CE-SC-RAD1972-N726

DOCENTES / DEPARTAMENTALES Y PRIVADOS PENSIONADOS POR LA NACION Determinación de si el estatuto general y posterior integrado por los Decretos 3135 de 1968, con las modificaciones del 434 de 1971, sustituyó, derogó o varió el estatuto especial anterior, que era la Ley 64 de 1947, o prevalece ésta, en lo tocante al derecho de sustituir a los maestros departamentales y privados pensionados por la Nación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: LUIS CARLOS SACHICA Bogotá, D. E., veintidós (22) de noviembre de mil novecientos setenta y dos (1972) Radicación numero: 726

Actor: MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL El señor Ministro de Educación Nacional, en Oficio No. 5153 de 31 de octubre de 1972, ha hecho a esta Sala la siguiente consulta: “A. La Ley 50 de 1886 (noviembre 11) ‘que fija reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones’ preceptúa en sus Artículos 12 e inciso 1o del Artículo 13. “ARTICULO 12. Son también acreedores a Jubilación los empleados en la Instrucción pública por el tiempo indicado, siempre que en los términos de esta Ley comprueben: “1o Su conducta moral y aptitudes; “2o. Hallarse en imposibilidad de ganar la subsistencia y carecer de medios para vivir, o bien tener más de sesenta años; “3o. Acompañar declaraciones juradas de seis por lo menos de sus discípulos, que por su conducta moral, su patriotismo, servicios prestados a la sociedad y por sus

buenas costumbres e inteligencia hayan ocupado o estén ocupando distinguida posición como padres de familia y como ciudadanos. “ARTICULO 13. Las tareas del Magisterio privado quedan asimiladas a los servicios prestados a la Instrucción pública, y serán estimadas para los efectos legales en los términos del Artículo anterior. (Subraya el Ministerio). “El tiempo a que se refiere el Artículo 12 transcrito lo fija el Artículo 11 en 20 años. “B. Posteriormente, el Congreso expidió la Ley 114 de 1913 (Diciembre 4) ‘que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela’, la que reza: “ARTICULO 1o Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley’. (Subraya el Ministerio). “C. Viene luego la Ley 64 de 1947 (Diciembre 23) ‘por la cual se aumentan las pensiones de jubilación de los maestros de escuela primaria oficial y se reforma el Artículo 5o. de la Ley 43 de 1945’ la que en su Artículo 2o. preceptúa: “ARTICULO 2o. Las pensiones de jubilación de los Institutores serán pagadas, por muerte del jubilado, durante los dos años siguientes, a la esposa, mientras permanezca en estado de viudez, o a los hijos menores y a las hijas solteras o viudas, o a los padres o hermanas solteras, indigentes’ (Vuelve a subrayar el

Ministerio). “La anterior Ley fue reglamentada por el Decreto 2801 de 1949 que estableció, en su Artículo 2o. un orden de prelación de beneficiarios para efectos del pago de la pensión que venía gozando el Institutor Jubilado. “D. Finalmente el Gobierno Nacional con base en las autorizaciones extraordinarias que le concedió la Ley 20 de 1970, expidió el Decreto 434 de 1971 (27 de Marzo) ‘Por el cual se dictan normas sobre reorganización administrativa y financiera de las entidades de previsión social de carácter nacional, y se dictan otras disposiciones’, cuyos Artículos 19 y 20 establecen, en su orden: “ARTICULO 19. El Artículo 36 del Decreto 3135 de 1968 quedará así: “Fallecido un empleado público o trabajador oficial jubilado o con derecho a pensión de jubilación, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de estudios o invalidez y que dependieren económicamente del causante, tendrán derecho a percibir entre todos, según las reglas del Artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo, la respectiva pensión durante los cinco (5) años subsiguientes’. ‘Cuando faltare el cónyuge o los hijos, la sustitución pensional corresponderá a los padres o hermanos inválidos y a las hermanas solteras del empleado fallecido que dependieren económicamente del causante’. “ARTICULO 20. El Artículo 39 del Decreto No. 3135 de 1968 quedará así: ‘Fallecido el empleado público o trabajador oficial con derecho o en goce de

pensión de invalidez o incapacitado su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar que dependieren económicamente del causante, tendrán derecho a percibir entre todos, según las reglas del Artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo, la pensión respectiva durante los cinco (5) años subsiguientes’. ‘Cuando faltaren el cónyuge o los hijos, la sustitución pensional corresponderá a los padres o hermanos inválidos y a las hermanas solteras del causante que dependieren económicamente del extinto’. “E. Ahora bien: el inciso 1o del Artículo 7o. del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del 3135 del mismo año dictado en base de las facultades extraordinarias de la Ley 65 de 1967 y ‘por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales’, establece: “ARTICULO 7o. Regla General. - 1. Las normas de este Decreto y del Decreto 3135 de 1968, que consagran prestaciones sociales, se aplicarán a los empleados públicos nacionales de la rama administrativa del poder público, mientras la Ley no disponga otra cosa”. (El subrayado es mío). “F. No está por demás observar que las prestaciones sociales tanto asistenciales como económicas las cubre la respectiva Caja de Previsión Social Nacional a la cual esté afiliado el funcionario nacional o, en su defecto, por la entidad empleadora, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968. Y, en cuanto respecta

a los Maestros de primaria nombrados por las Secciones, corren a cargo de las Cajas de Previsión Social Departamental o por los respectivos Departamentos, en su caso. “En orden a fortalecer las ‘distintas entidades del orden Nacional que deben cubrirlas’, el Gobierno Nacional en uso de las atribuciones de la Ley 20 de 1970 expidió el Decreto 435 de 1971 el que en su Cap. IV sobre ‘Financiamiento del reajuste de prestaciones sociales’, en su Art. 13 estableció los medios de financiación, que sea de paso decirlo, no contempló la forma para llevar a cabo el pago de las pensiones consagradas en la Ley 114 de 1913 a favor de los maestros departamentales y a cargo de la Nación -Ministerio de Educación. “En el anterior orden de disposiciones se plantean los siguientes interrogantes:

1. El derecho consagrado en los Artículos 19 y 20 del Decreto Ley 434 de 1971 es aplicable a los maestros departamentales pensionados en base a la Ley 114 de 1913, por la Nación - Ministerio de Educación, siendo como es que el transcrito Artículo 1o de la Ley 64 de 1947 establece, por muerte del jubilado, el beneficio a percibir la pensión en dos años a las personas allí determinadas?. 2. ¿Los Artículos 19 y 20 del Decreto 434 de 1971 en cuanto establece el derecho a percibir por 5 años la pensión que venía disfrutando su causante a favor de las personas allí estipuladas, son aplicables a su vez a los maestros de carácter privado pensionados por la Nación de conformidad con la Ley 50 de 1886?. 3. ¿De aplicarse los Artículos 19 y 20 del citado Decreto 434 de 1971 a favor de

los beneficiarios de la pensión decretada por la Nación (Leyes 50/86 y 114/13), quedaría, a su vez, modificado el orden de los beneficiarios que establece la Ley 64 de 1947? El anterior planteamiento obedece a la duda surgida en base a que la norma que consagra el derecho a sustituir a los maestros de primaria, pensionados a cargo de la Nación (Ley 64/47) es de carácter especial y específicamente para dicho sector docente; en tanto que el tantas veces citado Decreto 434 de 1971 modifica disposiciones del Decreto Ley 3135 de 1968 que establece prestaciones sociales para los empleados públicos y trabajadores oficiales de la rama administrativa del poder público”.

LA SALA CONSIDERA: Bajo el régimen constitucional de 1886 no pueden existir obligaciones irredimibles, esto es, perpetuas, según preceptúa el Artículo 37 de la Carta, ni el Congreso, al tenor de lo que dispone el ordinal 5o del artículo 78 del mismo Estatuto, puede “decretar a favor de ninguna persona o entidad gratificaciones, indemnizaciones, pensiones ni otra erogación que no esté destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a Ley preexistente”, es decir, que tengan el carácter de pura liberalidad.

En concordancia con estas reglas constitucionales las pensiones establecidas por la Ley a cargo de las entidades estatales, tienen un término de caducidad más o menos amplio y corresponden siempre a servicios personales prestados por el beneficiario por el tiempo y en las condiciones señaladas por la respectiva regulación legal, de modo que tienen relación con dichos servicios a título de

recompensas por los mismos y, por la misma razón, no son privilegios gratuitos o bonificaciones asignadas discrecionalmente. En desarrollo de los comentados principios, la Ley 50 de 1886 que “fijó reglas generales sobre concesión de pensiones y jubilaciones”, como reza su nombre, en sus Artículos 5o. y 11 determinó que toda pensión debe corresponder a “grandes o largos servicios”, que las pensiones son personales y que al fallecimiento del pensionado su pensión quedará cancelada. Y en el Artículo 17, después de clasificar las pensiones en gratuitas y remuneratorias, prescribe que “las que en lo sucesivo se concedan sólo podrán ser remuneratorias, con arreglo al Artículo 78, inciso (sic) 5o de la Constitución”, entre las cuales incluye expresamente el Artículo siguiente “las concedidas a título de jubilación o retiro, en premio de servicios clasificados en Ley preexistente”. En el Artículo 4o. de la Ley 50 se aclara asimismo que las peticiones de pensión exigen “comprobación auténtica y legal de los servicios hechos a la República por quien solicita la pensión o por su esposo, padre, hijo o abuelo”, norma en la cual encontramos un antecedente de las reglas que señalan actualmente los beneficiarios de la pensión, precepto que no debe confundirse con los relativos a los que determinan la posibilidad de sustituir en tal beneficio a los pensionados muertos, como son los Artículos 19 y 20 del Decreto 434 de 1971, sustitutivos de los Artículos 36 y 39 del Decreto 3135 de 1968, que son las disposiciones sobre cuya interpretación versa esta consulta.

O sea, que durante la vigencia de la Ley, 50 en mención podían ser beneficiarios directos de la pensión en primer término quien prestó los servicios de cuya recompensa se trata, y sustituyéndolo en su orden si no gozó de ella, el esposo, el padre, el hijo o el abuelo de dicha persona, y el beneficio pensional era vitalicio. Pero como era personal y. no hereditaria, caducaba al morir el beneficiario, sin que se admitieran sustitutos o sucesores que invocando parentesco o alegando ser copartícipes de la pensión, como dice el Artículo 5o. de la Ley, solicitaran continuar gozándola. El nuevo régimen representa un avance en cuanto concedió el derecho a prolongar el goce de la pensión por cierto término, después de muerto el beneficiario directo, a las personas expresamente señaladas por la Ley, y en el orden de precedencia y condiciones en ella indicados. Es el Artículo 2o. de la Ley 64 de 1947, para el caso de las pensiones de jubilación de los maestros, el que rige la materia y los Artículos 19 y 20 del Decreto 434 el que regula la sustitución en las pensiones del personal administrativo nacional. Disposiciones legales todas, las de las Leyes 50 de 1886, 64 de 1947 y las de los Decretos 3135 y 434 últimamente citados que confirman el carácter temporal de la pensión, su naturaleza prestacional o relación con servicios prestados, y la índole restrictiva de las normas sobre sustitución de los beneficios de tal derecho. Estas anotaciones previas nos permiten iniciar el estudio concreto de la consulta

advirtiendo que, en la parte final de su texto se aclara que en el Despacho del Ministro consultante existe duda sobre si deben aplicarse a las situaciones que plantea las normas del Decreto 434 de 1971, modificatorias del Decreto 3135 de 1968, disposiciones ambas que tienen carácter general, puesto que se refieren al régimen común de prestaciones sociales de los empleados público y trabajadores oficiales de la Rama Ejecutiva del poder y, entre ellas, al derecho de sustitución por muerte de quienes gozan de pensiones de jubilación e invalidez a cargo de la Nación o, por el contrario, tal derecho se continúa rigiendo por la Ley 64 de 1947, que es norma especial reguladora de esta materia en relación con los maestros de enseñanza primaria pensionados por la Nación. El problema es, pues, en principio, el de determinar si el estatuto general y posterior integrado por los Decretos 3135 de 1968, con las modificaciones del 434 de 1971, sustituyó, derogó o varió el estatuto especial anterior, que era la Ley 64 de 1947, o prevalece ésta, en lo tocante al derecho de sustituir a los maestros departamentales y privados pensionados por la Nación, comprendiendo el primero y segundo interrogantes de la Consulta, resueltos los cuales permiten contestar la tercera pregunta de la misma. Pero, confrontando cuidadosamente las normas aparentemente opuestas, que son el Artículo 2o. de la Ley 64 de 1947, y los Artículos 19 y 20 del Decreto 434 en mención, se observa:

1. Los Artículos 19 y 20 citados modifican los Artículos 36 y 39 del Decreto 3135

de 1968, “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y. trabajadores oficiales”, denominación que determina el objeto de dicha reglamentación, la que es precisada aún más en cuanto a ese fin y a los sujetos por ella afectados por el Artículo 7o. del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del 3135 al decir que “las normas de este Decreto y del Decreto 3135 de 1968, que consagran prestaciones sociales, se aplicarán a los empleados públicos nacionales de la rama administrativa del poder público, mientras la Ley no disponga otra cosa”;

2. Analizado el contenido del Decreto 3135 se confirma que establece las relaciones prestacionales entre la Nación y sus servidores y, en concreto, respecto de pensiones, se refiere a las de jubilación, invalidez y vejez de sus empleados y trabajadores, sin que tales normas puedan entenderse como extensivas a toda clase de pensiones de origen nacional, ni a personal de funcionarios o empleados que no sean nacionales;

3. Debe notarse cómo las normas de los Decretos 434 y 3135 se refieren específicamente a pensiones de invalidez, jubilación y vejez de empleados nacionales, tipos de “pensión-prestación” cuya naturaleza no. corresponde a la de la pensión que, por razones o conceptos distintos, otorgó la Ley 114 de 1913 a los maestros de escuelas primarias oficiales (ordinal 3o. Art. 4o.);

4. En cambio, como la consulta se refiere al derecho de sustitución en caso de

muerte de maestros departamentales pensionados por la Nación, esto es, de pensionados que no fueron empleados nacionales y reciben tal bonificación por servicios en el magisterio prestados en establecimientos departamentales o privados, la pensión especial creada por la Ley 114 de 1913, aumentada por la Ley 64 de 1947, y regulada por la Ley 43 de 1945 y su Decreto reglamentario 2801 de 1949, se trata evidentemente de situaciones, sujetos y derechos distintos a los regulados por los Decretos 3135 y 434, no pudiendo por ello plantearse, hablando con rigor, un problema de incompatibilidad de estatutos legales general y posterior el uno, especial y anterior el otro, para resolverlo de acuerdo con las normas sobre interpretación de las leyes señaladas por la Ley 153 de 1887;

5. De consiguiente, como son distintas las pensiones reguladas por los Decretos 3135 y 434 que las de las Leyes 114, 43 y 64, antes mencionadas, y diferentes también sus beneficiarios, aunque ambas son pagadas por la Nación, y tales diferencias resultan de que se reconocen por conceptos diversos, pues en el primer caso se trata de una prestación social a cargo directo del patrono que es la Nación, y en el segundo de un beneficio especial otorgado por la Ley a personas que no tienen relación laboral con la Nación, en atención a los servicios que han prestado a la docencia en establecimientos departamentales y aún privados no existe (ni puede haberla) oposición entre las referidas disposiciones. Los dos grupos de normas no regulan la misma materia y, por eso, no hay entre ellos colisión, incompatibilidad ni contradicción posible;

6. Para el caso de los maestros privados pensionados por la Nación deben hacerse, con mayor razón, las mismas consideraciones que respecto de los maestros de los Departamentos, acatando la asimilación que para los efectos legales y, expresamente para pensiones de jubilación, ordenó el Artículo 13 de la Ley 50 de 1886, entre los servicios que los maestros hubiesen prestado en escuelas primarias oficiales y las tareas desempeñadas en las privadas.

7. Refuerza lo dicho atrás, tomar nota de que la aplicación del Decreto 3135 y, también del 434, está restringida al plano de la administración nacional y solo respecto de quienes tengan en ella el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales -que no es el caso de los maestros departamentales y particulares-, según las propias definiciones legales dadas en el primero de los citados Decretos, porque su origen es la Ley 65 de 1967 que otorgó facultades extraordinarias precisas al Gobierno para que, según la letra 1) del Artículo 1o de la misma, pudiera “fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos nacionales (subraya la Sala), así como el régimen de prestaciones sociales”, por lo cual sus normas no pueden tener aplicación extensiva ni analógica, habiendo como hay norma especial en el caso de la consulta. Y en cuanto al Decreto 434, dictado con base en las facultades dadas por la Ley 20 de 1970, que tuvieron por objeto “dictar normas sobre pensiones de jubilación, de invalidez y de vejez”, ninguna de las cuales como ya de dijo, puede

tenerse, desde el punto de vista de su naturaleza, como equivalente de la pensión que otorga la Nación a maestros departamentales y del magisterio privado, pues ella no tiene el carácter obligatorio y correlativo de las contraprestaciones legales, sino el de privilegio legal, complementario de la “pensión-prestación” recibida de la entidad departamental a la que se sirvió. Con base en lo expuesto, la Sala contesta: a) Las reglas sobre el derecho a sustituir a los maestros departamentales en el cobro de la pensión nacional que se les haya reconocido con base en la Ley 114 de 1913, son las contenidas en el Artículo 2o. de la Ley 64 de 1947, en los términos en él establecidos b) La asimilación que hace el Artículo 13 de la Ley 50 de 1886 entre las tareas del magisterio privado y los servicios prestados a la instrucción pública se deben entender en relación con el derecho a tomarlas en cuenta para el reconocimiento de prestaciones sociales, por lo cual dicha disposición agrega que esas tareas “serán estimadas para los efectos legales en los términos del Artículo anterior”, que establece la pensión d jubilación de los “empleados de la instrucción pública” y, como se concluyó en la letra anterior, que las normas de los Decretos 3135 y 434 únicamente se aplican a los empleados nacionales, pues ellas establecen su régimen prestacional, las pensiones nacionales que no tienen ese carácter deben regirse por normas especiales si las hay y que, en este caso, son las del Artículo 2o. de la Ley 64 de 1947, y

c) Con base en las respuestas anteriores, debe deducirse que el orden de sustitución de los beneficiarios de las pensiones de los maestros particulares y departamentales pensionados por la Nación, según las Leyes 50 de 1886 y 114 de 1913, es el que establece la Ley 64 de 1947, pues los Decretos que sobre régimen de prestaciones de sus empleados y trabajadores dictó la Nación, distinguidos con los Nos. 3135 de 1968 y 434 de 1971, respectivamente, no cobijan aquellas pensiones, ni las leyes en cuyas facultades se fundaron lo autorizaban para hacer tal modificación, ya que ellas son, por mandato constitucional pro témpore y precisas, en el sentido de taxativas y expresas, de modo que, en definitiva, no es común el régimen legal de las pensiones pagadas por la Nación ni las normas que rigen la sustitución de los pensionados muertos. En los anteriores términos se absuelve la consulta citada y se dispone comunicarlo así al señor Ministro de Educación Nacional.

ALBERTO HERNANDEZ MORA

Presidente

JORGE VELASCO ALVAREZ

MARIO LATORRE RUEDA

LUIS CARLOS SACHICA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria