CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2017-00677-00(3323-17)-2019

ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS - Expedidos por autoridades administrativas distintas a la Procuraduría General de la Nación / ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS - Competencia control judicial / ACTOS ADMINISTRATIVOS DISCIPLINARIOS - Competencia en razón de la cuantía [E]n los asuntos en que se propenda por el estudio de la legalidad de los actos administrativos de carácter disciplinario en los que se impongan sanciones de destitución e inhabilidad general, suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad, suspensión o multa, expedidos por las autoridades administrativas de los diferentes órdenes, distintas de la Procuraduría General de la Nación, serán conocidos por los tribunales administrativos cuando la cuantía exceda de 300 salarios mínimos legales o por los jueces administrativos cuando esta sea inferior a la ya señalada. […] [L]os casos en los que la sanción disciplinaria impuesta sea la de destitución e inhabilidad general, siempre tendrán cuantía, en tanto que dicha situación provocaría el retiro del servicio definitivo con sus consecuencias salariales y prestacionales correspondientes y/o la imposibilidad de que el disciplinado pueda ejercer otros cargos públicos en el futuro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00677-00(3323-17)

Actor: DIEGO FERNANDO PEDREROS OVALLE

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL

1. Antecedentes

1.1. Demanda1 El señor Diego Fernando Pedreros Ovalle, a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, con el fin de que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le impuso una sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general, así: 1 Folios 1 a 16 i)Resolución 03852 del 23 de junio de 2016, por la cual se ejecutó una sanción disciplinaria. ii) Fallo disciplinario de primera instancia del 17 de marzo de 2016, dentro del proceso DENAR 2015-154, proferido por el jefe de control disciplinario interno de la Policía Nacional. iii) Fallo disciplinario de segunda instancia del 5 de mayo de 2016, proferido por el inspector delegado – Región Cuatro. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a que se disponga a retirar todo antecedente disciplinario que se haya registrado en razón a la emisión de los mencionados actos administrativos. Así mismo, pide que se condene en costas a la entidad. 1.2. Actuación procesal El proceso le correspondió, en principio al Juzgado Octavo Administrativo Oral de Pasto, quien por medio del auto del 6 de febrero de 20172, decidió declarar la falta de competencia para conocer del asunto y ordenó remitirlo al Tribunal

Administrativo de Nariño. El tribunal mencionado, a través de auto del 10 de mayo de 20173, inadmitió la demanda de la referencia para que el actor estimara razonadamente la cuantía, decisión que fue sustentada de conformidad con una providencia de unificación del Consejo de Estado en la que se estableció que «todas las sanciones, con excepción de las amonestaciones escritas, tienen un contenido económico, verbigracia, el salario dejado de percibir durante el término de suspensión en el ejercicio del cargo». Dentro del plazo otorgado en la providencia en mención, el apoderado del señor Diego Fernando Pedreros Ovalle, mediante memorial visible en el folio 514, le indicó al tribunal lo siguiente: 2 Folios 499 a 500 3 Folio 512. Teniendo en cuenta el auto del 10 de mayo de 2017 de inadmisión de la demanda (…) de la manera más atenta me permito aclarar que mi representado fue objeto de la aplicación de la facultad discrecional por parte de la POLICÍA NACIONAL en la [R]esolución No. 05454 de 7 de diciembre de 2015, en consecuencia en la parte resolutiva artículo 1 reza ”retirar del servicio activo de la POLICÍA NACIONAL por voluntad de la dirección general de conformidad con lo establecido en los artículos 55 numeral 6 y 62 del [D]ecreto 1791 de 2000, al subintendente DIEGO FERNANDO PEDREROS OVALLE (…)”, acto administrativo que en consecuencia generó que mi representado dejara de percibir salarios, prestaciones sociales, y demás emolumentos resultantes de su labor como POLICÍA, así las cosas la

resolución prenombrada se encuentra demandada bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el juzgado Quinto Administrativo Oral de Pasto – Nariño bajo el radicado 520013333005201600121. Por el contrario la resolución No. 03852 de 23 de junio de 2016, que se somete a estudio de legalidad en el proceso que hoy nos ocupa, busca la nulidad de la misma por las razones expuestas en el libelo demandatorio, y como restablecimiento del derecho se busca que se elimine el registro como antecedente disciplinario en la hoja de vida de el (sic) señor DIEGO PEDREROS OVALLE por lo cual la pretensión directa de este medio de control no tiene contenido pecuniario, razón por la cual solcito de la manera más respetuosa se admita la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia. (Negrillas del texto) Con base en lo anterior, el Tribunal Administrativo de Nariño, a través del auto de 5 de julio del 20174, ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado por considerar que el presente asunto carece de cuantía pues no se ajusta a ninguna de las reglas de competencia fijadas en el auto de unificación del 30 de marzo de 2017 (proceso con número interno 2836-2016), proferido por esta Corporación. De acuerdo con lo expuesto, se harán las siguientes

2. Consideraciones La Sala de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante auto del 30 de marzo de 20175, adoptó como criterio de interpretación sobre la competencia para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho a través de la

cuales se pretende la anulación de los actos administrativos expedidos en ejercicio del poder disciplinario del Estado, entre otros, el siguiente: (…) 4 Folio 516 a 519. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Dr. Cesar Palomino Cortes, auto del 30 de marzo de 2017. Exp. 11001-03-25-000-2016-00674-00 (2836-16) Con este propósito, la Sala recuerda que en materia disciplinaria el artículo 44 de la Ley 734 de 2002 señala las siguientes sanciones para los servidores públicos:

1. Destitución e inhabilidad general

2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad

3. Suspensión

4. Multa, y

5. Amonestación escrita Asimismo, es necesario advertir que, para efectos de la competencia, de las sanciones señaladas anteriormente, la única que, en principio y por regla general, no tiene cuantía es la amonestación escrita.

Las demás sanciones disciplinarias sí tienen cuantía; la multa, por cuanto es una sanción de carácter pecuniario y contiene evidentemente una suma de dinero a cargo del servidor; la destitución e inhabilidad y la suspensión también tienen cuantía, consistente en los salarios y prestaciones dejados de percibir por causa de la desvinculación definitiva o temporal y por la imposibilidad de ocupar algún cargo en la función pública con posterioridad. En estos casos siempre es obligación del demandante, en la demanda, estimar razonadamente el monto de esta cuantía para efectos de establecer el órgano judicial competente. La Sala considera, ciertamente, que no es admisible que se demanden, por el

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actos administrativos disciplinarios que imponen sanciones de destitución e inhabilidad o suspensión, incluso la multa, sin estimar razonadamente la cuantía de las pretensiones o con el argumento que la demanda carece de cuantía por cuanto no se pretende ninguna indemnización, pues según el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, inciso 3, “en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar el restablecimiento”. Para la Sala es innegable que este tipo de sanciones genera perjuicios para el servidor público, como es la desvinculación definitiva o temporal de su empleo o la imposibilidad de ocupar cargos futuros dentro de la función pública, perjuicios que son estimables en dinero y que corresponderán a la cuantía de las pretensiones de la demanda. Por ello, esta Sección precisa que en todos los casos en que se demanden a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho actos disciplinarios que imponen sanciones de (i) Destitución e inhabilidad general; (ii) Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad; (iii) Suspensión, o (iv) Multa, el funcionario judicial debe verificar que en la demanda se estime razonadamente la cuantía de las pretensiones, pues es indispensable para efectos de determinar la competencia por el factor objetivo, conforme al numeral 6 del artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Si la demanda no contiene la estimación

razonada de la cuantía, el funcionario judicial debe inadmitirla teniendo en cuenta el trámite previsto en el artículo 170 ibídem, para que el demandante corrija la demanda en ese sentido, pues, se repite, no se puede aceptar en estos casos que se prescinda de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento del derecho. (…) 3.1 Competencia para conocer de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos dictados en ejercicio del poder disciplinario por otras Ramas, Órganos y Entidades del Estado distintas de la Procuraduría General de la Nación con cuantía. En este acápite se establecerá la competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por las autoridades administrativas de los diferentes órdenes, distintas de la Procuraduría General de la Nación, con cuantía, estos son, los que imponen las sanciones de (i) Destitución e inhabilidad general; (ii) Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad; (iii) Suspensión, o (iv) Multa. De la lectura de los artículos 149 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala considera que, conforme con el numeral 3 del artículo 152 ibídem, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que imponen las sanciones de i) Destitución e inhabilidad general; (ii) Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad; (iii) Suspensión, o (iv) Multa, expedidos por las autoridades administrativas de los diferentes órdenes, distintas

de la Procuraduría General de la Nación, con una cuantía superior a trescientos salarios mínimos legales mensuales vigentes, son de competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Para la Sala, la disposición contenida en el numeral 3 del artículo 152 citado puede aplicarse perfectamente como una regla especial de competencia para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se controvierten asuntos disciplinarios con una clara distinción: entre (a) los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación diferentes al Procurador General de la Nación, sin atención a la cuantía, y (b) los funcionarios de cualquier autoridad (todas las autoridades del orden nacional, departamental, distrital y municipal) diferentes a la Procuraduría General de la Nación, cuando la cuantía exceda de 300 SMLMV. […] Para la Sala, este numeral corresponde claramente a la regla de competencia para demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos, entre otros, de carácter sancionatorio6. Es importante precisar que esta clase de asuntos, los administrativos sancionatorios, no tiene una disposición expresa, como sí la tienen en este artículo los relativos a contratos, laborales o tributarios, entre otros. En este sentido, y sin excluir otros asuntos, puede interpretarse como una disposición completa en materia de competencia para asuntos sancionatorios disciplinarios, así: para las sanciones disciplinarias, con cuantía, emanados de cualquier autoridad, y, sin atención a la cuantía para las sanciones disciplinarias expedidas por los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes del

Procurador General de la Nación. La segunda instancia de estos asuntos son de competencia del Consejo de Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 Cita del auto transcrito. Vb. Gr. La Sección Cuarta del Consejo de Estado con ponencia del Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez mediante auto del 1 de octubre de 2013, Exp. 2013-00290-00 (20246) precisó que en materia tributaria la regla de competencia era clara cuando la pretensión atacaba únicamente los actos administrativos que imponían una sanción, sin que se discutiera sobre el monto, asignación o asignación de impuestos, tasas o contribuciones. Esta regla de competencia estaba dada por el artículo 152-3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Coherente con lo anterior, cuando se trate de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias, con cuantía inferior a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, expedidos por autoridades de cualquier orden, sea nacional, departamental, distrital o municipal, conocerán los jueces administrativos en primera instancia, conforme con el numeral 3 del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, […] En segunda instancia conocerán los tribunales administrativos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (Negritas fuera del texto) De acuerdo con los apartes transcritos, se puede concluir que los asuntos en que

se propenda por el estudio de la legalidad de los actos administrativos de carácter disciplinario en los que se impongan sanciones de destitución e inhabilidad general, suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad, suspensión o multa, expedidos por las autoridades administrativas de los diferentes órdenes, distintas de la Procuraduría General de la Nación, serán conocidos por los tribunales administrativos cuando la cuantía exceda de 300 salarios mínimos legales o por los jueces administrativos cuando esta sea inferior a la ya señalada. Así mismo, se extrae que los casos en los que la sanción disciplinaria impuesta sea la de destitución e inhabilidad general, siempre tendrán cuantía, en tanto que dicha situación provocaría el retiro del servicio definitivo con sus consecuencias salariales y prestacionales correspondientes y/o la imposibilidad de que el disciplinado pueda ejercer otros cargos públicos en el futuro. Bajo este contexto, como se indicó en los antecedentes de esta providencia, se tiene que la parte demandante insiste en que el presente asunto carece de cuantía, porque en el momento en que se profirió la decisión disciplinaria que lo sancionó con destitución e inhabilidad general por 15 años para ejercer funciones públicas y su posterior ejecución, a través de los actos administrativos que hoy se demandan, el señor Diego Fernando Pedreros Ovalle ya había sido retirado de la Policía Nacional. No obstante lo anterior, es conveniente reiterar la posición que la Sala de la Sección Segunda de esta Corporación asumió en el auto de unificación antes transcrito, en el sentido de que toda sanción que conlleve a la destitución e

inhabilidad general para ejercer cargos públicos acarrea una consecuencia económica, ya sea por el hecho de que se retire del servicio y deje de percibir los salarios y prestaciones que le corresponden y/o que en el futuro no pueda ejercer un cargo público. De manera que en esos casos siempre debe estimarse razonadamente la cuantía de acuerdo con los parámetros establecidos en el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, si bien, en el sub lite, la consecuencia directa de la sanción impuesta al señor Pedreros Ovalle no fue el retiro del servicio ni el hecho de dejar de percibir los salarios y prestaciones que le correspondían, sí lo es el que en el futuro no pueda ejercer cargos públicos durante 15 años, lo cual acarrearía un perjuicio económico durante el tiempo que permanezca la sanción. Lo anterior lleva a concluir que el presente asunto no es de competencia del Consejo de Estado en razón a que la sanción impuesta al demandante sí tiene una consecuencia económica. Por lo tanto, procede el Despacho a establecer la cuantía del presente proceso y a definir quién es la autoridad judicial competente para su resolución, así: El artículo 157 del CPACA, determina que «en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al restablecimiento. La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, que se causen con posterioridad a la presentación de aquella»

A pesar de lo expuesto, en razón a que en el sub examine no puede precisarse la cuantía con base en los perjuicios causados al momento de la demanda puesto que, como se dejó claro, con la sanción impuesta no se causó algún perjuicio inmediato, porque el actor ya se encontraba retirado del servicio, para su fijación deberá acudirse a la teoría de «cuantía cero ($ 0)» que ha sido establecida por esta Corporación en los casos en que la consecuencia jurídica económica aún no se ha causado. Al respecto, esta Corporación ha dicho7: 7 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A.

Consejero ponente: William Hernández Gómez. Auto interlocutorio. Bogotá D.C., 11 de septiembre de 2017. Radicación: 11-001-03-25-000-2014-01173-00. Número interno: 3747-2014.Demandante: Jean Carlos Escamilla Salazar y otros. a) Un asunto carece de cuantía cuando no existe pretensión económica alguna que se desprenda de la nulidad del acto objeto de enjuiciamiento; b) Por el contrario, un asunto o proceso tiene cuantía cuando se busca un beneficio económico con la nulidad pretendida, aun cuando la misma deba estimarse en cero pesos ($ 0), ya que el beneficio perseguido no se ha causado y su valor no deba incluirse en la tasación de la cuantía conforme lo regula el artículo citado.

Es decir que, para el caso concreto, la cuantía no debió estimarse razonadamente porque esta no se ha causado, empero, no significa que las pretensiones carezcan

de un contenido económico. Por lo tanto, teniendo en cuenta lo expuesto, para la demanda de la referencia se establecerá la cuantía en cero pesos ($0). En consecuencia, en vista de que la cuantía de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Diego Fernando Pedreros Ovalle es inferior a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y que la sanción disciplinaria fue proferida por una autoridad del orden nacional diferente a la Procuraduría General de la Nación, se ordenará su remisión al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Pasto – Nariño, por haber sido, en un principio, el despacho judicial que conoció de la presente demanda8. En mérito de lo expuesto, se Resuelve Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la demanda de la referencia. Remitir por competencia, al Juzgado Octavo Administrativo Oral de PastoNariño, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Diego Fernando Pedreros Ovalle contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. Notifíquese y cúmplase

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado DLAR/DMD 8 Acta de reparto obrante en el folio 497 del expediente y porque la sanción disciplinaria que se cuestiona tuvo origen en hechos ocurridos en la ciudad de Ipiales (Nariño).