CE-SECCION TERCERA-52001-23-33-000-2012-00059-01(53486)

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Niega

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES – Para realizar cobro persuasivo y coactivo de multas por violación a normas de tránsito / JURISDICCIÓN COACTIVA - Ejercicio de funciones administrativas por particulares / MODALIDADES DE LA

CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATACIÓN

DIRECTA – Regulación normativa / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES / COBRO PERSUASIVO – Definición / JURISDICCIÓN COACTIVA – Definición / JURISDICCIÓN COACTIVA – Facultad extraordinaria y excepcional de la administración, ligada a los conceptos de imperium y soberanía, pues implica el uso racional de la fuerza coercitiva del Estado / MULTA POR INFRACCIÓN DE TRANSITO – Cobro coactivo / COBRO COACTIVO - En relación con los actos del cobro coactivo propiamente dichos, tales como expedición del mandamiento de pago, decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc., la Sala considera que constituyen una función exclusiva de la administración en ejercicio de sus poderes soberanos de cobro coactivo, y como tal no puede ser atribuida a particulares / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – A los particulares se les puede atribuir la proyección de documentos, pero estos no pueden tener un poder decisorio frente a las actuaciones surtidas para lograr el cobro coactivo / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Por

delegar funciones exclusivas de la administración a particulares mediante contrato de prestación de servicios profesionales / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Configurada / EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL SÍNTESIS DEL CASO: Un departamento celebró un contrato de prestación de servicios profesionales a fin de que un particular efectuara el cobro persuasivo y coactivo de las multas impuestas a los ciudadanos por la trasgresión de las normas de tránsito, y se encargara del cobro persuasivo y coactivo de las sanciones disciplinarias –consistentes en multas impuestas a los funcionarios y exfuncionarios de la entidad como resultado de procesos disciplinarios–. El contratista demandó a la entidad y solicitó la resolución del contrato. El departamento formuló la excepción de nulidad absoluta del contrato.

MODALIDADES DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO /

CONTRATACIÓN DIRECTA – Regulación normativa / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES / COBRO PERSUASIVO – Definición / JURISDICCIÓN COACTIVA – Definición / JURISDICCIÓN COACTIVA – Facultad extraordinaria y excepcional de la administración, ligada a los conceptos de imperium y soberanía, pues implica el uso racional de la fuerza coercitiva del Estado / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES – Para realizar cobro persuasivo y coactivo de multas por violación a normas de tránsito / MULTA POR INFRACCIÓN DE TRANSITO – Cobro coactivo / COBRO COACTIVO - En relación con los actos del cobro coactivo propiamente dichos, tales como expedición del

mandamiento de pago, decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc., la Sala considera que constituyen una función exclusiva de la administración en ejercicio de sus poderes soberanos de cobro coactivo, y como tal no puede ser atribuida a particulares / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – A los particulares se les puede atribuir la proyección de documentos, pero estos no pueden tener un poder decisorio frente a las actuaciones surtidas para lograr el cobro coactivo El contrato objeto del litigio fue celebrado mediante contratación directa de conformidad con el artículo 24, numeral 1, literal d de la Ley 80 de 1993. Sus consideraciones indicaron que este se celebró en virtud del parágrafo 2 del artículo 135 y del parágrafo 1 del artículo 159 del Código Nacional de Tránsito. […] Inicialmente, el término de duración del contrato era de un año, sin embargo, el 27 de marzo de 2008, las partes lo modificaron y definieron un término indefinido. En lo que respecta al objeto del contrato, correspondiente al ejercicio del cobro persuasivo y coactivo por parte del contratista, cabe aclarar los referidos conceptos. El cobro persuasivo es una instancia previa a la jurisdicción coactiva en la que se intenta un acercamiento preliminar entre la administración y el contribuyente para que este pague voluntariamente sus obligaciones. La jurisdicción coactiva, en cambio, corresponde a la facultad de la administración de lograr directamente la ejecución de ciertas obligaciones a su favor. La jurisprudencia constitucional y la de esta Corporación han reconocido que la

jurisdicción coactiva es una facultad extraordinaria y excepcional de la administración, ligada a los conceptos de “imperium” y soberanía, pues implica el uso racional de la fuerza coercitiva del Estado. La jurisdicción coactiva es una actividad que desarrolla específicamente la rama ejecutiva y corresponde al ejercicio de una función típicamente administrativa. Respecto del caso concreto, si bien el ordenamiento jurídico –mediante el parágrafo 2 del artículo 135 y el parágrafo 1 del artículo 159 del Código Nacional de Tránsito– permite a las autoridades de tránsito celebrar contratos o convenios para el cobro de las multas que se impongan por la comisión de infracciones de tránsito “con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las multas”, esta facultad, de ninguna manera, permite que la función de cobro coactivo pueda ser totalmente conferida a un particular, pues al hacerlo se vacía el contenido de la competencia constitucional originariamente atribuida a la administración. Esta idea ha sido sostenida por reiterada jurisprudencia de esta Corporación y, particularmente, de esta Subsección. El Código Nacional de Tránsito, en su artículo 140, confiere a los organismos de tránsito la facultad de “hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva”. Dicha facultad es una concreción de la función que, a nivel local, corresponde a los alcaldes como suprema autoridad administrativa del municipio. En relación con la viabilidad de atribuir la función administrativa del cobro coactivo a los particulares, esta Corporación ha sostenido (se trascribe): “En relación con

las actuaciones de instrumentación o de proyección de documentos, la Sala considera que serán susceptibles de atribución. Por el contrario, en relación con los actos del cobro coactivo propiamente dichos, tales como expedición del mandamiento de pago, decreto de embargo o secuestro, notificación, decisión de excepciones, celebración de acuerdos de pago, investigación de bienes de los deudores, etc., la Sala considera que constituyen una función exclusiva de la administración en ejercicio de sus poderes soberanos de cobro coactivo, y como tal no puede ser atribuida a particulares”. Así, la jurisprudencia ha considerado que a los particulares puede atribuírsele la proyección de documentos, pero estos no pueden tener un poder decisorio frente a las actuaciones surtidas para lograr el cobro coactivo. En esa medida, “no es jurídicamente viable la atribución total de funciones administrativas de cobro coactivo”. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369-01(AP) y Corte Constitucional, sentencia 224 de 2013.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 24 NUMERAL 1 LITERAL D / CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO – ARTÍCULO 159 / CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO – ARTÍCULO 135 / CÓDIGO NACIONAL DE TRÁNSITO - ARTÍCULO

140

JURISDICCIÓN COACTIVA / COBRO COACTIVO / DECRETO DE MEDIDAS

CAUTELARES / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Por delegar

funciones exclusivas de la administración a particulares mediante contrato de prestación de servicios profesionales / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO – Configurada / EFECTOS DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL La Sala señala que, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la función encomendada contractualmente a Francisco Agreda, correspondiente a la investigación de los bienes de los deudores, constituye una función exclusiva de la administración. Además, según la cláusula citada, el contratista tenía la obligación de custodiar los expedientes contentivos de los procesos de cobro coactivo que este adelantaba. En esa medida, durante toda la ejecución del contrato, la contratante no contó con la información necesaria para constatar que los documentos proyectados por Francisco Agreda concordaban con la realidad de cada proceso. Lo anterior está acreditado por varios oficios enviados por Lucía Basante –responsable de la ejecución del contrato en virtud de la delegación de la función específica por parte del gobernador – entre el 27 de septiembre de 2012 y el 11 de enero de 2013, en los cuales le hizo varios requerimientos al contratista para que le entregara los expedientes a fin de que la entidad pudiera cumplir sus deberes. […]Otra actividad que debía ser exclusiva de la entidad estatal y fue ejecutada por Francisco Agreda se relacionó con el decreto de las medidas cautelares. En su reforma de la demanda, el actor hizo una lista de cada una de las etapas de la operación del cobro coactivo que manejaba con el sistema de información que tenía a su cargo. En dicha lista incluyó 14 actividades relacionadas con las medidas cautelares, entre ellas, la “designación del

secuestre”; la “determinación de recursos para el secuestro y la “diligencia de secuestro”. [...] El hecho de que el contratista hubiera denominado a su despacho como “Secretaría de jurisdicción coactiva del IDATT Nariño”, hubiera creado una página web para brindar información sobre la jurisdicción coactiva “del IDATT” y hubiera puesto a disposición su línea telefónica para que los deudores se comunicaran con él dan cuenta de que Francisco Agreda no estaba realizando una labor meramente operativa respecto del cobro coactivo de las deudas a favor de la entidad, sino que estaba ejerciendo directamente las funciones que le correspondían a esta. Por último, los contratos de prestación de servicios profesionales celebrados entre Francisco Agreda y el personal encargado de ejecutar el contrato celebrado con el liquidado IDATT también acreditan que estos últimos no se limitaron a cumplir con “actuaciones de instrumentación o de proyección de documentos”. Con base en el análisis de las obligaciones de Francisco Agreda, además de las labores que este ejecutó durante el término del contrato –en cumplimiento de su clausulado–, la Sala concluye que el contratista adelantó funciones propias de la jurisdicción coactiva, las cuales no podían ser atribuidas a un particular. Si bien el actor realizó actividades de apoyo o colaboración, este también contó con poder de decisión en los procesos de cobro coactivo. El Tribunal llegó a la misma conclusión, sin embargo, consideró que el contrato era nulo de conformidad con el artículo 1º de la Ley 1386 de 2010, que prohíbe atribuir a particulares la administración de tributos. La Sala no comparte la

aplicación de esta norma, pues el objeto del contrato no implicó la administración de tributos, ya que las multas son ingresos no tributarios. La Sala declarará la nulidad absoluta del contrato por objeto ilícito, en los términos de los artículos 1519 –que dispone que “hay un objeto ilícito en todo lo que contraviene al derecho público de la nación”–, 1741 del Código Civil ¬¬–que dispone que “la nulidad producida por un objeto o causa ilícita [...] son nulidades absolutas”– y 899, numeral 2, del Código de Comercio –que dispone que “será nulo absolutamente el negocio jurídico [...] cuando tenga causa u objeto ilícitos”–. Estas normas son pertinentes en virtud de la remisión expresa al derecho común que hace el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 . El contrato 15 de 27 de marzo de 2007 adolece de nulidad por objeto ilícito, pues este contravino el artículo 140 del Código Nacional de Tránsito, que confiere a los organismos de tránsito –y no a los particulares– la facultad de “hacer efectivas las multas por razón de las infracciones a este código, a través de la jurisdicción coactiva”. Tal como ya se estudió, si bien el ordenamiento permite a la administración celebrar contratos para el cobro de las multas que se impongan por la comisión de infracciones de tránsito, esta facultad, de manera alguna, permite que la función de cobro coactivo pueda ser totalmente conferida a un particular. En la medida en que el liquidado IDATT atribuyó a Francisco Agreda la totalidad de la función del cobro coactivo de multas, la cual es

irrenunciable porque implica el ejercicio de la soberanía del Estado, el contrato será declarado nulo. En virtud de lo anterior, se colige que, mediante los cargos presentados en su recurso, la apelante no acreditó que fuera errada la decisión del Tribunal de declarar la nulidad del contrato, pues este se limitó a afirmar que su labor se había restringido a la sustanciación de documentos. Adicionalmente, el contratista afirmó en su recurso que el Tribunal había omitido analizar la modificación integral del contrato, los incumplimientos de la entidad y los perjuicios sufridos por la accionante. No hay lugar a pronunciarse sobre tales cargos, pues la Sala declarará la nulidad absoluta del contrato. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, cita Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de junio de 2011, exp. 41001-23-31-000-2004-00540-01(AP) y sentencia de 17 de mayo de 2007, exp. 41001-23-31-000-2004-00369-01(AP). CONDENA EN ABSTRACTO / PRINCIPIO DE NON REFORMATIO IN PEJUS – Aplicación Según la Sala, no existen prestaciones ejecutadas por el contratista pendientes de ser retribuidas por parte de la entidad contratante. Ello, pues, según la cláusula cuarta del contrato, a la administración le correspondía, únicamente, pagar $2.000.000 al contratista y esta obligación fue cumplida a satisfacción. La misma cláusula establecía que “el contratista en la medida que empe[zara] la ejecución de su trabajo podr[ía] obtener los honorarios establecidos en su propuesta

cobrados directamente a los interventores u obligados a favor del IDATT”. Ahora, en el dictamen pericial solicitado por el actor se cuantificaron el daño emergente (correspondiente a los costos de operación) y el lucro cesante (“lo que el contratista esperaba recibir por su gestión”). Los deudores de tales rubros eran los particulares y no la administración. No obstante, en virtud del principio de “no reformatio in pejus”, que prohíbe al juez hacer más gravosa la situación del apelante único, la Sala confirmará la decisión del Tribunal respecto de la condena en abstracto. CONDENA EN COSTAS – Improcedencia porque la demandada no actuó en la instancia De conformidad con el artículo 188 del CPACA y el numeral 1 del artículo 365 del CGP , la Sala no condenará en costas de segunda instancia, pues la demanda no actuó en esta etapa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 NUMERAL 1 / CÓDIGO

GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 52001-23-33-000-2012-00059-01(53486)

Actor: FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR

Demandado: DEPARTAMENTO DE NARIÑO – SECRETARÍA DE TRÁNSITO Y

TRANSPORTE DEPARTAMENTAL

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Temas: controversias contractuales – jurisdicción coactiva – ejercicio de funciones administrativas por particulares – nulidad absoluta del contrato.

Síntesis: un departamento celebró un contrato de prestación de servicios profesionales a fin de que un particular efectuara el cobro persuasivo y coactivo de las multas impuestas a los ciudadanos por la trasgresión de las normas de tránsito, y se encargara del cobro persuasivo y coactivo de las sanciones disciplinarias –consistentes en multas impuestas a los funcionarios y exfuncionarios de la entidad como resultado de procesos disciplinarios–. El contratista demandó a la entidad y solicitó la resolución del contrato. El departamento formuló la excepción de nulidad absoluta del contrato.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño el 11 de julio de 2014, que declaró la nulidad absoluta del contrato1.

Contenido: 1. Antecedentes. – 2. Consideraciones. – 3. Decisión

1. ANTECEDENTES 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso de apelación interpuesto por Francisco Javier Agreda Salazar, en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Demanda de reconvención y trámite – 1.4. Sentencia de primera instancia – 1.5.

Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante

1. El 15 de agosto de 2012, Francisco Javier Agreda Salazar presentó demanda2 en contra del departamento de Nariño – Secretaría de Tránsito y Transporte Departamental, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, ante el Tribunal Administrativo de Nariño.

Luego, el 12 de marzo de 2013, el actor presentó reforma de la demanda3, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): 1. “Dada la imposibilidad física de poder continuar con la ejecución del contrato, no solo por cuanto durante el tiempo que falta, para terminar el cronograma establecido, no es posible pagar la deuda alcanzada (y que sigue creciendo) con cargo a la propia cartera, además de la ocurrencia de la prescripción de los procesos por decreto de la propia entidad y vencimiento de términos, sino porque tampoco es posible continuar la ejecución por falta de generación de recursos y la posición del Departamento de a través de la Doctora Lucía Basante de negarme firmar los proyectos de sustanciación procesal que realiza mi representado en cumplimiento de su obligación contractual se solicita declarar la resolución del contrato No. 015, celebrado el 27 de marzo de 2007 entre el entonces Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Departamento, ahora el Departamental de Nariño ocupando su lugar por subrogación en le mismo contrato y el Operador del Cobro de la Cartera, doctor Francisco Javier Agreda Salazar.

2. Consecuentemente se condene al Departamento de Nariño a indemnizar de manera integral al Operador Francisco Javier Agreda

Salazar, todo el prejuicio causado en razón de sus incumplimientos contractuales con las acciones y omisiones demostradas, en el monto establecido en el capítulo de perjuicios y los que se sigan generando hasta el momento del pago.

3. Igualmente a título de condena, se ordenará al Departamento de Nariño a pagar a favor del Dr. Agreda, los intereses que se generen desde la liquidación, conforme lo ordena la sentencia hasta el pago efectivo de las sumas liquidadas en ella ordenadas.

4. Condenar a la demandada a favor del Dr. Agreda, al pago de las costas procesales.

5. Finalmente, se ordenará tener en cuenta las disposiciones del CCA, para hacer efectivas las decisiones condenatorias de la sentencia”.

2. La parte actora narró, en síntesis, los siguientes hechos relevantes: 2 F. 1-48 del “Cuaderno Demanda inicial I”. 3 F. 1-55 del “Cuaderno Reforma de la demanda”. 3. 1) El 27 de marzo de 2007, Francisco Agreda y el Instituto Departamental de Tránsito y Transportes del Departamento–IDATT celebraron un contrato de prestación de servicios profesionales a fin de que el particular efectuara el cobro persuasivo y coactivo de las multas impuestas a los ciudadanos por la trasgresión de las normas de tránsito, y se encargara del cobro persuasivo y coactivo de las sanciones disciplinarias –consistentes en multas impuestas a los funcionarios y exfuncionarios de la entidad como resultado de procesos disciplinarios–. 4. 2) 20 días después del inicio del contrato, el actor hizo una proyección de la cantidad mensual de procesos objeto del contrato y, en virtud de

que estos superaban 4 veces aquellos inicialmente previstos, presentó una nueva propuesta formal a la contratante, quien la aceptó verbalmente. Desde abril de 2007, el contratista empezó a ejecutar el contrato de conformidad con su modificación. 5. 3) En septiembre de 2007, la Asamblea Departamental ordenó la supresión y liquidación del IDATT. 6. 4) El 27 de marzo de 2008, las partes modificaron la duración del contrato inicial y establecieron un término indefinido para el cumplimiento del cobro de la cartera. 7. 5) El 30 de julio de 2009, el departamento de Nariño y el IDATT incumplieron el contrato, pues decidieron no entregar al contratista más procesos –a excepción de los que ya estaban en curso– ni los honorarios correspondientes. Lo anterior puso al contratista en la imposibilidad de cumplir sus obligaciones respecto de los procesos no entregados y le impidió obtener la fuente directa de financiación del contrato. 8. 6) El 30 de diciembre de 2009, la Junta Liquidadora del IDATT expresó su voluntad de terminar el contrato sin razón alguna. 9. 7) En reiteradas ocasiones, el contratista intentó infructuosamente comunicarse con el Gobernador y la Junta Liquidadora para solucionar el conflicto. Adicionalmente, en varios oficios hizo referencia a los incumplimientos de la contratante y al rompimiento del equilibrio económico del contrato. 10. 8) Mediante el contrato 225 de 2 de marzo de 2012, celebrado entre el departamento de Nariño y la Liquidadora del IDATT, el departamento se subrogó en todos sus derechos, obligaciones, activos y pasivos derivados

del contrato de prestación de servicios profesionales. 11. 9) El 2 de abril del mismo año, el Gobernador delegó la función específica relativa a la responsabilidad del contrato en Lucía Basante, quien le exigió al contratista la entrega de “todo el material que le permitía [...] cumplir con su labor contractual” y, además, se negó a firmar las proyecciones realizadas por el demandante. 12. 10) Ante la imposibilidad de continuar con su labor, el 15 de enero de 2013, el demandante anunció la entrega física de todos los asuntos, para que la citada funcionaria continuara con la actividad objeto del contrato.

13. El actor adujo que se había producido un desequilibrio económico del contrato y que la contratante lo había incumplido, en virtud de lo cual la demandante había tenido que asumir una deuda de $1.486.272.524 y había sufrido perjuicios por $2.214.768.366. 1.2. Posición de la parte demandada

14. El 30 de enero de 2013, el departamento de Nariño contestó la demanda inicial4. Formuló las excepciones de: “nulidad absoluta del contrato base de las pretensiones”; “excepción de contrato no cumplido” y “culpa propia del demandante. Mala fe”. 1.3. Demanda de reconvención y trámite

15. El 30 de enero de 2013, el departamento de Nariño presentó demanda de reconvención5 en contra del contratista6, en la cual solicitó que se declarara la nulidad del contrato, pues este se había suscrito en contra de expresa prohibición constitucional o legal, según el artículo 44, numeral 1

de la Ley 80 de 1993, ya que al contratista se le había encomendado, en forma general, la facultad de adelantar los procesos para obtener el pago de multas. 4 F. 1210-1606 del “Cuaderno III Contestación de la Demanda”. 5 F 1-12 del “Cuaderno 3 Demanda de Reconvención”. 6 con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (se trascribe): “PRINCIPALES Que se declare la nulidad absoluta del contrato No. 015 de 2007, suscrito entre el liquidado Instituto Departamental de Tránsito y Transporte de Nariño y el Abogado Francisco Agreda Salazar, por carecer de objeto lícito. Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad del referido contrato, se ordene la terminación de la resolución contractual y el pago de perjuicios que se ocasionaron a la administración Departamental a cargo del contratista Francisco Javier Agreda Salazar. SUBSIDIARIAS Que se declare la responsabilidad de Francisco Javier Agreda Salazar, por el incumplimiento del contrato celebrado con el departamento de Nariño, del contrato de prestación de servicios profesionales de Abogado No. 015 de 27 de marzo de 2007, para el cobro coactivo de las multas por infractores de tránsito. Que como consecuencia de esa declaración, se condene a Francisco Javier Agreda Salazar a pagar al Departamento de Nariño, todos los perjuicios que resulten probados, incluidos el daño emergente, lucro cesante y la indexación monetaria. Adicionalmente se le condene al pago de las costas del proceso”.

16. El 17 de abril de 2013, el contratista presentó contestación de la demanda de reconvención7 y el 12 de junio de 2014, presentó alegatos de

conclusión8, los dos escritos de forma extemporánea, por lo que el Tribunal no los consideró9. 1.4. Sentencia de primera instancia

17. El 11 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió Sentencia de primera instancia10, en la cual resolvió (se trascribe): PRIMERO: “DECLARAR probada la excepción de fondo formulada por el DEPARTAMENTO DE NARIÑO denominada ‘nulidad absoluta del contrato base de las pretensiones’ SEGUNDO: DECLARAR no probadas las excepciones de fondo formuladas por el DEPARTAMENTO DE NARIÑO denominadas: i) excepción de contrato no cumplido, y ii) culpa propia del demandante. Mala fe.

TERCERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales instauró el señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR contra el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTOD: ECLARAR la nulidad del contrato No. 015 de 27 de marzo de 2007, suscrito entre el señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR y el liquidado INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE–IDATT, subrogado al DEPARTAMENTO DE NARIÑO, por las razones consignadas en la parte motiva de esta sentencia.

QUINTO: CONDENAR en abstracto al DEPARTAMENTO DE NARIÑO al pago de las prestaciones ejecutadas del contrato nulo No. 015 de 27 de marzo de 2007 a favor del señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR, desde el momento de la suscripción del contrato hasta la

fecha de ejecutoria de esta sentencia según incidente de liquidación que adelante en los términos descritos en la parte motiva de esta providencia y las cláusulas del contrato y sus modificaciones, el cual se regirá por lo dispuesto en el artículo 193 del CPACA.

SEXTO: ORDENAR al señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR, realizar dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, la entrega inmediata del archivo contentivo de los procesos de cobro persuasivo y coactivo del DEPARTAMENTO DE NARIÑOSecretaría de Tránsito y Transporte, para el efecto deberá entregar toda la información y documentación suministrada y recaudada o generada en la ejecución del contrato, incluyendo aquella información que conste en medio magnético que se halle bajo su custodia y que tenga relación con el objeto del contrato.

SÉPTIMO: CONDENAR en costas al señor FRANCISCO JAVIER AGREDA SALAZAR, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del CPC”. 7 F. 1743-1809 del “Cuaderno 5, Tomo 4 Reforma de la Demanda”. 8 F. 21-67 del “Cuaderno 3 Demanda de Reconvención”. 9 F.1440-1441 del “Cuaderno 5, Tomo 3 Reforma de la Demanda”; F. 1812-1828 del cuaderno del Consejo de Estado. 10 F. 1812-1828 del cuaderno del Consejo de Estado.

18. El Tribunal decidió negar las pretensiones de la demanda interpuesta por el contratista y declaró que el contrato 15 de 27 de marzo de 2007 era

nulo “al observarse que el objeto del contrato correspond[ía] a una potestad indelegable, propia de las autoridades de tránsito, según lo señala el artículo 159 de la Ley 769 de 2002 […] y el artículo 1º de la Ley 1386 de 21 de mayo de 201011, encontrándose así dentro de las causales de nulidad del artículo 44 numeral 2º de la Ley 80 de 1993, cuando ‘se celebre contra expresa prohibición constitucional o legal’”.

19. Según el Tribunal, la entidad delegó en el contratista una potestad tributaria y disciplinaria que no podía delegar, ya que “el cobro de tributos y multas deviene del poder punitivo del Estado, –el cual es indelegable a particulares–”. De conformidad con el análisis del contrato y las pruebas allegadas al proceso, el Tribunal concluyó que “el demandante inicial adelantó toda la actuación propia del proceso coactivo, incluyendo la sustanciación de los actos y demás documentos que se generaron a lo largo del proceso coactivo, como lo son: la resolución de mandamiento de pago, el auto de archivo, incluso acuerdos de pago que por ministerio de ley, sólo le es dado al funcionario ejecutor, que para el caso correspondía al agente liquidador”.

20. Según el juez de primera instancia, estaba demostrado que, aunque el señor Agreda no firmaba los mandamientos de pago, este los suscribía digitalmente con la firma del liquidador. Además, ejercía custodia sobre los procesos que tenía a su cargo, lo que dio lugar al requerimiento oficial, por parte de la Subsecretaría de Tránsito y Transporte, a la entrega de los expedientes a fin de cumplir los deberes de la entidad. En conclusión,

según el Tribunal, las tareas del contratista no se materializaron en una facultad eminentemente operativa, sino en “la función pública de cobro, propia y exclusiva de la administración pública”.

21. El Tribunal señaló que, en caso de estudiarse un posible incumplimiento contractual, este también debería negar las pretensiones de la demanda al respecto. Ello, ya que el contrato era confuso, y a partir de este no era

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