó que para ello es necesario la adquisición de inmuebles, pues la zona destinataria de las obras no tiene espacio para el efecto, porque los predios son privados y, además, porque hay un acceso en el que no se recomienda la ubicación de esta obra, conforme se advierte en lo resaltado en color verde de la siguiente imagen: Describió el procedimiento para la adquisición predial previsto en el Apéndice Técnico 7 del contrato de concesión, el cual se compone de varias etapas, como lo son: i) estudio integral previo; ii) plan de adquisición de predios previamente aprobado por la interventoría; iii) elaboración de una ficha y plano predial; iv) estudio de títulos; v) levantamiento de la ficha social; vi) elaboración del avalúo comercial corporativo; vii) oferta formal de compra; viii) en caso de que en el término de 30 días no se llegue a un acuerdo con el propietario del inmueble, debe iniciarse el proceso de expropiación por vía administrativa. Señaló que, en la práctica, la adquisición predial podría tardar entre 6 y 8 meses en la etapa de enajenación voluntaria; y entre 1 año y 1 año y medio en sede de expropiación, cuyo término supera ampliamente el otorgado por el Tribunal en la medida cautelar. En relación con la orden referente a los controladores de tráfico que garantizarán

el paso peatonal seguro, precisó que tampoco era posible acatarla en el término establecido, pues ello le corresponde al ejecutor de la construcción de la vía doble calzada, esto es, al Consorcio SH y, además, porque la contratación de nuevo personal está sometida a ciertos requerimientos del contrato de concesión que no pueden ser agotados en el término de 30 días. III.2.- Posteriormente, mediante escrito presentado en el término de ejecutoria de la providencia de 15 de abril de 20218, a través de la cual el Tribunal aclaró el auto de 23 de febrero de 2021, la Concesionaria complementó el recurso de apelación ya interpuesto, en atención a que la medida cautelar fue aclarada. Precisó que la ANI es quien debía asumir contractual y financieramente la medida cautelar, habida cuenta que su proceder estaba delimitado en el contrato de concesión, en el cual no está prevista ninguna obligación de efectuar obras en la zona objeto de la medida cautelar. Destacó que en la audiencia de pacto de cumplimiento aclaró que no es autónoma para decidir qué obras realiza, pues ello depende de la aprobación de la ANI que es la contratante y hace las veces de administración pública; y que tampoco cuenta con recursos para ejecutar obras adicionales. En virtud de lo anterior, sostuvo que cualquier intervención que realice en la vía, incluyendo la ordenada por el Tribunal, requiere la instrucción contractual de la ANI y la correspondiente asignación del presupuesto, pues, de lo contrario, sería la garante de los derechos colectivos de la ciudadanía, cuya carga le corresponde

únicamente al Estado. Señaló que el Tribunal debió seguir la cadena presupuestal propia de los contratos estatales y, en consecuencia, una vez la ANI garantizara el pago de la intervención ordenada, podría proceder de conformidad con lo ordenado en la medida cautelar. Afirmó que el Tribunal desconoció lo estipulado en el contrato de concesión núm. 15 de 2015, al asegurar que las obligaciones que le fueron impuestas están incluidas en lo que le corresponde atender según el aludido contrato. Para el efecto, explicó que no tiene una obligación genérica e indefinida de hacer todas las obras o intervenciones que se relacionen con la vía concesionada, pues sus deberes contractuales son puntuales y no se extienden ilimitadamente. Argumentó que el Tribunal desconoció el principio del equilibrio económico que impera en los contratos estatales, por lo que dicha equivocación debía ser corregida en segunda instancia. 8 El auto de 15 de abril de 2021 fue notificado el 19 de abril de ese año, por lo que el término de ejecutoría transcurrió entre el martes 20 al jueves 22 de abril. El escrito de ampliación del recurso de apelación fue presentado el último día de ejecutoría. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Con fundamento en lo expuesto, a la Sala le corresponde determinar si se cumplen los presupuestos para la procedencia de la medida cautelar y, en caso de ser así, establecer: i) cuáles son las órdenes idóneas; ii) en qué termino deben efectuarse; y iii) qué entidades son las competentes para su cumplimiento. De las medidas cautelares en acciones populares

Las medidas cautelares dentro de la acción popular están reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”. Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber: “[…] a) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando: b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado; c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas; d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […] (Resaltado de la Sala)”. Por su parte, el CPACA, en su artículo 229 dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibidem. En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares dentro de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de la interpretación y armonización de las mismas. Para el efecto, en auto de 26 de abril de 20139, consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que este deroga tácitamente lo dispuesto

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 26 de abril de 2013, Consejera ponente María Elizabeth García González, expediente núm. 2012-00614. por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica. De igual forma, se precisó que el Juez popular seguía estando facultado para decretar cualquier medida cautelar y en particular, si así lo consideraba necesario, las previstas en los artículos 25 y 230 de la Ley 472 y del CPACA. Adicionalmente, en dicha oportunidad, también se advirtió que las demás disposiciones del CPACA, no ponían en riesgo las garantías ya otorgadas por la Constitución y la Ley 472 para la protección de los derechos colectivos, razón por la que era viable dar entera aplicación a las demás disposiciones del Capítulo XI del CPACA. Siendo ello así, la Sala advierte que las medidas cautelares, en términos generales, fueron instituidas como un mecanismo de contingencia con distintas finalidades, como lo son: i) prevenir un daño inminente; ii) hacer cesar el que se hubiese causado; y iii) proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Respecto de las medidas cautelares en las acciones populares esta Sección en providencia de 19 de mayo de 201610 consideró lo siguiente: “[…] Lo anterior, por cuanto, como ha sido señalado por esta Corporación, “acorde con la finalidad protectora de los derechos e intereses colectivos de la Ley 472 de 1998, las medidas previas buscan hacer efectiva dicha protección, cuando de esperarse a la culminación del proceso, las

medidas que se adopten en el fallo podrían resultar ineficaces, es decir, buscan conjurar de manera previa al fallo, un peligro o vulneración que se está presentando o que se percibe como de inminente ocurrencia y que no da tiempo a esperar por un fallo definitivo. // Entonces, el objetivo pretendido con las medidas previas, es el de evitar que el daño se concrete o que de estarse produciendo, no se prolongue por un término mayor”11. La facultad de adoptar estas medidas se encuentra regulada tanto en el inciso 3º del artículo 17, como en los artículos 25 y 26 de la ley 472 de

1998. En la primera de estas disposiciones, en aras de garantizar la efectividad de los derechos colectivos (artículo 2º de la Constitución) y como desarrollo del principio de prevalencia del derecho sustancial

(artículo 228 de la Constitución) se reconoce al juez de acción popular “la facultad de tomar las medidas cautelares necesarias para impedir perjuicios irremediables e irreparables o suspender los hechos generadores de la amenaza a los derechos e intereses colectivos”. El núcleo de esta regulación se encuentra en los artículos 25 y 26 de la Ley 472 de 1998, en los cuales se prevé lo siguiente: […] 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejero ponente Guillermo Vargas Ayala, auto de 19 de mayo de 2016, expediente núm. 73001-23-31-000-2011-00611-01. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 18 de julio de 2007, Rad. No. 08001-23-31-000-2005-03595-01(AP). C.P.: Ramiro Saavedra Becerra.

Teniendo en cuenta estas disposiciones esta Sala ha señalado que el decreto de una medida previa en un juicio de acción popular está sujeto a los siguientes presupuestos de procedencia: “a) Que esté debidamente demostrado en el proceso la inminencia de un daño a los derechos colectivos o que el mismo se haya producido, esto con el fin de justificar la imposición de la medida cautelar, el cual es prevenir aquel daño que está por producirse o a hacer cesar aquel que ya se consumó; b) Que la decisión del juez al decretar la medida cautelar esté plenamente motivada; y c) Que para adoptar esa decisión, el juez tenga en cuenta los argumentos contenidos en la petición que eleve el demandante, para que se decrete tal medida, lo cual, lógicamente, no obsta para que el juez oficiosamente, con arreglo a los elementos de juicio que militen en la actuación, llegue al convencimiento de la necesidad de decretar una medida cautelar y proceda en tal sentido”12. (negrillas fuera de texto) En este orden de ideas, se tiene que el régimen de protección anticipada establecido por el legislador en materia de acciones populares presenta las siguientes características: i)Flexibilidad en cuanto a la oportunidad para su adopción, toda vez que pueden ser decretadas antes de la notificación de la demanda o en cualquier estado del proceso. ii) Apertura en cuanto a la iniciativa para su decreto, ya que pueden ser adoptadas de oficio o a petición de parte. iii) No taxatividad, en tanto que se habilita a la autoridad judicial para adoptar las medidas que estime pertinentes y necesarias para proteger los derechos colectivos y se enmarquen en el bloque de

legalidad que rige las decisiones del juez constitucional. iv) Cualificación del supuesto habilitante, puesto que se exige prevenir un daño inminente o hacer cesar el ya causado, como forma de impedir la producción de perjuicios irremediables e irreparables. v) Encerrar órdenes de cumplimiento inmediato. vi) Las medidas así adoptadas son susceptibles de impugnación vía recursos de reposición y de apelación. vii) Los recursos se conceden en efecto devolutivo, por lo cual su interposición no suspende el cumplimiento de la medida ni el curso del proceso. viii) Oposición por razones legalmente establecidas, pues en atención a la trascendencia de la protección previa y como forma de evitar recursos infundados el legislador reguló en el artículo 26 de la ley 472 los motivos en los cuales necesariamente debe fundarse la impugnación de las medidas decretadas. De este modo, se tiene que además de regular lo relativo a la oportunidad, la iniciativa, el tipo de medidas por adoptar, sus fundamentos, los efectos y los recursos que proceden en su contra, la ley 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 6 de febrero de 2014. Rad. 2013-00941. C.P.: María Claudia Rojas Lasso. 472 de 1998 revistió al Juez de acción popular de notables poderes para salvaguardar los derechos colectivos y garantizar su efectividad frente a daños actuales o contingentes mediante la facultad de adoptar antes del fallo las medidas previas que estime pertinentes siempre que ellas resulten necesarias para evitar afectaciones irreversibles a estos bienes

jurídicos superiores (periculum in mora) y respondan a una reclamación lo suficientemente seria y fundada en un mínimo soporte probatorio cuyo análisis preliminar brinde sustento adecuado a las órdenes anticipadas que se van a impartir a quien aún no ha sido vencido en juicio (fumus boni iuris). Por esta vía, observa la Sala que al tiempo que se reconoce