CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2018-00362-00-2019

SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de la circular administrativa por medio del cual se imparten directrices sobre la corrección de un acto de inscripción por inexistencia de instrumento público, orden judicial o acto administrativo / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / CORRECCIÓN DE UN ACTO DE INSCRIPCIÓN POR INEXISTENCIA DE INSTRUMENTO PÚBLICO, ORDEN JUDICIAL O ACTO ADMINISTRATIVO – Se homologa a la revocatoria directa de los actos administrativos / CORRECCIÓN DE UN ACTO DE INSCRIPCIÓN– Causales por las que procede / COMPETENCIA DE LOS REGISTRADORES DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS – Para revocar sus propios actos administrativos cuando los mismos sean manifiestamente contrarios a la Constitución o a la ley / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se niega al no vislumbrarse vulneración al ordenamiento superior [L]a Instrucción Administrativa 11 de 2015 contiene un procedimiento a implementar por los registradores de instrumentos públicos en caso de que documentos inscritos en un folio de matrícula inmobiliaria no hayan sido autorizados o emitidos por el notario, autoridad judicial o administrativa competente, es decir, en el evento de la inexistencia de instrumento público, orden judicial o acto administrativo. […] [S]e trata de un procedimiento administrativo que se inicia a solicitud del titular de un derecho real inscrito en el registro, o quien se

considere afectado con la inscripción, o de la autoridad o creador del supuesto instrumento público o de la orden judicial o administrativa, valga decir, notario, autoridad judicial o administrativa competente, y que puede culminar con la decisión de corregir la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, dejándola sin valor ni efecto registral. Así mismo, se determina que la directriz tiene como fundamento el inciso segundo del artículo 60 de la Ley 1579 de 2012, […]. De la […] norma [artículo 60 de la Ley 1579 de 2012] se colige que se trata de una facultad que se homologa a la revocatoria directa de los actos administrativos y, que en materia registral opera frente a dos causales específicas, a saber: (i) la inscripción con violación de una norma que la prohíbe y (ii) la inscripción manifiestamente ilegal, que, en todo caso, no requiere de autorización expresa y escrita del titular, a diferencia de la contemplada en el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011. De manera que, efectuado un análisis inicial de la controversia, propio de la presente etapa procesal, se encuentra que la atribución consagrada en la norma acusada se enmarca dentro de la facultad otorgada por el legislador a las autoridades administrativas para que revoquen sus propios actos administrativos, cuando los mismos sean manifiestamente contrarios a la Constitución o a la ley. De allí que, prima facie no es dable afirmar que, al expedir la Instrucción Administrativa en cuestión, la Superintendencia de Notariado y Registro haya

invadido la competencia del Congreso de la República y, en la misma línea, tampoco se vislumbra que la corrección de un acto de inscripción y la cesación de sus efectos implique la intromisión en la potestad de anular actos admirativos que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así como la investigación y juzgamiento de conductas ilícitas relacionadas con la adulteración de documentos que soportan la inscripción, propia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad de lo penal. En consecuencia, de manera preliminar, estima el Despacho que de la simple confrontación de los actos acusados con las normas que se invocan como vulneradas no emerge, de manera inequívoca, la infracción a que alude la parte actora, por lo que no es posible acceder a la medida cautelar. MEDIDAS CAUTELARES - Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES - Requisitos de procedencia / MEDIDAS CAUTELARES - Clasificación / MEDIDAS CAUTELARES - Criterios de aplicación / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Análisis inicial no implica prejuzgamiento / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso administrativo y Secciones Primera, Segunda y Tercera, de 17 de marzo de 2015, Radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 27 de agosto de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2015-00194-00,

C.P. María Elizabeth García González; 6 de septiembre de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2019-00022-00, C.P. Oswaldo Giraldo López; 11 de marzo de 2014, Radicación 11001-03-24-000-2013-00503-00, 21 de octubre de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2012-00317-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 6 de septiembre de 2018, Radicación 11001-03-25-000-2018-00368-00 (1392-18), C.P. William Hernández Gómez; 13 de mayo de 2015, Radicación 11001-03-26-0002015-00022-00, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; y de la Corte Constitucional, C834 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR ADMINISTRATIVA 11 DE 2015 (30 de julio)

SUPERINTENDENTE DE NOTARIADO Y REGISTRO (No suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00362-00

Actor: BANCO COLPATRIA MULTIBANCA COLPATRIA S.A

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – MEDIDA CAUTELAR

Tema: IMPROCEDENCIA DE LA SOLICITUD POR CUANTO DEL ANÁLISIS

DEL ACTO DEMANDADO Y SU CONFRONTACIÓN CON LAS NORMAS

SUPERIORES INVOCADAS NO SE EVIDENCIA SU VULNERACIÓN AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR El Despacho procede a resolver solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Instrucción Administrativa N.o 11 de 2015, expedida por el Superintendente de Notariado y Registro. I-. ANTECEDENTES I.1. La demanda Por conducto de apoderado judicial, el Banco Colpatria Multibanca Colpatria S.A., en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de la Instrucción Administrativa N.o 11 del 30 de julio de 2015, mediante la cual el Superintendente de Notariado y Registro imparte directrices a los registradores de instrumentos públicos, y que tiene por objeto la «CORRECCIÓN DE UN ACTO DE

INSCRIPCIÓN POR INEXISTENCIA DE INSTRUMENTO PÚBLICO, ORDEN

JUDICIAL O ACTO ADMINSTRATIVO».

I.2. Solicitud de suspensión provisional En escrito obrante en cuaderno separado, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos la Instrucción Administrativa N.º 11, expedida

el 30 de julio de 2015 por el Superintendente de Notariado y Registro, la cual estaba dirigida a los Registradores de Instrumentos Públicos del país. Para sustentar la solicitud procedió a transcribir las disposiciones constitucionales y legales que en su criterio se vulneraron y a exponer su concepto de violación frente a cada una de ellas, de la siguiente forma:

NORMAS INFRINGIDAS CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LA

INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA No. 11 DE 2015

Artículo 116, incisos 1º y 3º de la Constitución Política: La Instrucción Administrativa N.º 11 de 2015 viola esta disposición superior en La Corte Constitucional, la Corte la medida en que otorga a los Suprema de Justicia, el Consejo de registradores de instrumentos públicos Estado… los Tribunales y los Jueces, funciones que son propias de las administran Justicia … jurisdicciones de lo contencioso administrativo y de la ordinaria, sin que […] el Congreso de la República lo haya hecho de forma excepcional y precisa a Excepcionalmente la ley podrá atribuir través de la ley. función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les Dicha instrucción permite que los será permitido adelantar la instrucción registradores puedan dejar sin efectos de sumarios ni juzgar delitos. registros, sin que medie decisión judicial. […] Artículos 121 y 122 de la El acto demando infringe, además, el Constitución Política: principio de legalidad por cuanto invade el campo del constituyente y del legislador para atribuir funciones a unas Artículo 121. Ninguna autoridad del autoridades administrativas en la

Estado podrá ejercer funciones distintas medida en que la propia Constitución y de las que le atribuyen la Constitución y la ley las ha reservado para la la ley. jurisdicción de lo contencioso administrativo para anular los actos de registro, y de la jurisdicción ordinaria Artículo 122. No habrá empleo público para conocer de la posible comisión de que no tenga funciones detalladas en conductas ilícitas relacionadas con ley o reglamento… adulteración de documentos utilizados para el registro o fraude en el registro. […] Artículos 234 y 237 de la

Constitución Política: La Instrucción Administrativa N.o 11 de Artículo 234. La Corte Suprema de 2015 invade el campo de competencias Justicia es el máximo Tribunal de la tanto de la jurisdicción ordinaria como Jurisdicción Ordinaria… de lo contencioso administrativa, en la medida en que faculta a los registradores para realizar funciones que la ley ha atribuido especialmente a […]. estas dos jurisdicciones.

Artículo 237. Son atribuciones del

Consejo de Estado:

1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley. […] Artículo 24 del Código General del Proceso: Artículo 24. Ejercicio de funciones El acto demandado viola abiertamente jurisdiccionales por autoridades esta disposición del CGP en cuanto la administrativas.

Superintendencia de Notariado y Registro ha atribuido funciones Las autoridades administrativas a que jurisdiccionales a los registradores de se refiere este artículo ejercerán instrumentos públicos, pese a que ni funciones jurisdiccionales conforme a esa Superintendencia ni dichos

las siguientes reglas: funcionarios figuran entre las autoridades administrativas a las que la

1. La Superintendencia de Industria y ley, por virtud del inciso 3.º del artículo Comercio… 116 de la Constitución, se ha facultado

2. La Superintendencia Financiera de para tales funciones.

Colombia…

3. Las autoridades nacionales competentes en materia de propiedad intelectual: a) La Superintendencia de Industria y

Comercio… b) La Dirección Nacional de Derechos de Autor… c) El Instituto Colombiano Agropecuario…

5. La Superintendencia de

Sociedades… […] Ley 1579 de 2012: Artículo 3o Principios. Las reglas - El acto demandado viola el literal e) fundamentales que sirven de base al del artículo 3.º de la Ley 1579 de 2012, sistema registral son los principios de: ya que contraviene la presunción de legalidad del registro, la cual ha sido […] amparada en dicha ley bajo el denominado «principio de e) Legitimación. Los asientos legitimación», que solamente podrá ser registrales gozan de presunción de quebrado por la jurisdicción veracidad y exactitud, mientras no se contencioso administrativa. demuestre lo contrario; […] Artículo 20. […] - De igual manera se infringe la Parágrafo 1o. La inscripción no disposición contenida en el artículo 20 convalida los actos o negocios jurídicos de la Ley 1579 de 2012, ya que para inscritos que sean nulos conforme a la dejar sin efectos asientos registrales, ley. Sin embargo, los asientos que es lo mismo que decretar su

registrales en que consten esos actos o nulidad, se requiere de la exclusiva negocios jurídicos solamente podrán intervención de la jurisdicción ser anulados por decisión judicial contencioso administrativa, de tal debidamente ejecutoriada. suerte que se desborda el ordenamiento jurídico cuando la […] Instrucción Administrativa N.o 11 de 2012 otorga facultades a los registradores para dejar sin efectos los Artículo 45. Adulteración de actos registrales con ocasión de la información o realización de actos posible ocurrencia de conductas ilícitas fraudulentos. La adulteración de de adulteración de documentos o cualquier información referente al título fraude en el proceso de registro. de dominio presentado por parte del interesado, o la realización de actos fraudulentos orientados a la obtención de registros sobre propiedad, estarán - La Instrucción Administrativa 11 de sujetos a las previsiones contempladas 2012 transgrede el artículo 45 de la Ley en el parágrafo del artículo 32 de la Ley 1579 de 2012, en cuanto invade la 387 de 1997 y del Código Penal o a las órbita de la jurisdicción ordinaria para leyes que las modifiquen, adicionen o investigar y juzgar las conductas reformen, trámite que se llevará a cabo punibles a que se hace referencia en ante la jurisdicción ordinaria. dicha disposición legal. A los registradores no se les ha facultado para investigar, juzgar o decidir sobre Artículo 59. Procedimiento para dichas conductas, luego no puede corregir errores. Los errores en que se asignárseles por vía de una directiva haya incurrido en la calificación y/o

administrativa. inscripción, se corregirán de la siguiente manera: Los errores aritméticos, ortográficos, de digitación o mecanográficos que se deduzcan de los antecedentes y que no afecten la naturaleza jurídica del acto, o el contenido esencial del mismo, - La vulneración del artículo 59 de la podrán corregirse en cualquier tiempo Ley 1579 de 2012 estriba en que el sustituyendo la información errada por acto demandado interpreta la correcta, o enmendando o borrando indebidamente el alcance del concepto lo escrito y anotando lo correcto. de ERROR para invadir la órbita de competencias de la jurisdicción Los errores en que se haya incurrido al contencioso administrativa y de la momento de la calificación y que se jurisdicción ordinaria, para facultar detecten antes de ser notificado el acto indebidamente a los registradores, registral correspondiente, se corregirán tanto para dejar sin efectos el registro, en la forma indicada en el inciso en el primer evento, como para referirse anterior. a conductas ilícitas cuyo conocimiento está reservado a esta última jurisdicción Los errores que modifiquen la situación jurídica del inmueble y que hubieren sido publicitados o que hayan surtido efectos entre las partes o ante terceros, solo podrán ser corregidos mediante actuación administrativa, cumpliendo con los requisitos y procedimientos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, o de la norma que lo adicione o modifique y en esta ley. Las constancias de inscripción que no hubieren sido suscritas, serán firmadas por quien desempeñe en la actualidad

el cargo de Registrador, previa atestación de que se surtió correcta y completamente el proceso de trámite del documento o título que dio origen a aquella inscripción y autorización mediante acto administrativo expedido por la Superintendencia Delegada para el Registro. A la solicitud de autorización deberá anexarse certificación expedida por el Registrador de Instrumentos Públicos, en el sentido de que dicha inscripción cumplió con todos los requisitos. De toda corrección que se efectúe en el folio de matrícula inmobiliaria, se debe dejar la correspondiente salvedad haciendo referencia a la anotación corregida, el tipo de corrección que se efectuó, el acto administrativo por el cual se ordenó, en el caso en que esta haya sido producto de una actuación administrativa. Parágrafo. La Superintendencia de Notariado y Registro expedirá la reglamentación correspondiente para el trámite de las actuaciones administrativas de conformidad con las leyes vigentes. Artículo 60. Recursos. Contra los actos de registro y los que niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el Registrador de Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el Director del Registro o del funcionario que haga sus veces. Cuando una inscripción se efectúe con violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en virtud que el error cometido en el registro no crea derecho, para proceder a su - Igualmente, la instrucción corrección previa actuación Administrativa N.o 11 de 2015 administrativa, no es necesario solicitar contraviene el artículo 60 de la Ley la autorización expresa y escrita de 1579 de 2012, puesto que amplía su

quien bajo esta circunstancia accedió al original alcance para otorgar registro. indebidamente facultades a los registradores de instrumentos públicos que están por ley reservadas a los jueces de la República. II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR II.1. El Despacho ordenó correr traslado de la solicitud de medida cautelar a la entidad demandada1 con el fin de que se pronunciara sobre la misma dentro del 1 Folio 11 del cuaderno de medida cautelar. término de cinco (5) días, de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). II.2. La Superintendencia de Notariado y Registro, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de la solicitud de la medida cautelar, con base en los argumentos que se resumen a continuación: Aseveró que existen disposiciones legales que facultan a los registradores de instrumentos públicos para realizar correcciones en las inscripciones que se efectúen en los folios de matrícula inmobiliaria. Al respecto, resaltó que en el inciso tercero del artículo 59 de la Ley 1579 de 2012, el legislador puntualizó que el error que modifique la situación jurídica del inmueble, cuyo acto de registro ya hubiese sido publicado, solo podrá ser corregido mediante actuación administrativa, en la que necesariamente deberá vincularse a todas las personas que resulten afectadas para que ejerzan su derecho al debido proceso. Recordó, igualmente, que mediante la Ley 1437 de 2011, el legislador facultó a las autoridades estatales parta adelantar actuaciones administrativas para el

cumplimiento de los cometidos estatales, la prestación satisfactoria de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses reconocidos a los administrados. Enfatizó, además, en que es función de las oficinas de registro e instrumentos públicos servir de medio para la tradición del bien raíz, la cual constituye fuente probatoria de la misma y brinda seguridad jurídica al tráfico inmobiliario, sin perjuicio de las vicisitudes inherentes al ser humano, y que, en ese sentido, el ejercicio del principio de legalidad impone a las autoridades velar por la protección del patrimonio público y ajustar su ejercicio a la regla legal, tanto para conceder un derecho como para negarlo. Añadió que la ley faculta al Superintendente de Notariado y Registro para que reglamente el correspondiente procedimiento para el trámite de las actuaciones que se surtan en materia registral, y que en virtud de ello y de las funciones legales de inspección, vigilancia y control sobre las Oficinas de Registro e Instrumentos Públicos se expidió la Instrucción Administrativa N.o 11 de 2015 para establecer el procedimiento tendiente a corregir aquellos actos de inscripción por inexistencia de instrumento público, orden judicial o acto administrativo, y no para autoconferirse facultades propias de la jurisdicción. Destacó que el artículo 60 de la Ley 1579 de 2012 consagró una especie de revocatoria directa, como la prescrita en el artículo 93 del CPACA, pero que determinó dos causales taxativas, a saber: i) cuando la inscripción se efectúe con violación de una norma que la prohíbe y ii) cuando la inscripción es manifiestamente ilegal.

Precisó que una inscripción es ilegal cuando no cumple con los requisitos de ley y que, así las cosas, en el estudio de la solicitud de registro de cualquiera de los actos, contratos, providencias judiciales, entre otras, que se sometan a consideración de las oficinas de registro, debe analizarse si éstos cumplen con los requisitos que exigen las leyes que los regulan y de no ser se así no debe realizarse el registro, pero de haberse registrado es necesario proceder a su corrección, lo que equivale a dejar sin valor y efecto la anotación, pues la inscripción hecha con violación de una norma que la prohíbe o que es manifiestamente ilegal no puede ser corregida con una sustitución o enmendadura, sino que debe desaparecer del ámbito jurídico, pues se trata de respetar y restablecer el ordenamiento jurídico, por encima de cualquier pretensión o interés de orden personal. Finalmente, anotó que la Superintendencia no está ejerciendo funciones jurisdiccionales, pues por ley no está autorizada para ello, pero que, en cambio, sí está facultada para salvaguardar el principio de legalidad y, por tanto, puede suspender y dejar sin efectos aquellos actos de inscripción y anotaciones publicitadas en las matrículas inmobiliarias, originados en actos inexistentes, conforme lo establece el artículo 60 de la Ley 1579 de 2012. III.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO III.3.1. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo Sobre la finalidad2 de las medidas cautelares, la Corte Constitucional se ha

pronunciado de la siguiente manera: «[…] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […]»3. En este sentido, la Constitución Política le reconoce a la jurisdicción contencioso administrativa la potestad de suspender, provisionalmente, los efectos de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero sólo por los motivos y con los requisitos que establezca la ley4. Cabe resaltar que uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de 2 Sobre la finalidad de las medidas cautelares, consultar también la providencia de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa), en la que se aseveró: “[…] se busca evitar que la duración del proceso afecte a quien

acude a la Jurisdicción, a tal punto que para el momento de obtener una decisión favorable se torne en ilusorio el ejercicio del derecho reconocido, pues al decir de Chiovenda ‘la necesidad de servirse del proceso para conseguir la razón no debe convertirse en daño para quien tiene la razón.” 3 Corte Constitucional, Sentencia C-834/13. Referencia: Expediente D -9509. Demandante: Martín Bermúdez Muñoz. Acción de inconstitucionalidad contra el artículo 613 (parcial) de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso”. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil trece (2013). 4 Constitución Política, artículo 238. medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para «proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En cuanto a la regulación de las medidas cautelares contenidas en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un

statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.5 Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. En relación con los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, ésta cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”6. No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza 5 Artículo 230 del CPACA 6 Artículo 229 del CPACA con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar «[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]» (Resaltado fuera del texto).

Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: «[…] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora. El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […]»7 (Negrillas fuera del texto). III.3.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo En el marco de las diversas medidas cautelares instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo8, se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 2319 y siguientes del CPACA. 7 Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el

estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos; (numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 9 “[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a «[…] evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el

Estado de derecho […]».10 De otra parte, es preciso resaltar que el anterior Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), se tiene que la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos se supeditaba a la “manifiesta infracción de la norma invocada”, indicándose que en acciones distintas a la objetiva de legalidad, se requería demostrar, aunque fuera sumariamente, el perjuicio con la ejecución del acto. Por ello, la innovación más relevante de la Ley 1437 de 2011 consiste en, referirse expresamente a la confrontación de legalidad que debe efec