CE-SEC3-EXP1948-N321

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CLÁUSULA GENERAL DE

COMPETENCIA / COMPETENCIA MATERIAL DE LA ADMINISTRACIÓN /

ACTO JURÍDICO / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO /

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA / JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMPETENCIA DE LA

JURISDICCIÓN ORDINARIA

[E]n los negocios de competencia del Consejo de Estado por cláusula general, la vía jurisdiccional no surge conforme al espíritu de la ley claramente manifestado en su exposición de motivos, sino como recurso contra las decisiones de la Administración, de las controversias que se han suscitado sobre asuntos que, aunque no le están expresamente atribuidos por la ley, son sin embargo de su competencia por su naturaleza material y orgánica. El Derecho Administrativo colombiano reconoce (…) además del contencioso de legalidad de los actos jurídicos, o de anulación, de que trata el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, el contencioso de plena jurisdicción o de restablecimiento del derecho consagrados por los artículos 67 y 68 ibídem; empero, este como aquel contenciosos no son de suyo originados, vale decir que no causan por sí competencia como bastan a comprobarlo esos textos legales, que requieren para que surja la acción la producción de un acto, un hecho u operación administrativos (…) [L]a ley colombiana es la reguladora de toda competencia, como claramente lo indican los

preceptos constitucionales, en virtud de los cuales tanto la jurisdicción ordinaria como la contencioso-adminíistrativa y la del trabajo están instituidas para conocer de los asuntos que les [señalen las leyes]; (…) de modo que negocio que no haya sido determinado por la ley como de tal o cual jurisdicción, no puede atribuirse indistintamente por cláusula general a una cualquiera de ellas. Sin embargo, previendo la misma ley que podrían presentarse asuntos que no estuvieran señalados por ella, atribuyó el conocimiento de ellos por cláusula general a la justicia ordinaria, en cada grado de jurisdicción y según las reglas generales de competencia; pero se guardó de hacer la misma atribución para la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.(…) El artículo 68 del Código de lo Contencioso Administrativo, en que se funda la acción [de nulidad y restablecimiento del derecho], no procede a este propósito porque es condición necesaria para ello la ocurrencia de hechos u operaciones positivos de la Administración, violadores del derecho cuyo restablecimiento se pide, como lo indican el sentido y el texto mismo del artículo. Mientras tales hechos u operaciones no ocurran, no puede decirse violado ningún derecho, porque ellos deben ser la causa de la violación, y ésta el efecto.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 66 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 67 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 68 / CÓDIGO JUDICIAL –

ARTÍCULO 36

DEMANDA / PRESUPUESTO PROCESAL / JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DAÑO / PRUEBA DEL DAÑO /

PERJUICIOS / ANEXOS DE LA DEMANDA / RESPONSABILIDAD DE LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / SINIESTRO / AUSENCIA

DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD CIVIL / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / INADMISIÓN DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / VÍCTIMA / ACREDITACIÓN DE LA CALIDAD DE VÍCTIMA / VÍCTIMA DE VIOLENCIA /

CONFLICTO ARMADO / CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA / RIESGO DE

CONFLICTO ARMADO / REBELIÓN / VIOLENCIA CONTRA POBLACIÓN CIVIL

/ CONTEXTO DE VIOLENCIA GENERALIZADA HECHOS DE VIOLENCIA GENERALIZADOS / BOGOTAZO / TEORÍA DEL RIESGO La aceptación de la demanda constituye un presupuesto procesal que rige la sentencia y que implica el reconocimiento de parte de la jurisdicción contenciosoadministrativa de que los actos, hechos u operaciones u omisiones en que la demanda se funda, y que conforman su causa petendi, son actos, hechos, operaciones ti omisiones de la Administración que, una vez probado el daño causado con el certificado de la Junta de Daños y Perjuicios, la obligarían en cuanto no pudiera oponerles alguna circunstancia exculpativa, conforme a la regla

nemo propriam turpitudinem allegans.(…) [En el caso concreto] No niega el Consejo los perjuicios que pueda haber sufrido el demandante y que acredita la fotoscopia (sic) del certificado de la Junta informadora de Daños y Perjuicios, anexo a la demanda; pero observa que ese certificado no declara que los actos o hechos que los causaron tengan carácter (sic) administrativo, sino tan sólo que el demandante fue uno de los damnificados. El Decreto legislativo (…) que creó dicha Junta y que también se alega como hecho fundamental de la demanda, tampoco dice que sea la Administración in (sic) responsable de los perjuicios ocasionados por los acontecimientos del 9 de abril de 1948 (…) y días subsiguientes; y en manera alguna puede considerarse ese acto legislativo, cual todos los que se han dictado en este país con ocasión de Calamidades públicas, como reconocimiento de culpabilidad de la Administración. El riesgo social, que responsabiliza al Estado por los daños y riesgos resultantes de la vida en sociedad, no lo reconoce la legislación nacional como norma positiva de derecho, lo que patentiza que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es incompetente para conocer de las indemnizaciones suplicadas por esa causa. (…) [Así mismo] [E]n cuanto a la responsabilidad del Estado por los daños causados por ese siniestro, la doctrina estableció que ella era en todo caso una responsabilidad civil, no administrativa (…) A la demanda de estudio no se acompañó ninguna prueba de contención administrativa sobre su causa petendi ni de que los hechos en que se funda sean hechos, actos u operaciones de la Administración, por lo cual no se admite y se ordena devolverla al interesado para

lo de su derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 NUMERAL 3 / EL DECRETO LEGISLATIVO 1255 DE 1948 / LEY DE 16 DE ABRIL DE 1914 / LEY 100 DE 1938 / LEY 27 DE 1903 – ARTÍCULO 7

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, sentencia de 23 de junio de 1939, la cual podrá buscarse en anales del Consejo de Estado, tomo XXI, números 278 a 280, página 249.

CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: PEDRO GÓMEZ PARRA Bogotá, diez y nueve (19) de octubre de mil novecientos cuarenta y ocho (1948)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1948-N321

Actor: ANTONIO MURCIA SANTAMARÍA

Demandado: Referencia: ACCIÓN DE PLENA JURISDICCIÓN (AUTO) Para resolver sobre la aceptación de la anterior demanda procede considerar previamente la competencia del Consejo de Estado para conocer de ella.

Los negocios adscritos al conocimiento privativo del Consejo de Estado en una sola instancia están enumerados por el artículo 34 del Código de lo Contencioso Administrativo (Ley 167 de 1941), en ninguno de cuyos diez ordinales están incluidas las indemnizaciones suplicadas por causa de motines, o de hechos análogos a los fundamentales de la demanda. La competencia por naturaleza o cláusula general, de que trata el artículo 51 ibídem, por el cual se atribuye al Consejo de Estado la decisión en una sola

instancia de "toda contención administrativa para la cual no se hubiere señalado regla particular de competencia en los artículos anteriores, o en el Título siguiente, o en ley especial", no basta a autorizar la admisión de la demanda, porque "contención administrativa" es litigio, querella, controversia con la Administración, de modo que mientras esa contención no se surta no se origina la competencia contencioso-administrativa que por ese texto se le adscribe. De igual modo que "las contenciones sobre suministros, empréstitos y expropiaciones en tiempo de guerra", que por el ordinal Io del artículo 34 precitado también competen al Consejo de Estado, esta competencia no se causa sino cuando media o ha mediado controversia con las autoridades administrativas. Comentando este texto, el profesor Tascón, en su Derecho Contencioso Administrativo Colombiano, dice así: "1° El aparte a) del artículo 18 de la Ley 130 hablaba de los negocios sobre suministros, ¡empréstitos y expropiaciones en tiempo de guerra; el nuevo Código habla de las contenciones que puedan presentarse sobre estos negocios, lo que parece más razonable, puesto que no hay por qué adscribir al conocimiento de un tribunal contencioso-administrativo la decisión de negocios en que no media controversia; y en otros términos, si el interesado se aviene a la fijación hecha por el Gobierno del monto y forma de pago de las indemnizaciones u otros suministros, no se ve para qué darle intervención al Consejo de Estado, lo que privaría a los damnificados, sumistradores o prestamistas del derecho de ocurrir a un tribunal jurisdiccional demanda de revisión de una providencia que, por ser

propia de la Administración, no tiene por qué dictarla el Consejo de Estado". Y en la exposición de motivos de la Ley 167 de 1941 se fija en los siguientes términos el objeto y el alcance del nombrado artículo 51: "Por estimarlo indispensable, queremos hacer notar que en materia de atribución de competencia, no obstante que se sigue en gran parte el sistema de enumeración legislativa, que consiste en la determinación individualizada de las materias que entran en la competencia de un Tribunal, por otra parte se consigna en el artículo especial el principio de la cláusula general, expresándose al efecto que toda contención administrativa , vale decir toda controversia con la Administración, para la cual no se hubiere señalado competencia en el Código o en ley especial, será decidida en una sola instancia por el Consejo de Estado. De esta manera viene a quedar consagrado un sistema mixto según el cual, al mismo tiempo que se señalan de modo expreso las materias que son objeto de la jurisdicción de lo contencioso por razón de su naturaleza material y orgánica, se prevé el caso de que surjan controversias (subráyase) no comprendidas expresamente en la ley y cuya índole administrativa las haga susceptibles de recurso por la vía jurisdiccional. En este sentido, el criterio seguido se aproxima bastante al sistema francés, en el cual el Consejo de Estado es juez común de derecho administrativo". De manera que, en los negocios de competencia del Consejo de Estado por cláusula general, la vía jurisdiccional no surge conforme al espíritu de la ley claramente manifestado en su exposición de motivos, sino como recurso contra las decisiones de la Administración, de las controversias que se han suscitado

sobre asuntos que, aunque no le están expresamente atribuidos por la ley, son sin embargo de su competencia por su naturaleza material y orgánica. El Derecho Administrativo colombiano reconoce, como el francés, además del contencioso de legalidad de los actos jurídicos, o de anulación, de que trata el artículo 66 de la Ley 167 de 1941, el contencioso de plena jurisdicción o de restablecimiento del derecho consagrados por los artículos 67 y 68 ibídem; empero, este como aquel contenciosos no son de suyo originados, valedecir que no causan por sí competencia como bastan a comprobarlo esos textos legales, que requieren para que surja la acción la producción de un acto, un hecho u operación administrativos, a diferencia de lo establecido por el Derecho francés, en que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es la competente para conocer de todas las materias concernientes a la Administración, o que tengan relación con ella, aunque no haya mediado controversia, no propiamente por competencia enumerativa, sino en su mayor parte por las doctrinas del Consejo de Estado de Francia, elaboradas en una jurisprudencia uniforme y centenaria, que asigna a los tribunales de esa jurisdicción el carácter de jueces de derecho común de la Administración. Pero en este país el Derecho Administrativo se diferencia a este respecto de las doctrinas del Derecho francés, pues diversos asuntos que son en este Derecho de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, son en Colombia de la justicia ordinaria, como, por ejemplo, todos los en que sea parte o tenga interés la Nación; las controversias sobre los, actos en que el Estado obra como persona de

derecho privado o ejecuta actos de gestión; las relativas a su responsabilidad excontractual; los que versan sobre los asuntos enumerados por el artículo 36 del Código Judicial; las cuestiones sobre responsabilidad de los funcionarios adscritos al servicio público, etc.

Más aún: a la inversa de la doctrina francesa, la ley colombiana es la reguladora de toda competencia, como claramente lo indican los preceptos constitucionales, en virtud de los cuales tanto la jurisdicción ordinaria como la contenciosoadminíistrativa y la del trabajo están instituidas para conocer de los asuntos que les "señalen las leyes"; y señalar es, conforme a la Academia Española, "nombrar o determinar persona o cosa para algún fin"; de modo que negocio que no haya sido determinado por la ley como de tal o cual jurisdicción, no puede atribuirse indistintamente por cláusula general a una cualquiera de ellas. Sin embargo, previendo la misma ley que podrían presentarse asuntos que no estuvieran señalados por ella, atribuyó el conocimiento de ellos por cláusula general a la justicia ordinaria, en cada grado de jurisdicción y según las reglas generales de competencia; pero se guardó de hacer la misma atribución para la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

El artículo 68 del Código de lo Contencioso Administrativo, en que se funda la acción, no procede a este propósito porque es condición necesaria para ello la ocurrencia de hechos u operaciones positivos de la Administración, violadores del derecho cuyo restablecimiento se pide, como lo indican el sentido y el texto mismo del artículo. Mientras tales hechos u operaciones no ocurran, no puede decirse violado ningún derecho, porque ellos deben ser la causa de la violación, y ésta el

efecto. Las omisiones a que se refiere el ordinal 3o del artículo 84 del mismo Código, que determina lo que debe contener toda demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son relativas a tos actos, hechos u operaciones administrativos que motivan la acción y que constituyen la única materia de su competencia conforme a los artículos anteriores y subsiguientes del propio Código; que sólo hablan de actos, hechos u operaciones de la Administración. Es regla de hermenéutica que los textos legales deben interpretarse tomando en consideración todo el contexto de la ley, para que haya entre ellos la debida correspondencia y armonía. La aceptación de la demanda constituye un presupuesto procesal que rige la sentencia y que implica el reconocimiento de parte de la jurisdicción contenciosoadministrativa de que los actos, hechos u operaciones u omisiones en que la demanda se funda, y que conforman su causa petendi, son actos, hechos, operaciones ti omisiones de la Administración que, una vez probado el daño causado con el certificado de la Junta de Daños y Perjuicios, la obligarían en cuanto no pudiera oponerles alguna circunstancia exculpativa, conforme a la regla nemo propriam turpitudinem allegans. No niega el Consejo los perjuicios que pueda haber sufrido el demandante y que acredita la fotoscopia del certificado de la Junta informadora de Daños y Perjuicios, anexo a la demanda; pero observa que ese certificado no declara que los actos o hechos que los causaron tengan caráceter administrativo, sino tan sólo que el demandante fue uno de los damnificados. El Decreto legislativo número

1255 de 1948 (abril 15), que creó dicha Junta y que también se alega como hecho fundamental de la demanda, tampoco dice que sea la Administración in responsable de los perjuicios ocasionados por los acontecimientos del 9 de abril y días subsiguientes; y en manera alguna puede considerarse ese acto legislativo, cual todos los que se han dictado en este país con ocasión de Calamidades públicas, como reconocimiento de culpabilidad de la Administración. El riesgo social, que responsabiliza al Estado por los daños y riesgos resultantes de la vida en sociedad, no lo reconoce la legislación nacional como norma positiva de derecho, lo que patentiza que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es incompetente para conocer de las indemnizaciones suplicadas por esa causa. La misma jurisprudencia del Consejo de Estado de Francia, no obstante su poder originario o derecho pretoriano para establecer el derecho con relación a la Administración, rechazó siempre la doctrina del riesgo social, hasta que se expidió la Ley de 16 de abril de 1914, que lo incorporó al Código de los derechos civiles de los ciudadanos de ese país. Pero en Colombia, como se dice, no se ha expedido esa ley de socialización de la responsabilidad y de los riesgos individuales. La Ley 27 de 1903 (17 de octubre), "sobre reconocimiento y pago de créditos de extranjeros por exacciones en la última rebelión", no puede considerarse como incorporación de la doctrina del riesgo social a la legislación colombiana, por el carácter especialmente restrictivo de esa ley, exclusiva para los extranjeros, que exceptúa de manera expresa a los nacionales del derecho a las indemnizaciones

que por ella se reconocieron, y las limita a los daños causados por el Gobierno, no por los rebeldes, y que por su propio texto (artículo 7º), el término para intentar cualquier reclamación prescribía un año después de su promulgación. La Ley 100 de 1938, sobre el siniestro aéreo de Santa Ana, tampoco implica la aceptación de esa doctrina, pues apenas concede facultades extraordinarias al Presidente de la República para auxiliar a los damnificados, y por el parágrafo de su artículo Io establece categóricamente: "Lo dispuesto en este artículo no implica reconocimiento de derechos que los damnificados consideren que les asisten para exigir indemnizaciones del Estado; pero cualquier cantidad recibida como auxilio se imputará a favor del Estado en caso de litigio". Y en cuanto a la responsabilidad del Estado por los daños causados por ese siniestro, la doctrina estableció que ella era en todo caso una responsabilidad civil, no administrativa, como lo dice la siguiente jurisprudencia: "Nuestra legislación no consagra expresamente la responsabilidad extracontractual del Estado por hechos de sus agentes: ella ha sido deducida de las normas generales contenidas en el Título del Código Civil que trata de la "Responsabilidad común por los delitos y las culpas". Pero es sabido que quien alega un perjuicio causado por Agentes de la Administración, y pide reparación de él, debe probar la existencia de la culpa; la cual queda descartada si se demuestra que el perjuicio provino de fuerza mayor o caso fortuito. Así, por ejemplo, si ha ocurrido un accidente aéreo, es el juez el que deberá apreciar si el piloto procuró

evitar el daño, o si estuvo en sus facultades evitarlo, o -si el damnificado se expuso voluntariamente al peligro, etc. Sólo cuando judicialmente se establezca que los agentes del Estado obraron en una forma en que no lo habría hecho una persona prudente y diligente colocada en las mismas circunstancias en que obró el autor del daño, podría afirmarse que ha habido culpa, y, consiguientemente, responsabilidad civil del Estado por hechos de sus agentes, ya que no se puede decretar reparación alguna a costa del Estado sin la prueba de la culpa, como así se desprende de lo dispuesto en los artículos 2341 y 2356 del Código Civil. Los sostenedores de la teoría de los riesgos rechazan la exigencia de la prueba de la culpa como elemento esencial para decretar la reparación del daño; pero aun así, admiten que para tener derecho a la indemnización es menester que judicialmente se establezca (fue el demandado creó el riesgo que ocasionó el daño, y que se encuentra en los casos en que, según esa teoría, el riesgo genera la responsabilidad civil. (Sentencia de 23 de junio de 1939. Anales del Consejo de Estado, tomo XXI, números 278 a 280, página 249) . A la demanda de estudio no se acompañó ninguna prueba de contención administrativa sobre su causa petendi ni de que los hechos en que se funda sean hechos, actos u operaciones de la Administración, por lo cual no se admite y se ordena devolverla al interesado para lo de su derecho. Téngase al doctor Roberto de las Casas, abogado titulado e inscrito, como apoderado del señor Antonio Murcia Santamaría, en los términos y para los

efectos del memorial-poder que ha sido presentado. Copíese, notifíquese, y rehabilítese el papel común empleado en la actuación.

PEDRO GOMEZ PARRA, LUIS E. GARCIA V., SECRETARIO