CE-SECCION TERCERA-11001-03-26-000-2012-00033-00(43710)

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN POR ACTIVA /

LEGITIMACIÓN POR PASIVA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / EXCEPCIONES PROCESALES / CONCEPTO DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA La legitimación material en la causa vincula a las partes demandante –legitimación activa– y demandada –legitimación pasiva– con el objeto de la litis y es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones.(…) Desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico procesal, la legitimación supone la condición de ser el sujeto llamado a responder, a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / RECURSO EN VÍA GUBERNATIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO AGRARIO / RECURSO

EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / FALLO INHIBITORIO / ACTO ADMINISTRATIVO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE

ADJUDICACIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE

REVISIÓN AGRARIA El artículo 138 del CCA establecía que [Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen] requisito cuya inobservancia conlleva, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, a que se configure una ineptitud sustantiva de la demanda. No obstante lo anterior, en el caso de la acción de revisión de asuntos agrarios, según lo ha indicado también esta Corporación , existe una especie de homologación de actos administrativos mediante la que se realiza su control integral, previa la correspondiente demanda de revisión, connotación que impide que la falta de individualización, en este caso de la Resolución (…) que fue la decisión confirmada por la Resolución demandada (…) conlleve una decisión inhibitoria frente al control unitario del acto administrativo que culminó el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados. En efecto, la Resolución (…) no adoptó una decisión productora de efectos jurídicos autónomos y distintos respecto de la Resolución (…) de ahí que, en relación con el concepto del acto administrativo que produce efectos jurídicos, ambas resoluciones no pueden considerarse como actos independientes uno respecto del otro, dado que la decisión confirmada –una vez notificada la que resolvió el recurso interpuesto– constituyó el único acto administrativo obligatorio o en firme. Además, si lo que se persigue a través de la acción de revisión de asuntos agrarios es realizar un control integral de los actos que culminan los procedimientos de dicha naturaleza, no se justifica que esta Corporación profiera un pronunciamiento inhibitorio

cuando, como en este caso, solo se demandó la nulidad de la decisión confirmatoria (…) y no de la decisión confirmada (…)

FUENTE FORMAL: CÓDGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

138

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado. Sección Primera. sentencia de 14 de julio de 2011, exp. 08001-23-31-000-2003-00909-01,

C. P. Marco Antonio Velilla Moreno; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 1001-03-26-000-200600056-00(33213), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E); sentencia del 30 de agosto de 2018, exp. 11001-03-26-000-2008-00006-00(34982), C. P. María Adriana Marín y sentencia del 3 de octubre de 2019, exp. 11001-03-26-000-201200036-00(44199), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Así mismo, ver, Corte

Constitucional, sentencia T-601-98, M.P. Fabio Morón Díaz

ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO

AGRARIO / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA Dado que la acción de revisión de asuntos agrarios comporta un control integral de los actos administrativos que culminan los procedimientos de esa naturaleza, la falta de técnica en la estructuración de los cargos de nulidad no impide la

realización de dicho control, puesto que existe el deber de verificar de oficio que se hayan cumplido todos los trámites y exigencias establecidas en la ley.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

84 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / SENTENCIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INCODER / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / ISLAS DEL ROSARIO / INCORA / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD /

TERRENO / TERRENO BALDÍO / ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS,

PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / INCORA / ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL INCODER / COMPETENCIA DEL INCORA / TERRENO / TERRENO BALDÍO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / BIEN BALDÍO / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / PROCESO AGRARIO / ISLAS DEL ROSARIO / PREDIO / PROPIEDAD PRIVADA / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En el presente caso, dicha resolución [inicial] tuvo como fundamento el acatamiento de los fallos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) [En el caso concreto] [E]l INCODER concluyó que (…) no presentó argumento alguno ni prueba que lo respaldara, tendiente a demostrar

que dicha sociedad estuviera autorizada por autoridad competente para ejercer ocupación, ni para plantar mejoras o construir edificaciones sobre la Isla (…) y se limitó a presentar razonamientos orientados a desvirtuar la firmeza de las Resoluciones (…) proferidas por el INCORA y a perseguir la reapertura o reinicio de un nuevo procedimiento de clarificación de la propiedad sobre terrenos que conforman el archipiélago.(…) La Sala anticipa que no encuentra que en el procedimiento administrativo que culminó con las resoluciones controladas se hubiere incurrido en alguno de los vicios constitutivos de la nulidad de los actos administrativos, ni tampoco en las irregularidades que esgrime la parte actora en la demanda, según pasa a explicarse.(…) El procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados no presenta ninguna irregularidad frente a la competencia material que tenía inicialmente el INCORA y después el INCODER para adelantarlo, de acuerdo con los artículos 12.14 , 48.3 y 74 de la Ley 160 de 1994. (…) [L]a Sala no solo hizo un recuento fáctico sobre el desarrollo del procedimiento que culminó con las Resoluciones (…) sino que además lo confrontó con lo que establecido por el Decreto 2664 de 1994 para cada actuación surtida en este caso. Lo anterior evidencia, al menos desde el punto de vista procedimental, que el acto observó las normas que rigieron el procedimiento en cuestión. (…) En lo que atañe a las normas sustantivas en las que debían fundarse las Resoluciones (…) cabe tener presente que la competencia de la autoridad agraria (inicialmente el INCORA y posteriormente el INCODER) estaba

encaminada a establecer [si existe una indebida ocupación de un terreno baldío, para luego proceder a recuperarlo] (…) En el mismo sentido, esta Subsección ha restringido el objeto del procedimiento en cuestión (…) Esa delimitación del objeto del procedimiento en cuestión impide considerar la posibilidad que sugiere la parte actora de que puedan definirse a través de aquel los derechos de propiedad de quienes ocupan un bien baldío, puesto que esa definición, en vigencia de la Ley 160 de 1994, corresponde esencialmente al procedimiento de clarificación de la propiedad. Interpretar los apartados de los artículos 46 y 47 del Decreto 2664 de 1994 en la forma como lo hace la parte actora evidencia, respecto de las expresiones en las que aquella fundamenta su cuestionamiento, un análisis aislado e inconexo de la estructura sistemática y finalista de cada uno de los procedimientos agrarios contenidos en la Ley 160 de 1994. Para la Sala es claro que tanto en sede administrativa, como ahora en sede jurisdiccional, la parte actora ha buscado alejar el foco sobre las normas exclusivas del procedimiento para la recuperación de baldíos ocupados en forma indebida, centrando la atención primordialmente en las normas sustanciales que disciplinan la definición de si las tierras del Estado han salido o no de su dominio. De lo anterior tan es consciente la parte actora que expresamente acepta que en este caso procede el reinicio del debate que, en sede administrativa, ya fue surtido y que no fue cuestionado judicialmente, correspondiente a la clarificación de las Islas (…) a través de las Resoluciones (…) El procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados está instituido para que, en su desarrollo, además del

Ministerio Público, participe toda persona que considere tener derechos como consecuencia del hecho de la ocupación, derechos que versan sobre la legitimidad de la ocupación en el predio y eventualmente también las mejoras realizadas en aquel. En ese sentido, mientras la ocupación sea legítima no procede la orden de restitución del respectivo baldío, sin que de ello se deduzca propiedad privada alguna sobre aquel; pero si la ocupación es indebida, procede, además de la restitución, dependiendo de la buena o mala fe del ocupante, el reconocimiento o no de mejoras, si las hubiere. Admitir la posibilidad de que en un procedimiento para la recuperación de baldíos pueda cuestionarse la naturaleza baldía de los predios que la autoridad agraria persigue recuperar implicaría sustraerle toda eficacia a la clarificación de la propiedad, cuyo procedimiento, aunque interrelacionado con aquel, es anterior, autónomo e independiente, puesto que la obligaría a tener que abordar una vez más un asunto sobre el cual ya se pronunció de manera definitiva.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 2664

DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 50 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 12 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 48 NUMERAL 3 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 74

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección

Cuarta, sentencia de 6 de julio de 2001, exp. 25000-23-26-000-2001-0619-01 (ACU-935), C. P. Germán Ayala Mantilla; Consejo de Estado, concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de septiembre de 2005; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de abril de 2004, exp. 68001-23-15-000-199601946-01(8045), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y Consejo de Estado. Sección Tercera., Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 1100103-26-000-2006-00056-00 (33213) A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). De igual forma, ver, Corte Suprema de Justicia, sentencia de 5 de agosto de 1942; sentencia del 14 de julio de 1944; sentencia del 25 de octubre de 1940; sentencia de 13 de marzo de 1939 y sentencia de 25 de octubre de 1940, M.P. Arturo Tapias Pilonieta. Así mismo, consultar, Corte Constitucional, sentencia C-623 de 2015, M.

P. Alberto Rojas Ríos

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE

PROPIEDAD / ISLAS DEL ROSARIO / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO DECLARATIVO / BIEN INMUEBLE / ARCHIPIÉLAGO /

ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA /

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DEL

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En cuanto concierne a la supuesta pérdida de fuerza ejecutoria, la Sala considera que el planteamiento precedente resulta equivocado, puesto que ya está Subsección ha tenido la oportunidad de precisar que las resoluciones de clarificación de las Islas (…) constituyen un acto administrativo de naturaleza declarativa, que tiene como finalidad definir la naturaleza jurídica de un bien inmueble, concretamente de varias ínsulas que integran el archipiélago (…) Esa naturaleza, según se indicó en dicha ocasión, sustrae a las Resoluciones (…) de la posibilidad de que respecto de ellas se configure el fenómeno del decaimiento del acto, el cual solo se produce cuando este contiene o determina obligaciones a cargo de personas determinadas o impone sanciones, lo que no ocurre en el caso de una decisión eminentemente declarativa.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado. Sección Primera. sentencia de 22 de abril de 2004, exp. 68001-23-15-000-1996-01946-01

(8045), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

INAPLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL / PRECEDENTE JUDICIAL / BIEN PÚBLICO / BIEN BALDÍO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL BIEN PÚBLICO / INCODER No resulta pertinente el precedente invocado por la parte actora (…) [N]o solo

porque en el presente caso se trata de bienes públicos de protección reforzada , como son los baldíos reservados, sino también porque, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación , el Estado tiene todo el derecho de recuperar aquellos bienes que son de su propiedad, pero que por falta de acciones han sido ocupados de manera indebida y que, por su condición de imprescriptibilidad, la entidad competente (anteriormente el INCODER, hoy la ANT) puede en cualquier tiempo iniciar el proceso para su recuperación, sin que por el paso de los años desaparezca tal facultad.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia de 26 de abril de 2007, exp. 13001-23-31-000-2007-0000401(AC). C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / ISLAS DEL ROSARIO /

INSCRIPCIÓN EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS

/ OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA / TERRENO / TERRENO BALDÍO / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / PREDIO /

POSESIÓN DEL PREDIO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO

[E]n las oportunidades en las que esta Corporación se ha referido a las Resoluciones (…) que tratan sobre la clarificación de las Islas (…) ha quedado claro que fueron inscritas en el mes de (…) en la Oficina de Registro de

Instrumentos Públicos de (…) en un folio de matrícula Inmobiliaria especial, así como también en los folios inmobiliarios existentes para la época sobre tales terrenos. En este caso, la condición de considerar como poseedor de buena fe a quien ocupa indebidamente un baldío no resulta predicable respecto de (…) puesto que, de acuerdo con la Corte Constitucional , la buena fe no puede partir del desconocimiento de la ley , lo que ocurrió precisamente en este caso cuando la parte actora no solo pretendió adquirir, el (…) la posesión que manifestaron habían ejercido sobre el predio (…) los señores (…) o sus sucesores o cesionarios, sino que, además, realizó en él mejoras, aún cuando le resultaba oponible lo decidido en las Resoluciones (…) Todo lo expuesto (…) permite concluir que las Resoluciones (…) no infringieron ninguna de las normas adjetivas ni sustantivas propias del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, ver, Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 12 de octubre de 2005, exp. 1685, C. P.

Flavio Augusto Rodríguez Arce; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 26 de abril de 2007, exp. 13001-23-31-000-2007-00004-01(AC). C. P. María Inés Ortiz Barbosa; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de junio de 2010, exp. 11001-03-26-000-2009-00089-00(37258), C. P. Enrique Gil Botero;

sentencia del 12 de marzo de 2015, exp. 11001-03-26-000-2009-0000500(36317), C. P. Hernán Andrade Rincón y sentencia del 3 de octubre de 2019, exp. 11001-03-26-000-2012-00036-00(44199), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Así mismo, consultar, Corte Constitucional, sentencia C-544/94, C. P. Jorge Arango Mejía.

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / FALSA MOTIVACIÓN / FALSA

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PREDIO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / BIEN BALDÍO / CARGA DE LA

PRUEBA / CARGAS PROCESALES / INCUMPLIMIENTO DE LAS CARGAS

PROCESALES / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / PROPIEDAD PRIVADA / PREDIO / INCODER No incurren las Resoluciones (…) en una falsa motivación, puesto que, de acuerdo con las pruebas aportadas por (…) ninguna de estas justifica la ocupación del predio (…) declarado como baldío reservado por las Resoluciones (…) Si se tiene en cuenta que las Resoluciones (…) se encuentran en firme y no fueron objeto de ninguna demanda, la carga probatoria exigible en el marco del procedimiento para la recuperación indebida de baldíos compelían a (…) a que allegara las pruebas que justificaran la legitimidad de la ocupación que ejercía sobre el predio (…) lo

que no hizo, puesto que se enfrascó en exigir el análisis de pruebas alusivas a la propiedad privada respecto de dicho predio, tema que ya había sido decidido en las resoluciones antedichas. En conclusión, la decisión adoptada por el INCODER estuvo debidamente motivada en las pruebas que resultaban conducentes para declarar la indebida ocupación del predio (…) ordenar a (…) restituirlo al INCODER y no reconocer ninguna mejora.

AUSENCIA DE PRUEBA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / FALTA DE PRUEBA / INTERÉS PÚBLICO / BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN

BALDÍO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / INCODER / RESPONSABILIDADES DE INCODER / PREDIO No se encuentra acreditado en el expediente que a través de las Resoluciones (…) se haya perseguido una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos que la Ley 160 de 1994 buscó satisfacer al otorgar la competencia para recuperar los bienes baldíos indebidamente ocupados. Por el contrario, la recuperación de bienes baldíos constituía un deber en cabeza del INCODER respecto de bienes que tuvieran esa condición, como es el caso del predio (…) para que así cesara la ocupación indebida en cabeza de los particulares, como lo es (…)

FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / OMISIÓN DE LA PRUEBA / FALTA DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA / DEBIDO PROCESO /

INCORA / DECRETO DE PRUEBA / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / PREDIO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / DEBIDO PROCESO / DECRETO DE PRUEBA / PROPIEDAD PRIVADA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / INCORA / TRÁNSITO A COSA JUZGADA / SENTENCIA JUDICIAL / ISLAS DEL ROSARIO / DERECHO A LA

PROPIEDAD / ARCHIPIELAGO / ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS,

PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN JUDICIAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Aunque la parte actora se limitó a fundamentar la nulidad de la Resolución (…) en la omisión del decreto de algunas de las pruebas solicitadas y en la falta de valoración de algunas de las aportadas por aquella, resulta claro que el reclamo versa sobre dos manifestaciones de una supuesta inobservancia del debido proceso, la primera referida a algunas de las pruebas pedidas por aquella y que sí habían sido decretadas por el INCORA en el procedimiento de clarificación de la propiedad culminado con las Resoluciones (…) y la segunda concerniente con la falta de valoración total o parcial de las pruebas aportadas sobre la titularidad del predio. La Sala desestimará este cargo, por cuanto se trata de pruebas que perseguían acreditar la propiedad privada sobre el predio (…) las cuales exceden el ámbito del procedimiento de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados, con mayor razón si el decreto y valoración de dichas pruebas concernía únicamente al procedimiento culminado a través de las Resoluciones (…)

proferidas por el INCORA. No sobra insistir en este punto en que el debate probatorio en el procedimiento de recuperación resulta ser limitado, circunscrito a la legitimidad de la ocupación de un bien cuya naturaleza baldía no está en discusión (…) Estos mismos fundamentos le sirven a la Sala para desestimar otros cuestionamientos de la parte actora que también entran en la órbita del debido proceso: por un lado, aquella alegó que la Resolución (…) desconoció una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada , específicamente la sentencia (…) que definió la controversia frente al derecho de dominio sobre el predio (…) y que fue remitida por el (…) al gobernador de la entonces provincia (…) Nuevamente se reitera que, por tratarse del control de un procedimiento de recuperación de baldíos, cualquier cuestionamiento que persiga reabrir el debate en relación con el dominio sobre ellos carece de vocación de prosperidad, en la medida en que debieron ser esgrimidos en las acciones judiciales que podían haberse interpuesto contra los actos que culminaron el procedimiento de clarificación de las Islas (…) NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. sentencia de 20 de noviembre de 2017, exp. 11001-03-26000-2008-00054-00(35469), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas y Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A, sentencia de 12 de octubre de 2017, exp. 11001-03-26-000-2006-00056-00 (33213) A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E)

INCODER / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE IGUALDAD / PREDIO / ACTO ADMINISTRATIVO / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / ISLAS DEL ROSARIO / VALORACIÓN DE LA PRUEBA /

RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO

[L]a parte actora cuestionó cómo el INCODER, a través de la Resolución (…) vulneró el principio a la igualdad de (…) en la medida en que, contrario a lo que sucedió en el caso del predio (…) el INCODER sí le dio valor probatorio al libro de registro (…) en la clarificación del predio (…) de acuerdo con la (…) así como también en la clarificación de tierras de la Isla (…) de conformidad con la Resolución (…) Este último cuestionamiento (…) parte de una premisa equivocada en la aplicación del principio de igualdad, puesto que persigue la valoración de una misma prueba en procedimientos que tienen finalidades distintas, específicamente el de clarificación en el caso del predio (…) y las tierras de la Isla (…) y el de recuperación del bien baldío reservado en el caso de la [isla] (…) en la que se encuentra el predio (…)

CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / INCORA / RESOLUCIÓN

ADMINISTRATIVA / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCESO AGRARIO / DELIMITACIÓN DEL SUELO / EXTINCIÓN DE DOMINIO / ISLAS DEL ROSARIO / PROPIEDAD PRIVADA /

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / ARCHIPIELAGO / ARCHIPIÉLAGO DE SAN

ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA / OBLIGACIONES DEL

INCORA La Sala considera que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo (…) confirmado por el Consejo de Estado mediante sentencia del (…) en ningún momento desconoció el procedimiento de clarificación de las Islas (…) culminado por el INCORA a través de las Resoluciones (…) Si bien es cierto que en dichos fallos (…) comprenden los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, no es menos cierto que enseguida, esos mismos fallos, aluden a las normas de uno solo de dichos procedimientos, al reseñar la obligación de ese instituto de cumplir (…) disposiciones que corresponden únicamente al procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados. La interpretación de la parte actora sobre los fallos en cuestión no resulta razonable, puesto que, aún si se hubiera tratado de darle cumplimiento a todas las normas invocadas en ellos, el INCORA debía adelantar todos los procedimientos agrarios incorporados en las normas mencionadas, específicamente la clarificación de la propiedad (artículos 12.15 y 48.1 de la Ley 160 de 1994), el deslinde o delimitación de tierras del Estado (artículos 12.16 y 48.2 de la Ley 160 de 1994), la recuperación de baldíos indebidamente ocupados (artículos 12.14 y 48.3 de la Ley 160 de 1994), e inclusive la extinción del dominio (artículo 12.14 de la Ley 160 de 1994). Con base en lo anterior, en la línea de lo absurdo, se tendría que aceptar, por ejemplo, que resultaba obligatorio para el INCORA adelantar el procedimiento de deslinde, aún

si en el procedimiento de clarificación de las Islas (…) no se hubiera reconocido ninguna propiedad privada, es decir, adelantar todos los procedimientos agrarios, aun si no se reunían los presupuestos fácticos y jurídicos de alguno(s) de ellos. Además, de acuerdo con los antecedentes de la (…) acción de cumplimiento, la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación había advertido, por medio de un seguimiento realizado, que las Islas (…) que forman el Archipiélago de (…) estaban indebidamente ocupadas por particulares, lo cual es clara muestra de que lo que se demandó era el cumplimiento de las obligaciones del INCORA concernientes únicamente al procedimiento de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 45 / DECRETO 2664

DE 1994 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 50 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 51 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 12 NUMERAL 15 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 48 NUMERAL 1 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 12

NUMERAL 16 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 48.2 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 12. 14 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 48.3

COSTAS PROCESALES / IMPOSICIÓN DE COSTAS PROCESALES / ACTUACIÓN TEMERARIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes o de los intervinientes procesales, condición exigida por el artículo 171 del CCA para que se proceda de esa forma.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

171

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema de costas, ver, Corte Constitucional,

sentencia C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2012-00033-00(43710)

Actor: UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A.S. EN LIQUIDACIÓN

Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO

RURAL – INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN1 (SENTENCIA) 1 Aunque en el registro electrónico del proceso se clasificó este como “Recurso Extraordinario de Revisión”, de acuerdo con el memorial de subsanación presentado por la parte actora el 12 de

Temas: ACCIÓN DE REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS – Procedimiento de

recuperación de baldíos indebidamente ocupados – No procede controlar la legalidad de los actos que lo culminan con fundamento en asuntos que deben definirse en el procedimiento de clarificación de la propiedad – Las decisiones declarativas contenidas en los actos que lo culminan no pierden fuerza ejecutoria por el simple transcurso del tiempo. Procede la Sala a decidir la acción para la revisión de asuntos agrarios presentada por la parte actora contra la Resolución número 2409 de 29 de noviembre de 2006, proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y sus fundamentos fácticos y jurídicos El 16 de abril de 2012, la sociedad UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A.S. en liquidación (en adelante también “CONUSA”), en ejercicio de la acción de los artículos 50 de la Ley 160 de 19942 y 128 y 136 del CCA, presentó demanda3 en contra de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural4 (en adelante también “INCODER”), con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “PRIMERO: La nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución 2409 de noviembre 29 de 2006, proferido por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER; junio de 2012 [Folio 123, c. 1 principal], “…la acción por mi pretendida es la ACCIÓN DE REVISIÓN, enunciada en el numeral 5º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, como quiera que el acto que se está atacando corresponde a una Resolución proferida por el

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, la cual decidió de fondo un procedimiento de recuperación de baldíos”. 2 Teniendo en cuenta la fecha de presentación de la demanda, esta se interpuso en vigencia de los artículos 50 y 64 de la Ley 160/94 –derogados por el Decreto-ley 902/17–, disposiciones que expresamente se refirieron a la procedencia de las “acciones contencioso administrativas” –el artículo 50 hizo alusión a la “acción de revisión”– contra los procedimientos regulados, respectivamente, en los Capítulos X y XI de dicha ley, es decir, los del artículo 40 –norma aún vigente– que corresponden a la clarificación de propiedad, al de deslinde y al de recuperación de baldíos indebidamente ocupados y el del artículo 52 –norma aún vigente– referido a la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre predios rurales. 3 Folios 1 a 26, c. 1 principal. 4 Cabe advertir, desde ahora, que la titularidad de las competencias relativas a los bienes baldíos ha sido objeto de un progresivo proceso de reingeniería legislativa, dentro del cual se incluye principalmente el INCORA –creado por la Ley 135/61 y suprimido por el Decreto 1292/03–, el INCODER –creado por el Decreto 1300/03 y suprimido por el Decreto-ley 2365/15 – y la ANT – creada por el Decreto-ley 2364/15–, razón por la cual, si bien varias de las normas atributivas de dichas competencias mencionan entidades ho