CGR - Concepto 0233 de 2017

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA CGR-OJ- - - 233 de 2017 AC lo Cn otr na teío sr ti aa rG Ce itn ee Era sl td ee Nla o.R :2e 0p 1ú 7b Eli Ec 0a 1: 3: 9S 7G 6D 5F15 ol1 :41A2 n0 e1 x7 :009 F: A48 :0

ORIGEN 80112-OFICINAJURIDICA/IVANDARIOGUAUQUETORRES

80112DESTINO JOSEMANUELECHEVERRYCARVAJAL

ASUNTO CONCEPTOSISTEMADEGESTIÓNDOCUMENTAL

OBS 2017EE0139765 IIIlllllllllllllIIIIIllllllllIIIIlllllllllIIII Bogotá D.C., Señor

JOSE MANUELECHEVERRY CARVAJAL

ioma50l@hotmail.com Asunto: Solicitud de conceptojurídico Sistema de gestión documental Respetadoseñor: EstaOficina recibió su oficio radicado con el n.° 2017-125223 SIPAR, conociendo de lapeticiónmediantelacualelevaconsulta1 sobre laobservanciade lossistemas de gestión documental instituidos en las alcaldías municipales por parte de las entidades de control. Una vez analizada la documentación sometida a consideración de este Despacho, se conceptúaal respecto,así:

1. Antecedentes.

Ensu petición solicitase absuelvaelsiguiente interrogante: "¿Están o no están obligados los investigadores de las IAS y en especial la Contraíoria General de la Nación a respetar el sistema de gestión documental implementandosegúnelprocedimientoemanadoporelARCHIVO GENERALDE

LA NACIÓN y solicitar lainformaciónalaoficinay funcionario que portablas de retención documental se encuentra responsable de retenery custodiar?

2. Alcance del conceptoy competenciade laOficinaJurídica.

La competencia de laOficinaJurídica paraabsolver consultas se limita a aquellas queformulen las dependencias internasde laContraíoriaGeneral de la República, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la 1 RepúblicadeColombia,CódigodeProcedimientoAdministrativoydeloContenciosoAdministrativo,Art.14,numeral2o,sustituido porelartículo 1delaLey 1755de2015:"Laspeticionesmediantelascualesseelevaunacon_sultaalasautoridadesenrelaciónconlas materiasasucargodeberánresolversedentrodelostreinta(30)díassiguientesasurecepción." Carrera69No.44-35Piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 .j/Qcgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia Jy Página1de7 CONTRALOREA GENERAL DE LA REPUBLICA Contraloría Generaf'2, así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigilancia de la gestión fiscal y las demás materias en que deban actuarenarmonía conla Contraloría Generaf'3 y las presentadas por laciudadanía respectode"lasconsultasdeordenjurídico queleseanformuladasala Contraloría

Generalde laRepública"4. Eneste orden, mediante su expedición se busca"orientaralasdependencias de la Contraloría Generalde la República en la correcta aplicación de las normas que rigenparalavigilanciadelagestiónfiscal"5y "asesorarjurídicamente alasentidades queejercenelcontrolfiscalenelnivelterritorialya lossujetospasivosde vigilancia cuando éstoslosoliciten"6. Finalmenteseaclaraque notodos nuestrosconceptos implican laadopción de una doctrina e interpretación jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con el artículo 43, numeral 167del Decreto Ley267de2000,éstacalidadsolo latienen lasposiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s). Unavez valorado el asunto puesto a consideración, es procedente indicar que de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del Decreto Ley 267 de 2000, los conceptos emitidos por laOficinaAsesora Jurídica de laContraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones particulares. En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución8, ni tienen el carácter de fuente normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normasjurídicas vigentes, en materia de control fiscal.

3. Consideraciones Jurídicas.

Como consideración preliminar se precisa que, la competencia para absolver consultas se limitaa losámbitos arribaseñalados, y entodo caso parasituaciones

abstractas, toda vez que la solicitud se hace sobre competencias y facultades generalesdelosórganosdecontrol,estaOficinaseabstienedepronunciarsesobre eltemaen particular. 2RepúblicadeColombia,Art.43,numeral4delDecretoLey267de2000. 3RepúblicadeColombia,Art.43,numeral5delDecretoLey267de2000. 4RepúblicadeColombia,Art.43,numeral12delDecretoLey267de2000. 5RepúblicadeColombia,Art.43,numeral11delDecretoLey267de2000. 6RepúblicadeColombia,Art.43,numeral14delDecretoLey267de2000. 7RepúblicadeColombia,DecretoLey267de2000,artículo43.OficinaJurídica.SonfuncionesdelaOficinaJurídica:(...)16.Coordinar conlasdependenciaslaadopcióndeuna doctrinaeinterpretaciónjurídica quecomprometalaposicióninstitucionaldelaContraloría Generalde laRepúblicaentodasaquellasmateriasqueporsuimportanciaameritendichopronunciamientooporimplicarunanueva posturadenaturalezajurídicadecualquierorden. _ "RepúblicadeColombia,Art.28,Ley1755de2015. Carrera69No.44-35Piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia Página2de7 CONTRALOR!A GENERAL DE LA REPUBLICA Noobstante loanterior,afin debrindaralgunos elementosquepermitandilucidar el

asunto de la referencia en relacióna lasfacultades de la Contraloría General de la República (enadelante CGR), de acuerdo asu solicitud, se puntualiza lo siguiente: 1.- Obligaciones comunes de las entidades públicas frente al sistema de gestión documentaly procedimientosdelArchivo General de la Nación Delapresentaciónde "Introducción a laOrganización deArchivos administrativas" del Archivo General de la Nación de México, Instructor: Francisco O. Acevedo Gutiérrez, se tiene que "El principio de procedencia o de respeto a los fondos establece que losdocumentosdeben agruparse en elArchivo Históricodeacuerdo a las instituciones o entidades que los produjeron. (cid:127) El principio de orden original establece que ladocumentación debe agruparse en elArchivo histórico en el orden que recibió durante su función administrativa."9 Integración de principios que a través del orden de archivos garantiza la unidad documental, permite un análisis integral de la documentación sometida a archivo, facilitando así la correcta interpretaciónde lainformacióndocumental. Siguiendo las reglas y principios generales que regulan lafunción archivística del Estado, en Colombia se implemento la Ley 594 de 20001°,!por mediode lacual se dicta la Ley General de Archivos, y en desarrollo de esta última, el artículo 2.8.2.5.3 del Decreto 1080de 2015 dispone que: "Responsabilidadde la gestión de documentos. La gestión de documentos está asociadaalaactividadadministrativadelEstado,alcumplimientode lasfunciones y al desarrollo de los procesos de todas lasentidades del Estado; por lotanto, es responsabilidad de los servidores y empleados públicos así como los contratistasqueprestenserviciosalasentidadespúblicas,aplicar lasnormasque

en esta materia establezca el Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado,y lasrespectivasentidades públicas. Parágrafo. La responsabilidad en cuanto a la política, planes y programas del sector de lastecnologías de lainformacióny lascomunicacionesesdel Ministerio deTecnologías de la Informacióny lasComunicaciones. " negrillafuera detexto De los artículos 2.8.2.6.2. y 2.8.2.6.1. del Decreto 1080 de 2015, trascienden como generalidades y características reiteradas de los sistemas de gestión documentalelquedebengarantizar laautenticidad, preservacióne integridadde los documentos, y el que debenfacilitar y permitir ladisponibilidad y acceso de 9"En1814,elarchivistaehistoriadorfrancésNatalisdeWaillyenuncialanocióndefondodearchivo,consistenteenmantenerreunidos losdocumentosprovenientesdeunmismoorganismo,persona,familia,etc.(cid:127) Surge,deestemodo,elprincipiodeprocedenciaoderespeto alosfondos.(cid:127) Sinembargo,elrespetoalosfondosnogarantizabaaúnquelasagrupacionesdocumentalesexistentesasuinterior(secciones, series,expedientes)nopudieransermezcladasentreellasmismas;sereglamentabanlasrelacionesentrelosfondos,másnolasquepudieran sucederensusnivelesdocumentalesinferiores.(cid:127) Portalrazón,en1881H.vonSeybelenuncióunnuevoprincipio:eldeordenoriginal.En términosgenerales,éstedisponequelosdocumentosdeunfondodebenmantenerse,alolargodesuvida,enelordenotorgadoporsu

entidad de origen, o sea, clasificados de acuerdo a las acciones desarrolladas por la entidad o a sus propias estructuras administrativas."ArchivoGeneraldelaNación deMéxico,Instructor:FranciscoO.AcevedoGutiérrez,Elprincipiodeprocedenciayel de respeto al orden original, Páginas 5-9, Presentación "Introducción a la Organización de Archivos". Publicada en: http://www.agn.gob.mx/Iineam/agnmodulo4.pdf _:' '°Artículos1°,4°,5°ysiguientesdelaLey594de2000. Carrera69No.44-35Piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia Página3de7 <§> / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA los documentos cuando sean requeridos, rasgos que son concordantes con el artículo 2.8.2.5.5. del mismo Decretoqueestablece: "Principiosdelprocesodegestióndocumental. Lagestióndedocumentosentoda laadministración públicase regirápor lossiguientes principios. (...) e) Oportunidad. Las entidades deberán implementar mecanismosquegaranticen que los documentos están disponibles cuando se requieran y para las personas autorizadas paraconsultarlosy utilizarlos. f) Transparencia. Los documentos son evidencia de las actuaciones de la administración y por lo tanto respaldan las actuaciones de los servidores y empleados públicos. g) Disponibilidad. Los documentos deben estar disponibles cuando se requieran independientemente;del mediode creación." 2.- Obligaciones de la CGR frente al sistema de gestión documental y

procedimientosdelArchivo Generalde la Nación Frente a este primer aspecto, se tiene que los artículos 10y 51 de la Ley 594 de 2000, por medio de la cual se dicta la Ley General de Archivos, establece obligaciones puntualesparalosorganismos de control en los siguientestérminos: "Artículo 10.Obligatoriedaddelacreacióndearchivos.Lacreacióndelosarchivos contemplados en losartículos 8o. y 9o. de la presente ley, así como los archivos de los organismos de control y de los organismos autónomos será de carácter obligatorio. (...) Artículo 51. Apoyo de los organismos de control. La Procuraduría General de la Nacióny laContraloríaGeneralde la Repúblicaprestarántodo el apoyo en lode su competencia al Archivo General de la Nación, para el cumplimiento de lo preceptuadoenestaley." En este sentido, la CGR por disposición de la Ley General de Archivos tiene obligaciones puntuales tales como la creación de su archivo institucional, para lo cual sigue las reglamentaciones legalesy lasemanadasdel Archivo General de la Nación11,siendo además sujeto pasivode lasvisitas de inspecciónque adelanta el mismoArchivo General de la Nacióna losarchivos de lasentidadesdel Estado12. Así mismo laCGR debe prestar apoyo en lode su competencia alArchivo General de la Nación,entidadque orienta y coordinael Sistema NacionaldeArchivos13. 11ElartículosegundodelaLey80de1989señalalasfuncionesdelArchivoGeneraldelaNaciónyensuliteralb)estipula"fijarpolíticas

y establecer losreglamentosnecesariosparagarantizarlaconservacióny elusoadecuadodelpatrimoniodocumentaldelaNaciónde conformidadconlosplanesyprogramasquesobrelamateriaadoptelaJuntaDirectiva"ahoraConsejoDirectivoenvirtuddelDecreto 1126de1999. 12Artículo32delaLey594de2000. _ 13Literalfartículo5"delaLey594de2000 Carrera69No.44-35Piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 cgr@contraloria.gov.oo(cid:127) www.oontraloria.gov.oo(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia Página4de7 CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA 3.- Funciones de las contralorías territoriales - Descentralización del control fiscal Por orden del artículo 272 de la Constitución Política "La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva. La de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales. Corresponde a las asambleas y a los concejos distritales y municipales organizar las respectivas contralorías como entidadestécnicas dotadas de autonomíaadministrativay presupuestal." De acuerdo a lo anterior, siguiendo los principios descentralización y autonomía territorial, las contralorías territoriales establecidas por las correspondientes asambleas departamentales o por los concejos distritales y municipales ejercen el controlfiscal dentrode su ámbitoterritorial. 4.- Funcionesde iaCGR

LaConstitución Política,enelartículo267,establecequeelcontrolfiscalesejercido por laContraloríaGeneralde la República; se circunscribe, en principio y por regla general, a la vigilancia de la gestión de los recursos públicos de la Nación o que tengan origen en ésta, sea que la misma esté a cargo de entidades públicas del sector nacional, territorial o de particulares, control que es ejercido de manera posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la Ley. Consecuenciade laorganizaciónterritorialyadministrativaestablecidaenelartículo 1ode laConstitución Políticade 1991,según lacual Colombiaes un Estado Social de Derecho organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, la Contraloría General de la Repúblicay las contralorías territoriales (departamentales, municipales o distritales), son órganos de controldiferentes, autónomos e independientesentre sí. Por ello, de conformidad la Constitución Política, salvo los casos de control excepcional establecidos por laLey, laCGR no ejerce controlfiscal de los recursos territoriales (endógenos). 5.- Solicitud de la informacióna lossujetos de control de laCGR Deacuerdo a losartículos 3414 y 3515 del Código Disciplinario Único, corresponde a los servidores públicos custodiar y cuidar la documentación e información 14RepúblicadeColombia,Ley 734de2002CódigoDisciplinarioÚnico,Art.34:"Deberes.Sondeberesdetodoservidorpúblico:(...)

5.Custodiarycuidarladocumentacióneinformaciónqueporrazóndesuempleo,cargoofunciónconservebajosucuidadooalacual tengaacceso,eimpediroevitarlasustracción,destrucción,ocultamientooutilizaciónindebidos." 15RepúblicadeColombia,Ley 734de2002CódigoDisciplinarioÚnico,Art.35:"Prohibiciones.Atodoservidorpúblicoleestáprohibido: Carrera69No.44-35Piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 ÿ/> cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contralorla.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia Página5de7 CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA asignada a su cuidado debiendo facilitar su acceso, estando prohibidas conductas que impliquen el retardar o no suministrar debiday oportunamente respuestaa las solicitudes de las autoridades, disposiciones que son afines a lo señalado en el artículo 101de la Ley42 de 199316. El control fiscal es una función pública, la cual vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado en todos sus órdenes y niveles, en forma posterior y selectiva por la Contraloría General de la República, así como también las contralorías departamentalesy municipales17. En este sentido parael ejercicio del controlfiscal micro, es decir, el que se lleva a cabo mayormente a través de las auditorias, se debe tener en cuenta los lineamientos de la Guía de "Principios, Fundamentosy Aspectos Generales para las auditorías en la CGR"versión CMI-01-GU-001, especialmente los numerales:

1.13.1.7.Documentación (p.24), 1.13.1.8.Comunicación (p.25),y 1.13.2.4.Cierre de auditoríay publicaciónde resultados (p. 31), de donde se establece que: Los auditores de la Contraloría General de la República tienen la responsabilidad de administrar la documentación que reciben del ente auditado y entregar al cabo del proceso auditor, conforme a las normas del sistema de gestión documental, expedido conforme a la LeyGeneraldeArchivos. Y donde se observa que, entodo caso, en lasauditorias lasolicitud de información y documentación al ente auditado se hace con destino a su representante legal, quien es el responsablede su integridady autenticidad.18 Así por ejemplo varias entidades públicas desarrollan manuales o guías internas para laatención a lasauditorias de laContraloríadonde indican que el proceso de 8.Omitir,retardar o nosuministrar debida y oportuna respuestaalaspeticiones respetuosasde losparticulareso a solicitudes de las autoridades,asicomoretenerlasoenviarlasadestinatariodiferentedeaquelaquiencorrespondasuconocimiento." 16RepúblicadeColombia,Leyes42de1993,artículo 101:"Loscontraloresimpondránmultasalosservidorespúblicosyparticulares quemanejenfondosobienesdelEstado,hastaporelvalordecinco(5)salariosdevengadosporelsancionadoaquienesnocomparezcan alascitacionesqueenformaescritalashaganlascontralorías;norindanlascuentaseinformesexigidosonolohaganenlaformay

oportunidadestablecidosporellas;incurranreiteradamenteenerroresuomitanlapresentacióndecuentaseinformes;selesdeterminen glosasdeformaenlarevisióndesuscuentas;decualquiermaneraentorpezcanoimpidanelcabalcumplimientodelasfuncionesasignadas alascontraloríasonolessuministrenoportunamente lasinformacionessolicitadas;teniendobajosuresponsabilidadasegurar fondos, valoresobienesnolohicierenoportunamenteoenlacuantíarequerida;noadelantenlasaccionestendientesasubsanarlasdeficiencias señaladasporlascontralorías;nocumplanconlasobligacionesfiscalesvcuandoacriteriodeloscontraloresexistaméritosuficientepara ello."TextosubrayadodeclaradoEXEQUIBLEporlaCorteConstitucionalmedianteSentenciaC-054de1997.bajoelentendidodeque endichaexpresiónnoseconsagraunacausalautónomaparaaplicarsanciones,sinounareglaquedebenseguirdichoscontralorespara imponerlas 17RepúblicadeColombia,Ley42de1993,artículo4°. 18Másampliasquelasdelosauditores,sonlasfacultadesdelosinvestigadoresdelprocesoderesponsabilidadfiscal,todavezqueenvirtud delosartículos10(numeral3),29y31delaLey610de2000,"Losservidoresdelascontraloríasquerealicenfuncionesdeinvestigación ode indagación,oqueesténcomisionadosparalaprácticadepruebasenelprocesoderesponsabilidadfiscal, tienenelcarácterde autoridaddepolicíajudiciaF,paratalesefectosestánfacultadosparasolicitarinformación,tomarlasmedidasqueseannecesariaspara

asegurar que los elementos de prueba no sean alterados,ocultadoso destruidos,así como parapracticarvisitas especiales, donde el funcionarioinvestigadorprocederáaexaminaryreconocerlosdocumentos,hechosydemáscircunstanciasrelacionadasconelobjetode ladiligencia. Carrera69No.44-35Piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 ÿ cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia y' Página6de7 (S)cONTRALORÍA JGENERAL DE LA REPUBLICA atención de tales auditorias está en cabeza del representante legal de la entidad o de su delegado (usualmente el Jefe de laOficinade Control Interno). 6.- Conclusiones Conforme lo anterior se concluye que: 6.1. La CGR, está vinculada por la Ley General de Archivos, y cumple en este sentido las reglamentaciones legalesy las emanadas por el Archivo Generalde la Nación, siendo además sujeto pasivo de las visitas de inspección que adelanta el mismoArchivo General de la Nacióna losarchivos de lasentidades del Estado 6.2. Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, donde la ContraloríaGeneraldelaRepúblicay lascontraloríasterritoriales (departamentales, municipales o distritales), son órganos de control diferentes, autónomos e independientes entre sí. 6.3. Salvo los casos de control excepcional establecidos por la Ley, la CGR no ejerce controlfiscal de los recursosterritoriales (endógenos).

6.4. Enlamedidaque lasentidades, implementendeformaadecuada lossistemas de gestión documental, se garantizará lapreservación, laautenticidad e integridad de los documentos, a lavez que se facilitará y permitirá ladisponibilidad y acceso de la Información documental cuando sea requerida, desarrollando principios de transparencia, disponibilidad y oportunidad de la gestión documental, condiciones que son totalmente armónicas con las labores de control fiscal que desarrolla la CGR. Cordialmente,

IVANÿARIO/GUAUQUETORRES

Director OficinaJurídica. Guacaneme?-ÿ- Proyectadopor:Andrés RolandoRamírez Revisadopor:PedroPabloPadillaCastro N.R.2017ER0097208,SIPAR2017-125223 80112-033ConceptosJurídicos Carrera69No.44-35Piso1(cid:127) CódigoPostal111071(cid:127) PBX5187000 cgr@contraloria.gov.co(cid:127) www.contraloria.gov.co(cid:127) Bogotá,D.C.,Colombia Página7de7