CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2016-00456-00-2018

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto administrativo por medio del cual se estableció la escala tarifaria para el cobro de los servicios de evaluación y seguimiento de las licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones / LIQUIDACIÓN

DE LA TARIFA DE LAS LICENCIAS AMBIENTALES Y OTROS

INSTRUMENTOS DE CONTROL Y MANEJO AMBIENTAL – Criterios / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE – Para emitir la escala tarifaria para el cobro de los derechos por el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y salvoconductos / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada al advertir que no surge violación del ordenamiento jurídico [E]l Despacho no encuentra que en este estado de la actuación la Resolución 1280 de 7 de julio de 2010 haya vulnerado los artículos 338 de la Carta Política y 96 de la Ley 633, habida cuenta que el aquél prevé una escala tarifaria acorde con la ley. En efecto, la Resolución atacada se remite al referido artículo 96 ibidem y señala textualmente que los criterios para la liquidación de las tarifas de los instrumentos de control y manejo ambiental de las autoridades se deben hacer utilizando el sistema y método establecido en la referida Ley 633 y explica lo pertinente en una tabla en la que se señalan los factores a tener en cuenta. No se observa que dicha norma previera que el sistema de cálculo allí señalado debía aplicarse en forma exclusiva a ciertos valores, ya que el citado artículo 96 señala,

de manera general, los factores y el sistema a aplicar para determinar las tarifas a cobrar por los servicios prestados, pues al hacer referencia a los valores iguales o superiores a los 2.115 SMMV, lo hace a modo de evitar excesos, motivo por el cual introdujo topes para evitar cobros descomunales, razón por la que se considera necesario examinar el tema a profundidad, dado que tal como se fundamentó la presente solicitud no se percibe duda frente a la legalidad del acto. Adicionalmente, tal como lo alegó el Ministerio, la ley 99 facultó al Ministerio para emitir la escala tarifaria para el cobro de los derechos por el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y salvoconductos. Así las cosas, en este momento procesal se puede evidenciar que las tarifas y el sistema de cálculo de las mismas se fundamentaron en la Ley, pues dicho acto administrativo se ajustó a lo definido por el legislador al respecto, por lo que no se pudo vislumbrar la vulneración alegada, y en consecuencia, la presunción de legalidad de que goza la Resolución censurada no ha sido desvirtuada sino que, por el contrario, permanece, lo que no hace posible acceder a la suspensión provisional solicitada.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Primera y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 2014-03799, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 11 de marzo de 2014,

Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; y 13

de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-000-2015-00022-00(53057), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y Corte Constitucional C-379 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 633 DE 2000 – ARTÍCULO 96 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 46

NUMERAL 11

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1280 DE 2010 (7 de julio) MINISTERIO

DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00456-00

Actor: CARLOS ANDRÉS ECHEVERRY RESTREPO

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL Referencia: Medio de control de Nulidad El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución 1280 de 7 de julio de 2010

«Por la cual se establece la escala tarifaria para el cobro de los servicios de evaluación y seguimiento de las licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y demás instrumentos de manejo y control ambiental para proyectos cuyo valor sea inferior a 2.115 smmv y se adopta la tabla única para la aplicación de criterios definidos en el sistema y método definido en el artículo 96 de la Ley 633 para la liquidación de la tarifa», expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial1. I.- ANTECEDENTES I.1. La demanda El abogado CARLOS ANDRÉS ECHEVERRY RESTREPO instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional de de los efectos de la citada Resolución 1280 de 7 de julio de 2010, expedida por el Ministerio. I.2. Solicitud de suspensión provisional 1 Hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en adelante el Ministerio. En un escrito aparte de la demanda, el actor como fundamento de la solicitud, expone los siguientes cargos de violación: Que la resolución acusada vulnera el artículo 96 de la Ley 633 de 29 de diciembre de 2000 «Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial». Explicó que, el referido artículo 96 ibidem modificó el artículo 28 de la Ley 344 de

27 de diciembre de 19962, referente a la autorización conferida a las autoridades ambientales para cobrar los servicios de evaluación y seguimiento de licencias. Adujo que, de conformidad con lo ordenado por el artículo 338 de la Constitución Política, el artículo 96 de la Ley 633 fijó el sistema y método para el cálculo de tarifas -así como la tarifa mismapara el cobro de los servicios evaluación y seguimiento ambiental a proyectos, obras o actividades que requieren de licencias ambientales, permisos, concesiones u otras autorizaciones ambientales, cuyo valor (del proyecto, obra o actividad) sea igual o superior a los 2.115 salarios mínimos mensuales vigentes. Indicó que, el legislador guardó silencio respecto del cobro de tales servicios con valor inferior a 2.115 salarios mínimos mensuales vigentes, por lo que el Ministerio expidió el acto acusado, cuyo sustento normativo fue el numeral 11 del artículo 46 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 19933, relativo al patrimonio y rentas de las Corporaciones Autónomas Regionales, que confiere una facultad al Ministerio de 2 «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones». 3 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones» determinar la «escala tarifaria» para hacer efectivos los derechos causados por el

otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones, concesiones y salvoconductos. Alegó que, a primera vista, el numeral 11 del artículo en mención facultó al Ministerio para definir la estructura tarifaria de «[…]derechos causados por el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones […]» como lo sería el caso del cobro por concepto de evaluación y seguimiento ambiental a proyectos, obras o actividades con valor inferior a 2.115 salarios mínimos mensuales vigentesSMMV. Manifestó que, en la parte final de las consideraciones de la Resolución 1280 de 7 de julio de 2010, claramente se lee que «[…] el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 11 del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, procederá a establecer una escala tarifaria para proyectos, obras o actividades cuyo valor sea inferior a 2.115 salarios mínimos mensuales vigentes (smmv) que aplicará a los cobros efectuados por las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales, creadas mediante la Ley 768 de 2002, de acuerdo con el sistema y método establecidos en la Ley 633 de 2000». Explicó que, sin embargo, en ninguna parte del citado artículo 96 ibidem se determinó que el sistema y método definido por esa norma para el cálculo de la tarifa de los pluricitados servicios con valor igual o superior a 2.115 SMMV también podía ser aplicado para el valor inferior. Arguyó que, la remisión que hace el Ministerio al sistema y método definido por el

artículo 96 de la Ley 633 carece de sustento legal, toda vez que si bien es cierto que dicha norma faculta a la demandada para definir la estructura tarifaria, también lo es que la misma ley es la que debe determinarla, situación que no se da en el presente asunto, por lo que la entidad ministerial vulneró el principio de legalidad tributaria previsto en el artículo 338 de la Carta Política. Explicó que, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha señalado que «[…] el deber constitucional de fijar el método y el sistema para la definición de la tarifa de una tasa o contribución, como presupuesto para delegar en la administración la facultad de fijarla, no se desconoce por no hacerse detallada ni rigurosamente, al tratarse de competencias compartidas»4, también lo es que sí se exige que el legislador brinde unos mínimos criterios para que la autoridad administrativa pueda definir la estructura tarifaria, requerimiento no cumplido en el caso sub lite, por cuanto los elementos que fijó el legislador para establecer el sistema y método para el cálculo de la tarifa de los servicios de evaluación y seguimiento, solamente fueron considerados para proyectos con igual o superior valor a 2.115 SMMV. Expresó que, el Ministerio se extralimitó en sus funciones al expedir la Resolución acusada y, por consiguiente, vació de competencias al Congreso de la República debido a que determinó, sin norma habilitante para ello, que en un escenario no previsto por el legislador (valor inferior) el sistema y método para el cálculo de la tarifa debía ser el mismo que el establecido para proyectos de valor mayor a 2.115 SMMV.

Afirmó que, aparte de presentarse la falta de competencia para el cálculo de tarifa, la Resolución 1280 de 7 de julio de 2010 incurre también en una falta de motivación, ya que no sustentó, en forma razonable por qué era correcta la remisión que se hacía al sistema y método contemplado. Efectuó el siguiente cuadro comparativo: 4 Sentencia C-449 con ponencia del Magistrado IVAN PALACIO PALACIO. Artículo 96 de la Ley 633 Resolución acusada […] […] De conformidad con el artículo CONSIDERANDO 338 de la Constitución Nacional para la fijación de las tarifas que […] se autorizan en este artículo, el Ministerio del Medio Ambiente y Que, en consecuencia, el las autoridades ambientales Ministerio de Ambiente, Vivienda y aplicarán el sistema que se Desarrollo Territorial, en ejercicio describe a continuación. de las facultades previstas en el […] numeral 11 del artículo 46 de la Ley 99 de 1993, procederá a Las tarifas […] establecer una escala tarifaría para proyectos, obras o actividades

1. Aquellos que tengan un valor cuyo valor sea inferior a 2.115 de dos mil ciento quince (2.115) salarios mínimos mensuales salarios mínimos mensuales (smmv) que aplicará a los cobros vigentes tendrán una tarifa efectuados por las Corporaciones máxima del cero punto seis por Autónomas Regionales, las de ciento (0.6%). Desarrollo Sostenible, los Grandes

2. Aquellos que tengan un valor Centros Urbanos y las autoridades superior a los dos mil ciento ambientales, creadas mediante la quince (2.115) salarios mínimos Ley 768 de 2002, de acuerdo con

mensuales vigentes e inferior a el sistema y método establecidos los ocho mil cuatrocientos en la Ley 633 de 2000. cincuenta y ocho (8.458) salarios mínimos mensuales vigentes […] tendrán una tarifa máxima del cero punto cinco por ciento Artículo 2°. Adoptar la tabla única (0.5%). para la aplicación de los criterios

3. Aquellos que tengan un valor definidos en el sistema y método superior a los ocho mil determinado en la Ley 633 para la cuatrocientos cincuenta y ocho liquidación de la tarifa: (8.458) salarios mínimos mensuales vigentes, tendrán una […] tarifa máxima del cero punto cuatro por ciento (0.4%).

I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar De la solicitud de suspensión provisional se corrió traslado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que se opuso a la declaratoria de la medida cautelar. En esencia, adujo lo siguiente: Que es la Ley 99 de 22 de diciembre de 19935 la que la faculta para fijar las tarifas mínimas de los servicios prestados y que posteriormente da nacimiento jurídico al acto acusado. Relató que, para decretar esta medida se requiere como único requisito realizar una confrontación entre el acto administrativo y la norma superior vulnerada, sin embargo, en el sub examine, el actor no señala de manera clara ni específica cuál es la norma constitucional presuntamente vulnerada. Sostuvo que, tanto las Corporaciones Autónomas Regionales como las autoridades ambientales se encargan de la ejecución de políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio ambiente así como de los recursos

naturales renovables y la oportuna aplicación de las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices trazadas por el Ministerio, por lo que aceptar la medida cautelar de la referencia conllevaría a que las autoridades ambientales, encabezadas por las Corporaciones Autónomas Regionales y demás, dejaran de percibir recursos para su sostenibilidad. II.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO II.1. Acto Acusado En el sub examine, se demanda la Resolución nro. 1280 de 7 de julio de 2010, expedida por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de la cual se transcriben algunos apartes, así: «RESOLUCIÓN 1280 DE 2010 (Julio 7) 5 «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones». "Por la cual se establece la escala tarifaría para el cobro de los servicios de evaluación y seguimiento de las licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y demás instrumentos de manejo y control ambiental para proyectos cuyo valor sea inferior a 2.115 smmv y se adopta la tabla única para la aplicación de los criterios definidos en el sistema y método definido en el artículo 96 de la Ley 633 para la liquidación de la tarifa"

EL MINISTRO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO

TERRITORIAL,

[…]

CONSIDERANDO:

[…] RESUELVE Artículo 1°. Establecer la siguiente escala tarifaría para el cobro de los servicios de evaluación y seguimiento de las licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y demás instrumentos de manejo y control ambiental que deban tramitar las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales creadas mediante la Ley 768 de 2002, para proyectos, obras o actividades cuyo valor sea inferior a 2.115 salarios mínimos mensuales (smmv): Valor proyecto Tarifa máxima Menores a 25 SMMV $ 76,941.00 Igual o superior a 25 SMMV e inferior a 35$ 1 07,841.00 SMMV Igual o superior a 35 SMMV e inferior a 501 54,191.00 $ SMMV Igual o superior a 50 SMMV e inferior a 70$ 2 15,991.00 SMMV Igual o superior a 70 SMMV e inferior a 100$ 3 08,691.00 SMMV Igual o superior a 100 SMMV e inferior a$ 617.691.00 200 SMMV Igual o superior a 200 SMMV e inferior a$ 926,691.00 300 SMMV Igual o superior a 300 SMMV e inferior a$ 1,235,691.00 400 SMMV Igual o superior a 400 SMMV e inferior a$ 1,544,691.00 500 SMMV Igual o superior a 500 SMMV e inferior a$ 2,162,691.00 700 SMMV Igual o superior a 700 SMMV e inferior a$ 2.780.691.00

900 SMMV Igual o superior a 900 SMMV e inferior a$ 4.634.691.00 1500 SMMV Igual o superior a 1500 SMMV e inferior a$ 6,535,041.00 2115 SMMV Parágrafo. Las tarifas máximas establecidas en la escala tarifaria definida en el presente artículo, deberán ser actualizadas anualmente por las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales creadas por la Ley 768 de 2002, de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor (IPC), Total nacional del año inmediatamente anterior, fijado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Artículo 2°. Adoptar la tabla única para la aplicación de los criterios definidos en el sistema y método determinado en la Ley 633 para la liquidación de la tarifa: Criterios para la liquidación de las tarifas de los instrumentos de control y manejo ambiental establecidos en la ley y los reglamentos de competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales, grandes centros urbanos y demás autoridades ambientales, utilizando el sistema y método establecido en la Ley 633 de 2000. TABLA ÚNICA Honorarios y viáticos Profesional(a) (b) (c) (d) Duración(e) (f) (g) (h) es HonorariVisit Duraci del Duraci Viátic Viátic Subtotal os as aón depronunciamieón os os es la cada nto total diario totale ((a x e) + zona visita (b xs s g) (c+d)) (b x c x f)

(A) Costo honorarios y viáticos (Σ h) (B) Gastos de viaje (C) Costo análisis de laboratorio y otros estudios Costo total (A+B+C) Costo de administración (25%) VALOR TABLA ÚNICA Corresponde a los profesionales, funcionarios o contratistas, según sea el caso. Corresponde al número de días requeridos para la realización de la acción propuesta (incluye visita y pronunciamiento). Parágrafo 1°. Si de la aplicación de la tabla única resulta un mayor valor a cobrar para la prestación de los servicios de evaluación y seguimiento de las licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y demás instrumentos de manejo y control ambiental de proyectos, obras o actividades cuyo valor sea inferior a 2.115 salarios mínimos mensuales (smmv) las autoridades ambientales deberán cobrar el menor valor resultante entre el costo total del servicio y la tarifa máxima establecida en el artículo 1° del presente acto administrativo. Parágrafo 2°. El uso e implementación de la tabla única definida mediante la presente Resolución es de carácter obligatorio, aplica para todos los cobros efectuados por las corporaciones autónomas regionales, las de desarrollo sostenible, los grandes centros urbanos y las autoridades ambientales, creadas mediante la Ley 768 de 2002, y su uso será conforme a su estructura y funcionamiento dado su carácter autónomo y particular. Artículo 3°. Transición. Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y las autoridades ambientales, creadas mediante la Ley 768 de 2002,

deberán ajustar sus sistemas de cobro por los servicios de evaluación y seguimiento de las licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y demás instrumentos de manejo y control ambiental, en un término no superior a los noventa (90) días después de entrada en vigencia de la presente resolución, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1° y 2° de la presente resolución. […]» II.2. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso6. Con la expedición de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) se instituyó un amplio y novedoso sistema de medidas cautelares, aplicables en aquellos casos en que se consideren «necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia» (artículo 229). Los artículos 229 y siguientes del nuevo Estatuto presentan el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la Administración de Justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.7 6 Ver ampliación de esta definición en la sentencia C379 de 2004, de la Corte Constitucional. 7 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente

núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “… se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” Vale la pena resaltar la clasificación de las medidas cautelares contenida en el CPACA., la cual se orienta a considerarlas preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.8 En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que aquel cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma «[…]podrá decretar las que considere necesarias […]»9. No obstante, a voces del artículo 229 del CPACA., su decisión estará sujeta a lo «[…]regulado […]» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar «[…]documentos, informaciones,

argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla [….]» (Resaltado fuera del texto). Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un 8 Artículo 230 del C.P.A.C.A. 9 Artículo 229 del C.P.A.C.A. daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […].10» (Negrillas fuera del texto). Y en providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo: «[…]Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial

suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad[….]» 11(Negrillas no son del texto). Así pues, conforme a la Jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses. 10 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte

en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho. En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación , en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos … El propio artículo 231

del C.P.A.C.A. da lugar a estar consideración imperativa en el numeral 4, literales a) y b), cuando prescribe como exigencia: ‘Que, adicionalmente, se cumpla con una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.” II.3.- La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del acto acusado En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo procedimiento contencioso administrativo12 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 231 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante, CPACA. Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho […]».13 Merece resaltarse, en relación con el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la manifiesta infracción de la norma invocada,

indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efectuar el Juez de la 12 El artículo 230 del C.P.A.C.A. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de h