CE - Sentencia 11001031500020250254701 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., veintidós (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-02547-01

Referencia: Acción de tutela

Actora: CORPORACIÓN MULTIACTIVA EMPRENDER ONG - EN

LIQUIDACIÓN.

TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO, TODA VEZ QUE NO SE CUMPLE

CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL, LOS

ARGUMENTOS DE LA TUTELA FUERON OBJETO DE PRONUNCIAMIENTO POR

PARTE DE LA AUTORIDAD JUDICIAL ACCIONADA.

DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 3 de julio de 2025, mediante la cual la SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO 1 declaró improcedente la solicitud de amparo del radicado de la referencia.

1 En adelante la Sección Quinta.2

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pública 02 de 2018 4, y a través de la Resolución 040 de 11 de abril de 2018, adjudicó el contrato a la Unión Temporal PAE Nariño 2018, conformada por la s fundaciones para el Desarrollo y la Solidaridad (FUNDESOL)5 y Construcción Social y el Medio Ambiente

(CONCIMED).

Aseguró que el 16 de abril de 2018 se suscribió el contrato 1199, entre el DEPARTAMENTO y la Unión Temporal PAE Nariño 2018, cuyo objeto consistió en «[…] la prestación de servicios para la implementación del programa de alimentación escolar a través de transporte, preparación y servida en caliente e industrializado del complemento alimentario jornada mañana, jornada tarde y/o almuerzo a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes de las áreas rurales y urbanas registrados en la matrícula oficial de los 57 municipios no certificados del Departamento de Nariño […]».

Relató que, posteriormente, la Unión Temporal PAE Nariño 2018 se conformó por FUNDESOL y la Corporación Multiactiva Emprender ONG, de conformidad con la cesión parcial del contrato 1199 de 2018,

4 A la cual asistieron como proponentes la Unión Temporal Proalimentar 2018 y las uniones temporales Nariño Paz 2018, Nutriendo Nariño 2018 y PAE Nariño 2018. 5 En adelante FUNDESOL.4

4 A la cual asistieron como proponentes la Unión Temporal Proalimentar 2018 y las uniones temporales Nariño Paz 2018, Nutriendo Nariño 2018 y PAE Nariño 2018. 5 En adelante FUNDESOL.4

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realizada por CONCIMED y autorizada por el DEPARTAMENTO el 22 de agosto de ese año.

Arguyó que el 18 de octubre de 2018 , la Unión Temporal Nutriendo Nariño 2018, conformada por las fundaciones Infancia y Nutrición y PROSERVCO y la Cooperativa Unida Multiactiva de Nariño – (COOPUMNAR)6, inconforme con la adjudicación del contrato, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 040 de 11 de abril de 2018 y el contrato 1199 de 16 de ese mes y año y, en consecuencia, se le reconocieran los perjuicios por no haberle sido adjudicado el contrato, pese a que formuló una mejor propuesta, obtuvo el mayor puntaje y cumplió con los requisitos habilitantes.

Aseveró que al proceso le fue asignado el número único de radicación 2018-00468-00 y correspondió en primera instancia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO que, mediante sentencia de 27 de

requisitos habilitantes.

Aseveró que al proceso le fue asignado el número único de radicación 2018-00468-00 y correspondió en primera instancia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO que, mediante sentencia de 27 de octubre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones, por lo que ordenó al DEPARTAMENTO pagar a la Unión Temporal Nutriendo

6 En adelante COOPUMNAR.5

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Nariño 2018 , los perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante causados y denegó la nulidad del contrato 1199 de 16 de abril de 2018.

Indicó que la anterior decisión fue objeto de recurso de apelación por las uniones temporales Nutriendo Nariño 2018 y PAE Nariño 2018 y el DEPARTAMENTO, el cual fue desatado por la SECCIÓN TERCERA que, en sentencia de 11 de octubre de 2024, confirmó la decisión del a quo y, además, declaró la nulidad del contrato 1199 de 16 de abril de 2018.

I.3. Fundamentos de derecho

Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al realizar una indebida valoración del material probatorio, que daba cuenta de la inexactitud de la información registrada en el RUP y los documentos soporte presentados por la Fundación

Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al realizar una indebida valoración del material probatorio, que daba cuenta de la inexactitud de la información registrada en el RUP y los documentos soporte presentados por la Fundación PROSERVCO, integrante de la Unión temporal Nutriendo Nariño 2018, por lo que no cumplía con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones para ser adjudicataria del contrato objeto de controversia en el medio de control cuestionado.6

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Afirmó que ello deja en evidencia que no se analizaron las pruebas en atención a que las condiciones del pliego fueron claras en manifestar que toda inexactitud conllevaría al rechazo de la propuesta.

Destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado que la entidad estatal contratante, en razón a su condición de directora del procedimiento de selección, se encuentra revestida de cierto margen de autonomía en la elaboración del pliego de condiciones y en desarrollo de esa actividad, ostenta la facultad de introducir las exigencias y los requisitos que deben observar y reunir los oferentes.

Adujo que se configuraban todos los presupuestos para que operara la causal de rechazo de la oferta prevista en el pliego de condiciones, comoquiera que : i) se comprobó la inexactitud de la información

los oferentes.

Adujo que se configuraban todos los presupuestos para que operara la causal de rechazo de la oferta prevista en el pliego de condiciones, comoquiera que : i) se comprobó la inexactitud de la información consignada en uno de los anexos de la propuesta; ii) las explicaciones dadas por el oferente no aclararon la situación ; iii) la inexactitud recaía en aspectos fundamentales ; y iv) estaba relacionada con asuntos no subsanables que no fueron debidamente valorados dentro del proceso ordinario.7

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Relató que también incurrió en desconocimiento del precedente judicial en relación con las reglas de interpretación del pliego de condiciones y su intangibilidad, pues la parte demandada se limitó a esclarecer que la Unión Temporal Nutriendo Nariño 2018 cumplió con los requisitos habilitantes, incluida la experiencia, sin que ello fuera el tema relevante a abordar, pues lo que debió analizarse con rigor fue el impacto y trascendencia de las inconsistencias e inexactitudes develadas durante el proceso y que no fueron oportunamente aclaradas.

Señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado 7 ha establecido que, cuando una oferta presentada en un proceso de contratación contiene inexactitudes o imprecisiones, esto puede justificar su rechazo, pues ello no solo afecta la buena fe y la confianza de la

que, cuando una oferta presentada en un proceso de contratación contiene inexactitudes o imprecisiones, esto puede justificar su rechazo, pues ello no solo afecta la buena fe y la confianza de la administración frente al eventual contratista, sino que también exige de los oferentes el mayor rigor y apego a la legalidad al momento de presentar sus ofertas, ya que no todos los errores resultan excusables.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Ad ministrativo, Sección Tercera, Subsección “A”, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 14 de marzo de 2013, radicación 1999-00827-01.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección “B”, C.P. Alberto Montaña Plata, sentencia de 5 de agosto de 2019, radicación 25000-23-26-000-00264-01.8

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Sostuvo que no le era posible al DEPARTAMENTO desconocer el alcance del pliego de condiciones frente a las causales de rechazo, teniendo en cuenta que es norma rectora e inmutable del proceso de selección y determina los parámetros a seguir.

I.4.- Pretensiones

La parte actora solicitó el amparo de su s derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia:

selección y determina los parámetros a seguir.

I.4.- Pretensiones

La parte actora solicitó el amparo de su s derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia:

“[…] se deje sin efecto el fallo de segunda instancia proferido el 11 de octubre de 2024 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del expediente 52-001-2333-0002018-00468-01, por haber incurrido esta Subsección en defecto fáctico y desconocimiento del precedente.

TERCERA. Que, como consecuencia de las anteriores declaraciones, y ante las evidentes vías de hecho en que incurrió la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se ordene al accionado vuelva a estudiar y proferir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta la salvaguarda constitucional […]”. (Destacado pertenece al texto).

I.5. Defensa

I.5.1.- La SECCIÓN TERCERA , luego de hacer un recuento del trámite surtido dentro del proceso objeto de controversia, señaló que9

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la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que el debate planteado se centra en cuestionar la valoración probatoria contenida en el fallo de segunda

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la solicitud de amparo no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que el debate planteado se centra en cuestionar la valoración probatoria contenida en el fallo de segunda instancia, con el fin de que se analicen de nuevo los elementos de convicción obrantes en el plenario, lo que no resulta válido ante este mecanismo subsidiario.

Indicó que la acción de tutela no puede emplearse como una nueva instancia para la valoración de pruebas y argumentos, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional , máxime cuando no se incurrió en los defectos alegados en la demanda.

Alegó que, contrario a lo advertido por la parte actora, no se incurrió en defecto fáctico, toda vez que las piezas que a juicio de la actora se valoraron indebidamente, se tuvieron en cuenta y analizaron en debida forma, de lo cual se concluyó que, pese a la diferencia en los datos de las actas, tal circunstancia fue objeto de explicación necesaria para que la oferta fuese habilitada.

En cuanto a que no se tuvieron en cuenta las reglas previstas en los pliegos de condiciones de la licitación, destacó que la Unión Temporal10

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Nutriendo Nariño 2018 allegó desde el inicio del procedimiento el

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Nutriendo Nariño 2018 allegó desde el inicio del procedimiento el certificado del RUP de la Fundación PROSERVCO, en el que se especificó el valor del negocio cuestionado, junto con la copia de ese acuerdo de voluntades, el acta de liquidación y la adición núm. 1, que daban cuenta del mismo monto de ejecución al aludido en la oferta, lo que permitió inferir que no h ubo inconsistencias que ameritaran la aplicación de la señalada causal de rechazo y que se otorgaron las explicaciones necesarias para que la ofe rta fuese habilitada por la entidad.

Finalmente, arguyó que tampoco se configura el desconocimiento del precedente judicial, comoquiera que los hechos estudiados en las sentencias presuntamente desconocidas no son similares , además, no fueron puestos de presente en la oportunidad adecuada.

I.6. Intervinientes

I.6.1.- El DEPARTAMENTO, a través de la Secretaría de Educación, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia o, en su defecto, denegar el amparo deprecado.11

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Lo anterior, toda vez que no se acreditaron los requisitos generales ni específicos que habiliten la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, pues lo pretendido es crear una tercera instancia del proceso ordinario, solamente por el desacuerdo con las decisiones adoptadas por los jueces de instancia.

Finalmente, sostuvo que no se cumple con el requisito de la inmediatez, pues la providencia cuestionada fue notificada el 15 de noviembre de 2024, mientras que la solicitud de amparo se promovió hasta el 2 de mayo de 2025.

I.6.2.- La UNIÓN TEMPORAL NUTRIENDO NARIÑO 2018 solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia, dado que lo pretendido por la parte actora es reabrir un debate ya zanjado por el juez contencioso administrativo, máxime cuando los argumentos planteados son los mismos expuestos dentro el proceso ordinario, los cuales fueron ampliamente debatidos dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Adujo que no se advierte ninguna irregularidad procesal que sustente los vicios alegados por la parte actora, comoquiera que los jueces de12

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instancia garantizaron las formas propias del juicio, así como los derechos de defensa y contradicción y motivaron debidamente las sentencias emitidas.

I.6.3.- COOPUMNAR, FUNDESOL y CONCIMED, pese a ser vinculadas en debida forma, guardaron silencio.

II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO

La SECCIÓN QUINTA, mediante sentencia de 3 de julio de 2025 , declaró improcedente el amparo solicitado, al considerar que no se encontró satisfecho el requisito general de relevancia constitucional.

Advirtió que los argumentos planteados por la parte actora, pese a que hacen alusión a un lenguaje constitucional, realmente denotan un descontento con la decisión proferida por el juez contencioso en las dos instancias.

Recalcó que las inconformidades que alega la tutelante son las mismas expuestas en el escrito de apelación, cuyos puntos ya fueron analizados por el fallador de segunda instancia dentro del proceso13

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ordinario, quien concluyó que pese a lo alegado, dentro de plenario se logró desvirtuar la legalidad de la resolución de adjudicación del proceso licitatorio , por lo que debía declararse la nulidad, misma suerte que corrió el contrato público, de tal forma que lo pretendido por la actora es reabrir un debate ya zanjado como si se tratase de una instancia adicional.

En cuanto al alegado desconocimiento del precedente, estimó que la actora no cumplió con la carga mínima argumentativa de identificar i) la decisión que considera desatendida ; ii) la ratio aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior; y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia.

Adicionalmente, destacó que los reparos que son expuestos en el escrito introductorio, pese a hacer una enunciación de garantías de carácter constitucional, no exponen con suficiencia razones de peso que justifiquen la intromisión del juez de tutela, cuando, además, no se evidencia, prima facie , la vulneración de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada.14

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III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia y solicitó que se revoque . Para el efecto, reiteró los fundamentos jurídicos plasmados en el escrito introductorio.

Señaló que, contrario a lo advertido por el a quo, la acción de tutela de la referencia sí cumple con el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que el debate no gira en torno a un asunto meramente económico, sino que involucra la vulneración de derechos fundamentales, lo que genera una inseguridad jurídica.

Indicó que se encuentra demostrada la existencia de una indebida valoración de las pruebas que evidencian la inexactitud de la información registrada en el RUP de la Fundación PROSERVCO, así como el desconocimiento del precedente judicial, pues fue clara al citar y explicar la ratio decidendi de diversas sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que establecen el principio de intangibilidad del pliego de condiciones y la procedencia del rechazo de ofertas que contengan inexactitudes o imprecisiones sustanciales, incluso si no están explícitamente previas en el pliego como causal15

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de ofertas que contengan inexactitudes o imprecisiones sustanciales, incluso si no están explícitamente previas en el pliego como causal15

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contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corp oración o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:

“[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asunt os que corresponde18

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definir a otras jurisdicciones [4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.

el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una ab soluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora [7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C -591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad , la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso

anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia19

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es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela [9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en vir tud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente

… Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales [10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo20

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condujo a la toma de una decisión que afecta derechos

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condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto)

En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se deje sin efecto la providencia de 11 de octubre de 2024 , proferida por la SECCIÓN TERCERA, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2018-00468-01.

A la citada providencia la parte actora le atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia , habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial.21

sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia , habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defecto fáctico y desconocimiento del precedente judicial.21

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Los disensos de la parte actora, radican en que la SECCIÓN TERCERA incurrió en el defecto fáctico al realizar una indebida valoración del material probatorio, que daba cuenta de la inexactitud de la información registrada en el RUP y los documentos soporte presentados por la Fundación PROSERVCO, integrante de la Unión temporal Nutriendo Nariño 2018 , por lo que no cumplía con los requisitos establecidos en el pliego de condiciones para ser adjudicataria del contrato objeto de controversia en el medio de control cuestionado.

Destacó que también incurrió en desconocimiento del precedente judicial relativo al principio de intangibilidad del pliego de condiciones y las reglas allí fijadas cuando se incumplen y debe ser rechazada la propuesta.

La present