CE-SCA-EXP1964-N1015
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- Título
- CE-SCA-EXP1964-N1015
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1964
ACTO COMPLEJO - Concepto / DEMANDA - Ineptitud / INEPTA DEMANDAExcepción
I. ACTO COMPLEJO. Reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un Acto complejo, es decir, formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio solo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica, separada e independiente. II. INEPTA DEMANDA. Se configura esta excepción cuando se acusa el acto administrativo que sanciona una ordenanza y nó la ordenanza, puesto que ordenanza y sanción son un acto complejo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA Bogotá, D. E., quince (15) de octubre de mil novecientos sesenta y cuatro (1964) Radicación número: 1015
Actor: MUCE MOISES Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DEL MAGDALENA Ante el Tribunal Administrativo del Magdalena en demanda presentada el 7 de diciembre de 1961, pidió el doctor MUCE MOISES la declaración de "que es nula la Resolución Número 7 de 29 de noviembre de 1961 expedida por el Presidente de la H. Asamblea Departamental del Magdalena, "por la cual se sanciona una
ordenanza", fundando la acción en los hechos siguientes: "1. El proyecto de ordenanza "por la cual se crea el Municipio de Ariguaní” , aprobado en los tres debates reglamentarios, fue enviado a las ocho y media de la mañana del viernes veinticuatro (24) de noviembre de mil novecientos sesenta y uno (1961) al señor Gobernador del Departamento como Ordenanza número 55 de 1961, para su sanción y promulgación. "2. A las seis y cuarto de la tarde del miércoles veintinueve (29) de noviembre de mil novecientos sesenta y uno (1961) el señor Gobernador del Departamento devolvió a la H. Asamblea el referido proyecto de ordenanza con su oficio número 1.029 de la misma fecha, en el que formulaba al proyecto varias objeciones por motivos de ilegalidad. "3. El mismo miércoles veintinueve (29) de noviembre de mil novecientos sesenta y uno (1961) el señor Presidente de la H. Asamblea expidió la Resolución número 7 de esa misma fecha, por la cual sanciona la llamada ordenanza número 55 de 1961, y la comunicó al señor Gobernador del Departamento por medio del oficio 84 de la misma fecha". Sobre disposiciones violadas y concepto de la violación expuso en síntesis que si de acuerdo con el artículo 5o. de la Ley 111 de 1913, el Presidente de la Asamblea tiene facultad para sancionar las ordenanzas en el caso en que el Gobernador se abstenga de hacerlo "si la sanción se produce dentro del término que tiene el Gobernador para sancionar u objetar, es asimismo indiscutible que el
acto del Presidente de la Asamblea se expide con abuso de esa facultad o atribución que le concede el mencionado artículo 5o. de la Ley 111 de 1913 y con violación de lo dispuesto en el también citado inciso primero del artículo 103 de la Ley 4a. de 1913. En esta última situación se encuentra la Resolución número 7 de 1961, cuya nulidad solicito, por cuanto su expedición por el señor Presidente de la
H. Asamblea Departamental del Magdalena tuvo lugar cuando todavía no había transcurrido el término de cuatro días que tenía el señor Gobernador del Departamento para devolver con objeciones el proyecto de ordenanza sobre creación del Municipio de Ariguaní".
En la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto acusado, pero el Tribunal la negó por auto de 13 de abril de 1962 que recurrido en apelación por el demandante, fue confirmado por esta Sala en providencia de 25 de julio de 1962. Tramitado el juicio con intervención de varios ciudadanos como impugnadores, de la acción, el Tribunal con transcripción del texto de la demanda, de los autos que decidieron sobre la suspensión provisional y de la vista fiscal, en sentencia de fecha l° de septiembre de 1962, negó la nulidad solicitada. Del fallo apeló el doctor Muce Moisés y en virtud, del recurso, la Sala conoce del negocio en la segunda instancia. El doctor Gonzalo Gaitán, como apoderado del actor, sustentó la apelación en alegato escrito, al cual pertenecen los párrafos siguientes: "....Aparece de autos la comprobación fehaciente de que el proyecto de ordenanza
de que se trata fue recibido por el Gobernador el viernes 24 de noviembre de 1961, no importa la hora. El término empieza a correr al día siguiente. Como se trata de un término de días se descuentan los feriados y vacantes y esta clase de términos empiezan a contarse al día siguiente de concedidos. De forma que el Gobernador tenía para sancionarla estos días, todos de noviembre de 1961: sábado 25, lunes 27, martes 28 y miércoles 29. Luego estuvo objetada en término la Ordenanza, pues esta objeción se hizo el día 29 e ilegalmente sancionada por el Presidente de la Asamblea que con su proceder intentó arrebatarle el término al Gobernador. "Empero, ni el Tribunal a quo al decidir sobre la suspensión provisional, ni el Consejo de Estado al confirmar la negativa de dicha suspensión, ni el fallador de primera instancia en la sentencia apelada de fecha l° de septiembre de 1962, se pronunciaron sobre si el término había estado bien o mal computado para efectos de la sanción. Se limitaron a declarar probada la excepción perentoria de inepta demanda sustantiva. Acepto, que el articulado de un proyecto de Ordenanza y la sanción legal que se le imparta a dicho proyecto para convertirlo en Ordenanza, forman un todo armónico e inseparable, no puede existir ordenanza sin sanción, ni puede existir sanción sin Ordenanza aprobada en los debates reglamentarios. La Ordenanza tal como sale legalmente de la Asamblea con su sanción, constituye el acto administrativo. Sin embargo, puede presentarse el caso, que es muy
frecuente, de que el articulado de la Ordenanza sea perfectamente legal, no contraríe norma alguna de derecho positivo de carácter superior, pero que lo ilegal sea la sanción, por haber sido impartida extemporáneamente o por funcionario incompetente. Y al revés, puede ocurrir que la sanción sea perfectamente válida pero el articulado de la Ordenanza ilegal o inconstitucional. En condiciones como éstas, y aun-que las dos etapas confluyen a formar el acto administrativo, no veo inconveniente en que se ataque, mediante acción contencioso administrativa, lo que en realidad es nulo. Si se anula la sanción impartida por un funcionario diferente, cae lógicamente la Ordenanza. No hay Ordenanza, porque no puede haberla sin sanción. Me parece excesiva, para la viabilidad de la acción, la tesis del Tribunal y del Consejo. "Por esta razón pido que se revoque la sentencia apelada y se declare nula la Resolución del Presidente de la Asamblea que ha sido materia de la demanda. "Subsidiariamente pido que se reforme la misma sentencia en este sentido: como ya dije la sentencia no falló en el fondo el negocio, no dijo si era legal o no la sanción dada por el Presidente de la Asamblea. Simplemente encontró inepta la demanda. Esto se desprende con toda claridad de la parte motiva de la sentencia y no obstante en la parte resolutiva el fallador "deniega" las peticiones de la demanda, con lo cual pudiera interpretarse que estuvo legalmente sancionada la Ordenanza por el Presidente de la Asamblea, y esto no lo ha sostenido ni el Tribunal, ni el Consejo de Estado. Sobre este particular no ha habido
pronunciamiento alguno. "Por lo tanto, ruego a los Honorables Consejeros reformar o aclarar la sentencia en el sentido de declarar probada la excepción perentoria temporal de inepta demanda sustantiva". Por su parte el señor Fiscal Primero del Consejo conceptuó después de hacer algunas consideraciones sobre los hechos del juicio que "la demanda del doctor Muce Moisés está afectada de ineptitud sustantiva, porque solamente acusó la resolución del Presidente de la Asamblea del Magdalena en la cual se basó para impartir su sanción a la Ordenanza que creó el Municipio de Ariguaní, en lugar de haber acusado la totalidad de la Ordenanza, ya que se trata, como lo anota el H. Consejo de Estado, de un acto administrativo complejo", y que "si el H. Consejo de Estado estima que no procede el reconocimiento de la mencionada excepción, entonces la Fiscalía, subsidiariamente conceptúa que debe ser confirmada la sentencia apelada". Dijo la Sala en auto de fecha 25 de julio de 1962, para confirmar la negativa de suspensión provisional: "La sanción es parte integrante de la Ordenanza, es un presupuesto para la validez del acto administrativo en cuyo proceso de formación concurren las voluntades de la corporación que la expide y del órgano que la sanciona, que comunmente es el Gobernador del Departamento y excepcionalmente el Presidente de la misma Asamblea, voluntades que se fusionan para producir un acto único. La Ordenanza es por eso un acto complejo, porque consta de una serie de actos que concurren a integrar la voluntad administrativa dirigida a un mismo fin.
"El Profesor Manuel María Diez, refiriéndose a los actos administrativos complejos, expresa: "Los actos complejos son los que resultan del concurso de voluntades de varios órganos de una misma entidad o de entidades públicas distintas, que se unen en una sola voluntad. En todo caso es necesario para que exista un acto complejo que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para formar un acto único. En el acto complejo la voluntad declarada es única y resulta de la fusión de la voluntad de los órganos que concurren a formarla, o de la integración de la voluntad del órgano a que se refiere el acto. Si las voluntades que concurren a la formación del acto son iguales, el acto se forma por la fusión de las distintas voluntades; si son desiguales, por la integración en la principal de las otras. Habrá integración de voluntades cuando un órgano tiene facultad para adoptar una resolución, pero ese poder no podría ejercerse válidamente, sin el concurso de otro órgano. Así, de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, los ministros refrendarán y legalizarán los actos del Presidente de la Nación por medio de su firma, sin la Cual carecen de eficacia (art. 87, Cons. Nac). "El Decreto, en consecuencia, resulta del concurso y fusión de dos voluntades desiguales, la del Presidente de la República y la de los Ministros que integran la voluntad del Presidente. En este supuesto como la voluntad de un órgano es jurídicamente prevalente, nos encontramos con un acto complejo desigual.
"Habrá fusión de voluntades cuando cierto poder se atribuye en forma igual a varios órganos que deben participar en la formación del acto. Así la sanción de las leyes deriva de la fusión de voluntades del Congreso y del Poder Ejecutivo (art. 69, Const. Nac). En este supuesto del Poder Legislativo y el Ejecutivo concurren con igualdad de condiciones, desde el punto de vista jurídico, a la formación de la ley. En estos casos se produce un acto complejo igual y los órganos pertenecen a un mismo ente. "Por lo demás, cuando las voluntades concurrentes a la formación del acto complejo pertenecen a la misma entidad, se dice que se trata de un acto complejo interno. Si las voluntades pertenecen a distintos entes habrá complejidad externa; en este caso el acto complejo se llama también acuerdo". (El Acto Administrativo, Segunda Edición, 1961, pags. 124 y 125). "Ahora bien, reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado que cuando se trata de un acto complejo, es decir formado por una serie de actos con la concurrencia de diversas voluntades, como el acto es único, debe acusarse en su total complejidad, aunque el vicio sólo afecte a uno de los actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que lo integran no tiene existencia jurídica separada e independiente. El acto que se firma es un acto único es la voluntad declarada, por la fusión en una sola voluntad de las voluntades de
los órganos que concurren en el proceso de formación del acto. "Así, pues, cuando, por ejemplo, se considera que está viciada de ilegalidad la sanción de una ordenanza, se debe demandar la ordenanza por la ilegalidad de su sanción, pues esta es parte integrante de ese acto administrativo complejo. La ordenanza y su sanción forman un solo acto". La doctrina anterior ha sido la tradicional del Consejo y la Sala no encuentra fundamento para rectificarla. Si no hay ordenanza sin sanción y esta no puede existir sin aquella, pues, son dos actos inseparables que forman un solo acto administrativo que se llama ordenanza departamental, es esta en su integridad jurídica la que debe ser demandada o acusada cuando su sanción es ilegal y no simplemente esta última, como si fuera un acto que pudiera existir independientemente. Porque bien sea el articulado de la ordenanza el ilegal o bien lo sea su sanción, lo que se anula es el acto completo en ambos casos, aunque en el primero la sanción no adolezca de ilegalidad y no la tenga el articulado de la ordenanza, en el segundo, pues no debe olvidarse que la acción de nulidad contra los actos administrativos procede tanto por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad como por haber sido expedidos en forma irregular (art. 66 del C.C.A.). En consecuencia, en el caso de autos debe declararse probada la excepción de inepta demanda por haberse acusado la sanción y no la ordenanza, y por tanto la Sala habrá de reformar la sentencia de primera instancia porque omitió declarar la excepción aunque reconoció implícitamente en su parte motiva.
Por lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de acuerdo con el señor Fiscal Primero, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REFORMA la sentencia apelada en el sentido de DECLARAR PROBADA la excepción de inepta demanda en el presente juicio. Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen.