PGN - ACCIÓN DE NULIDAD - tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre

1

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 16 de febrero de 2010 Alegato No. 7

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo Consejero Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta Ref.: Expediente No 110010324000 2008 00163 00 Actor Néstor Raúl Charrupi Hernández

Demandado: Ministerio de Transporte Acción Acción de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El ciudadano Néstor Raúl Charrupi, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante C.C.A.), presenta demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del artículo 2° de la Resolución 2222 del 21 de febrero de 2002 “[…] Por la cual se fijan las tasas de uso que deben cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”, expedido por el Ministro de Transporte, por encontrar que se han violado los artículos 13, 38 y 333 de la Constitución Política, así como la Ley 80 de 1993.

En el escrito de demanda se desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos: Expediente No 2008 00163

2 “[…] Violación del Artículo 13 de la Constitución Política […] Es así como sustentamos de manera inicial la violación a normas de orden superior como el artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto al expresar el Ministerio de Transporte en el artículo 2 de la Resolución 2222 de 2002 que […] abiertamente esta excluyente a cualquier otro interesado que pudiese concurrir a la prestación de este servicio, por cuanto el Ministerio de Transporte ha decidido de manera arbitraria, que los únicos llamados a realizar las pruebas de alcoholimetría y aptitud física de los conductores próximos a ser despachados por las correspondientes Terminales de Transporte Automotor de Pasajeros por Carretera sean únicamente LAS ENTIDADES GREMIALES NACIONAL DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL DE PASAJEROS. […] De lo anteriormente expuesto, encontramos que en clara contraposición a lo sostenido en el artículo 13 de la Constitución Política Colombiana, el Ministerio de Transporte en el aparte demandado de la Resolución tantas veces mencionada, procede a desconocer el legítimo y constitucional derecho que poseen los distintos particulares distintos de ser los administradores del programa de alcoholimetría y aptitud física, desbordando dicho sea de paso, la atribución y competencia reglamentaria que le ha otorgado la ley. […] Violación del Artículo 38 de la Constitución Política […] Mediante una Resolución, administración pública sector central, no puede asignar de forma directa la persona o grupos de personas que operara el programa, y mucho menos obligar a un grupo de particulares a asociarse dentro de LAS AGREMIACIONES NACIONALES DEL TRANSPORTE, para poder acceder a la prestación de un servicio público, pues ello se

convierte de contera en una clara violación al derecho de asociación proclamado en el artículo 38 de la Constitución Política el cual establece: […] En el mismo sentido, se pronunció el Honorable Consejo de Estado en su Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Enrique José Arboleda Perdomo, quien claramente manifestó en respuesta a una consulta elevada por el señor MINISTERIO DE TRANSPORTE, veamos lo sostenido respecto del punto 7 y 8 de la mencionada decisión: “7° y 8° Como se ha dicho, las “agremiaciones nacionales de transportadores” son entidades privadas que, al menos en principio, no prestan el servicio público de transporte ni tampoco el servicio conexo de terminales. Entonces, un decreto reglamentario y una resolución ministerio no pueden obligarlas a asociarse con las sociedades administradoras de los terminales y los empresarios del transporte, para la realizar [sic] exámenes médicos a los conductores con miras a garantizar la seguridad de los usuarios […] Violación del Régimen Legal de Contratación Estatal Ley 80 de 1993. […] Mediante una resolución, como la que aquí se demanda en nulidad, el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte está birlando los procesos de selección y escogencia objetivo de los contratistas del Estado, con lo cual se evade el proceso que asegura la selección objetiva de la propuesta más favorable. En consecuencia la Resolución 2222 de 2002 no cumple con los principios del Estatuto de la Contratación y muy especialmente con los artículos 24 y 29 del mismo que a la sazón señalan: […] No siendo ninguno de los ninguno de los casos anteriores, aquellos en que se encuentren las terminales de transporte de pasajeros en Colombia, no puede el Ministerio mediante

Expediente No 2008 00163 3 Resolución ordenar a las Terminales contratar únicamente con agremiaciones de transporte de pasajeros de manera directa y obviando el régimen general de contratación, evitando así el proceso de licitación o concurso, COMO ES LO PRETENDIDO POR EL MINISTERIO DE DE TRANSPORTE, en su resolución 2222 de 2002, MAXIME COMO EN ALGUNAS TERMINALES DEL PAÍS QUE SE MANEJAN RECURSOS PÚBLICOS ANUALES POR MAS DE DOS MIL MILLONES DE PESOS ($2.000.000.000) recursos que son manejados por particulares obviando los medios de contratación, que incluso alcanzan al 50% del presupuesto total de la Terminal misma. […]”

2. Contestación del Ministerio de Transporte En la oportunidad procesal correspondiente, el Ministerio de Transporte dio contestación a la demanda, oponiéndose a que se efectúen las declaraciones solicitadas por la parte actora, exponiendo con los siguientes argumentos: “[…] De conformidad con el artículo 3 de la Ley 336 de 1996 que dispone […] Así mismo los artículos 4, 5 y 6 disponen: […] Lo anterior significa, que el carácter de servicio público y la responsabilidad del Estado no desaparece por la forma y por la persona jurídica que preste el servicio de transporte, pues la actividad nunca será ajena al Estado ni puede relevarlo del deber de asegurar su prestación y diseñar todas las medidas tendientes a garantizar la seguridad del usuario y el hecho que los servicios públicos puedan ser prestados por particulares, no los hace perder su naturaleza, ni los excluye del control que les corresponde y es por ello que en materia de tasas de uso, dependen de la regulación

que expida Ministerio de Transporte. El artículo 3° de la Ley 336 de 1996 prevé que en la regulación del transporte público las autoridades competentes exigirán y verificarán las condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad requeridas para garantizarle la eficiente prestación del servicio básico, le imprime carácter de servicio público esencial a dicho servicio público, y le atribuye la consecuente prelación del interés general sobre el particular. Con fundamento en las preceptivas enunciadas, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No 2762 del 20 de diciembre de 2001 […], disposición que contempló como uno de sus objetivos el reglamentar la operación de la actividad transportadora que se desarrolla dentro de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera y en donde las empresas que prestan este servicio, están obligadas a hacer uso de éstos para el despacho o llegada de vehículos. En lo atinente a las tasas de uso, el mismo Decreto las define como el valor que deben cancelar las empresas de transporte por el uso de las áreas operativas de los terminales de transporte terrestre de pasajeros por carretera, a la empresa Terminal de Transporte, tasas que se componen de dos partes, es decir una suma se destina a los programas de seguridad y la otra parte ingresa a la empresa Terminal de Transporte. […] […] recaudos de las tasas de uso, en cuanto facultan a órganos administrativos de las entidades gremiales para el recaudo, obviamente de acuerdo con las políticas atinentes al mejoramiento de la prestación del servicio y para los fines que las mismas señalan, y esa clase de actividades encuadran en la potestad de reglamentar o regular en el ámbito

Expediente No 2008 00163 4 administrativo y es por ello que el Gobierno Nacional expide el Decreto 2762 de 2001 y la resolución 2222 de 2002. La Constitución Nacional le asigna al legislador en forma excluyente, la función de determinar las políticas generales atinentes al Sistema Nacional de Transporte, por la cual advierte las competencias que reconoce el artículo 208 de la Constitución Nacional, el cual establecer que “Los ministros, bajo la dirección del Presidente de la República están autorizados para dictar normas de carácter general, en ejercicio de la potestad reglamentaria, es decir, fijar las políticas atinentes a su Despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”. […] Por otra parte, la Resolución 2222 del 21 de febrero de 2002, en su artículo segundo establece que el valor de la prueba de alcoholimetría es un componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación del transporte y los recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para el efecto establezca el organismo administrador del programa, el cuál será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros. Ahora bien, los convenios para implementar y desarrollar el programa atinente a la seguridad fijado por el Ministerio de Transporte, relacionado con los exámenes médicos generales de aptitud física y la prueba de la práctica de alcoholimetría son una forma de cumplir con la política de seguridad del transporte terrestre y la determinación del recaudo de los recursos por parte del organismo administrador de las entidades gremiales apenas

lógica ya que se debe tener en cuenta que la contratación de la entidad encargada de administrar el programa debe intervenir en razón al conocimiento especializado e idoneidad, las agremiaciones para coadyuvar el logro de los fines Estatales en cuanto a políticas de seguridad en la prestación del servicio público de transporte terrestre. […] Asegura también que el valor a la tasa de uso a las empresas de transporte para la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen constituye un componente de la tasa de uso, para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte previstos en el artículo 12 numeral 8° del decreto 2762, los cuales deben ser recaudados por el Terminal y depositados íntegramente en la cuenta que para el efecto establezca el organismo administrador del programa, limitándose en estos términos a reiterar lo previsto en el reglamento y sin exceder su facultad y hace parte de los programas de seguridad para lo cual se estableció en los términos señalados por la ley y el reglamento y que es por ello que no se usurparon facultades al expedir la norma para establecer las tasas de uso de los terminales de transporte, que incluye el porcentaje de los conductores, no sólo porque el decreto 2761 así lo dispone, sino porque además tales sumas deben ser destinadas para programas de seguridad y si bien es cierto deben entregarse íntegramente al administrador del programa. Lo anterior, no quiere decir que la entrega de la facultad recaudadora viole el régimen de contratación administrativa porque no se trata de procesos de selección objetiva para la contratación administrativa; se trata de una facultad que el Estado reconoce a las

agremiaciones de Transporte para el recaudo y administración de tasas de uso, conforme a las normas y destinación legal, implicando conocimiento y dotación de las herramientas necesarias y del personal adecuado para su puesta en marcha de la política estatal, que implica unos recursos y unos costos que deben manejar, de manera coordinada y organizada. […] No se viola el principio de igualdad al disponer que el recaudo lo haga las entidades gremiales nacionales de transporte terrestre porque lo que pretende la norma es ejercer un Expediente No 2008 00163 5 mecanismo que permita asegurar la efectiva la seguridad (sic) de los usuarios del transporte público de pasajero y tal función ejercida por el Ministerio de Transporte, y no significa esto que se estén desbordando las atribuciones legales del Ministerio de Transporte, puesto que así lo dispuso el propio legislador y el ejecutivo en ejercicio de la potestad reglamentaria, con el objeto de amparar la seguridad de los usuarios de transporte público de pasajeros, facultad que compete al entre ministerial entidad a la cual se le confía por virtud de la ley 105 de 1993, la política sobre terminales de transporte terrestre en cuanto a su regulación, tarifas y controles.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

1. Problema Jurídico En concepto de esta Agencia del Ministerio Público son tres los problemas que plantea el demandante, que podemos exponer de la siguiente manera: 1.1. ¿Viola la disposición demandada el artículo 13 de la Constitución Política, al establecer que sean únicamente las entidades gremiales nacionales de transporte intermunicipal de pasajeros quienes administren los recursos

destinados a la práctica de la prueba de alcoholimetría e impedir que otras personas (naturales o jurídicas) tengan la posibilidad de administrar dichos recursos? 1.2. ¿Viola la disposición demandada el artículo 38 de la Constitución Política, al obligar a las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros a crear un organismo que administre los recursos destinados a la práctica de la prueba de alcoholimetría? 1.3. ¿Viola la disposición demandada el Estatuto General de la Contratación Estatal, al no someterse la elección del administrador de los recursos destinados a la práctica de la prueba de alcoholimetría, a los procesos de selección contenidos en el mencionado estatuto? Expediente No 2008 00163 6

2. Las disposiciones acusadas Lo es el aparte (subrayado y resaltado) que se cita a continuación de la Resolución 003099 del 19 de agosto de 2008, norma del siguiente tenor: “[…] ARTÍCULO SEGUNDO.- Además del valor definido en los literales a, b, c, d y e del ART. PRIMERO de la presente Resolución, los Terminales de Transporte cobrarán a las empresas de transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así $ 600= para el año 2.002 con una cobertura del 33%, $1200= para el año 2.003 con cobertura del 66% y $1.800= para el año 2.004 con cobertura del 100%. Para enero del año 2.005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con el índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuará con el mismo

procedimiento para los años siguientes teniendo una cobertura del 100%. Este valor es un componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte definidos en el artículo 12 numeral 8 del Decreto No. 2762 de Dic. 20 de 2.001. Estos recursos será recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros.

3. Los cargos formulados por el demandante Inicialmente y para efectos de verificar la existencia del fenómeno de la Cosa Juzgada, necesario es señalar que mediante sentencia del 22 de abril de 2004, la Sección Primera del Consejo de Estado, Expediente No 11001-03-24-000-200200335-01 (18314), M.P.: Dra. Olga Inés Navarrete Barrero, se pronunció frente a la legalidad de la Resolución 2222 de 2002, no obstante los cargos formulados no son los mismos que ahora expone el demandante, conforme a la síntesis que dicha providencia realiza del concepto de la violación, por lo que debe descartarse la presencia de dicho fenómeno.

De otro lado, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el Concepto No 01681 del 26 de enero de 2006, M.P. Dr. Enrique José Arboleda Perdomo, ha tenido la posibilidad de pronunciarse sobre el alcance del artículo segundo de la Resolución No 2222 de 2002, en la siguiente forma: Expediente No 2008 00163

7 “[…] La resolución 2222 de 2002, expedida por el Ministerio de Transporte, en cuanto al sistema de administración de los recursos destinados a los programas de seguridad, que se originan en la citada tasa, señala: […] Esta resolución fue demandada ante la Sección Primera de éste Consejo de Estado, que en sentencia de fecha 22 de abril de 2004 la declaró ajustada a derecho. Cabe anotar que este fallo judicial se limitó a analizar los cargos formulados por el actor, que consistían en la violación del decreto reglamentario 2762 de 2001, encontrándolo en todo ajustado a la norma superior. No estudió en ese entonces la sentencia, ni la legalidad de este decreto frente a las leyes que se han comentado anteriormente, ni menos aún frente al decreto especial 2357 de 1984, puesto que los cargos en este sentido no le fueron planteados por la demanda. Por ésta razón, el examen que hará la Sala enseguida, es diferente del juicio de legalidad hecho por la Sección Primera en la sentencia citada. […] En la reseña legislativa hecha inicialmente, aparece que las sociedades administradoras de las terminales están autorizadas para cobrar por los servicios que prestan, y como es obvio, dado que la relación es contractual, entre éstas y los transportadores usuarios, el valor que cobran acrece patrimonialmente a aquellas, pues entregan un servicio a cambio de una retribución, por lo que jurídicamente son las propietarias de estos ingresos. Es por demás claro, como se ha observado antes, que el Ministerio de Transporte tiene la regulación, el control y la vigilancia sobre la operación de estas sociedades, de donde se

desprende que puede definir qué prestaciones comprende el servicio a cargo de los terminales. Repasando bajo estas perspectivas el numeral 8° del artículo 13 del decreto reglamentario 2762 de 2001, se tiene que el Gobierno Nacional podía válidamente incluir como obligación a cargo de los terminales la de disponer de un área, equipos y personal especializado para efectuar los exámenes médicos previos al despacho de una muestra de los conductores, pues esto encaja dentro de su función reguladora, máxime que el artículo 2° de la Ley 336 de 1996 antes transcrito, ordena que la seguridad sea una de las prioridades de transporte, entendido como sistema. Pero ni el Gobierno Nacional, ni el Ministerio de Transporte puede ir más allá de las competencias que se acaban de reseñar, razón por la cual, como se estudia enseguida, no podían, mediante reglamentos establecer una tasa de usos de un servicio que no prestan los terminales, ni tampoco obligar a constituir un tipo de ente, no definido, que administre los fondos destinados a estos efectos. Igualmente se recuerda que estos ingresos son públicos, pues provienen de una actividad de servicio público prestada por entidades administrativas, pues, aunque su actividad puede ser calificada como industrial y comercial y por lo mismo sometida al derecho privado, no por esto pierde su naturaleza ni su actividad deja de ser pública. 2.2. La falta de competencia del gobierno para ordenar un pago adicional por los exámenes médicos a los conductores. El decreto reglamentario 2762 de 2001, en sus artículos 12 y 13 numeral 8º, y la resolución número 2222 de 2002, dividen la tasa de uso en dos partes, a saber:

a) Una parte que se destina a los programas de seguridad de la operación de transporte, los cuales se refieren en este caso a un examen del estado de salud y una prueba de alcoholimetría a los conductores, antes de cada despacho. La Empresa Terminal de Transporte al recaudar la tasa, recibe esta parte, la cual no ingresa a su patrimonio, pues Expediente No 2008 00163 8 debe transferirla íntegramente a la entidad administradora de los mencionados programas. La transferencia se hará diariamente a la cuenta que establezca el “organismo administrador del programa” según la resolución 2222 de 2002 del Ministerio de Transporte1. b) La parte restante ingresa a la Empresa Terminal de Transporte para su funcionamiento e inversión. Una primera pregunta que surge, está relacionada con la viabilidad jurídica de dividir la tasa de uso (que es el precio de los servicios) en dos tipos de obligaciones diferentes a cargo de los usuarios de las terminales del transporte. Se ha expuesto que el gobierno tiene la competencia para fijar las tarifas de las terminales, entendiéndose como tal el precio del contrato de prestación de servicios que se cobra a las empresas usuarias de los mismos. Es claro entonces que si la competencia reglamentaria está limitada a la fijación de estas tarifas, no encuentra la Sala que pueda ser dividida en dos partes por un simple reglamento. Tampoco puede el gobierno crear una especie de fondo cuenta con los dineros que los usuarios de las terminales paguen con destino a los exámenes médicos de la muestra representativa de conductores próximos a ser despachados, puesto que el precio del contrato se le paga al cocontratante, y mal puede un reglamento establecer,

como si fuera un impuesto o una tasa de tipo tributario, un cobro adicional, con destino a una entidad no definida, para que preste este servicio. Los apartes finales del numeral 8° del artículo 13 y del artículo 12 del decreto 2762 de 2001, obligan a dos grupos de particulares a asociarse con las sociedades administradoras de las terminales para constituir, bajo cualquier forma, una entidad ad hoc que administre los recursos destinados a estos exámenes médicos. Es claro que un decreto reglamentario no puede imponer la obligación a las “organizaciones” de transportadores, que son de naturaleza gremial, a asociarse para prestar unos servicios que posiblemente estén por fuera de su objeto social. La misma reflexión puede hacerse en relación con las empresas de transporte, aunque sobre ellas pesa la obligación de prestar el servicio en condiciones de seguridad, que es una prioridad. En este punto, y a juicio de la Sala, hay un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, y por lo mismo preferirá aplicar las normas legales por encima de los reglamentos. Considera la Sala que entre la ley que faculta al gobierno para fijar las tarifas a cargo de los usuarios por los servicios que presten las terminales, y el decreto reglamentario junto con la resolución que ordenan un pago no autorizado por la ley, debe preferirse la norma de rango legal, y dejar de aplicar las reglamentarias, en los aspectos anotados, y así lo definirá en la parte final de este concepto. 1 Resolución 2222 de 2002. “ARTICULO SEGUNDO.- Además del valor definido en los literales a, b, c, d y e del ART. PRIMERO de la presente Resolución, los Terminales de Transporte cobrarán a las empresas de

transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen así: $ 600= para el año 2.002 con una cobertura del 33%, $1.200= para el año 2.003 con cobertura del 66% y $1.800= para el año 2.004 con cobertura del 100%. Para enero del año 2.005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con el Indice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y se continuará con el mismo procedimiento para los años siguientes teniendo una cobertura del 100%. Este valor es un componente de la tasa de uso para el desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte definidos en el artículo 12 numeral 8 del Decreto No.2762 de Dic. 20 de 2.001. Estos recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros. (...).”. (Resalta la Sala) La Resolución No 6398 de 2002 del Ministro de Transporte estableció la base de cálculo de las tasas de uso de las terminales y derogó los artículo 1° y 4° de la Resolución No 2222 de 2002. Expediente No 2008 00163 9 Para efectos inmediatos, y en virtud de las facultades de reglamentación y control sobre los terminales, puede el Gobierno Nacional, si lo estima conveniente, reformar en lo pertinente el decreto 2762 de 2001, conservando la administración del programa de prevención, como un servicio auxiliar que debe ser prestado y administrado por los mismos terminales, y

unificar el valor de la tarifa que se cobra a los usuarios, entregándosela totalmente a las sociedades administradoras de los terminales, que como se expuso, son entidades públicas, y por lo mismo estos ingresos también lo son. Ahora bien, en lo que se refiere al cargo por violación al artículo 13 de la Constitución Política, cuando la citada Resolución establece la creación de un organismo administrador del programa de seguridad, en la cual solo participan las entidades gremiales nacionales del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, lo que se está disponiendo es la exclusión injustificada de otros actores que pueden ostentar iguales o mejores calidades, para administrar esos recursos, que dichas agremiaciones. Conforme lo señaló la Sala de Consulta y Servicio Civil, las “[…] agremiaciones nacionales de transportadores […]” son entidades privadas que, al menos en principio, no prestan servicio público de transporte ni tampoco el servicio conexo de terminales. […]”, y el organismo que se crea por la Resolución acusada, del mismo modo tiene esa condición (entidad de carácter privado), por lo que el mecanismo idóneo para elección del organismo (de carácter privado) que administre el programa de seguridad en los terminales de transporte, no puede ser otro que el procedimiento de selección consagrado en el Estatuto de Contratación Administrativa. Al ser injustificada la exclusión de otros actores en la administración de los mencionados recursos e irregular el mecanismo de selección del mismo, esta Agencia del Ministerio Público considera que el aparte demandado debe desaparecer del ordenamiento jurídico, por violar el artículo 13 de la Constitución Nacional, así como las normas que componen el Estatuto General de la

Contratación Administrativa (Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007 principalmente). Al respecto atinadamente lo señala la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto citado: Expediente No 2008 00163 10 “[…] Como se dijo al contestar las preguntas anteriores, el Gobierno Nacional, puede, si lo estima conveniente, aclarar el decreto 2762 de 2001, de manera que no haya duda sobre la competencia de las sociedades administradoras de los terminales de prestar este servicio. Cada terminal dentro de su autonomía administrativa podrá, o bien ejecutar directamente los exámenes médicos con personal calificado, o bien contratarlo, siguiendo las reglas que le sean aplicables, esto es, la Ley 80 de 1993 si son entidades estatales, o el derecho privado para las demás. […]”. Adicionalmente, y en lo que tiene que ver con la violación del artículo 38 de la Constitución Política, haremos nuestras las argumentaciones expuestas por la Sala de Consulta y Servicio Civil al indicar que: “[…] Como se ha dicho, las “agremiaciones nacionales de transportadores” son entidades privadas que, al menos en principio, no prestan el servicio público de transporte ni tampoco el servicio conexo de terminales. Entonces, un decreto reglamentario y una resolución ministerial no pueden obligarlas a asociarse con las sociedades administradoras de los terminales y los empresarios del transporte, para realizar exámenes médicos a los conductores con miras a garantizar la seguridad de los usuarios. […]”. Frente al alcance del derecho de asociación, la Corte Constitucional en Sentencia T632 de 2007, M.P. Dr. Humberto Antonio Sierra Porto, indicó:

“[…] 5. El alcance del derecho de asociación. El artículo 38 de la Constitución, garantiza el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las personas realizan en sociedad. Es por consiguiente, una de las formas como se realiza la libertad personal, en el sentido de que se le reconoce a toda persona su voluntad autónoma y el ejercicio de la opción espontánea y libre de estructurar, organizar y poner en funcionamiento, mediante la unión permanente con otras personas, de asociaciones que encarnen propósitos o ideas comunes en relación con el cumplimiento de ciertos objetivos lícitos y que se juzgan útiles en el medio social2. Tradicionalmente se ha reconocido que este derecho tiene dos dimensiones. La primera, de carácter positivo, comporta la facultad de toda persona para comprometerse con otras en la realización de un proyecto colectivo, libremente concertado, de cualquier naturaleza por medio de la conformación de una estructura organizativa, reconocida por el Estado y capacitada para operar en el tráfico jurídico. Desde esta perspectiva, el ejercicio del derecho de asociación apareja el deber de someterse a las reglas estatutarias cuando éstas han sido adoptadas en debida forma y cuando su contenido no afecta bienes, derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico, y su contenido es diverso pues no sólo abarca la posibilidad de conformar asociaciones, sino también la de afiliarse a las 2 Cfr. Sentencia T-1030 de 2000. Expediente No 2008 00163 11 organizaciones existentes y la de permanecer asociado mientras no se incumplan las normas estatutarias3. La segunda dimensión del derecho de asociación presenta una faceta negativa,

claramente derivada del derecho general de libertad y pieza fundamental de todo sistema democrático. Se trata, justamente, de la facultad de toda persona para abstenerse de formar parte de una determinada asociación y del derecho correlativo a no ser obligado - ni directa ni indirectamente - a ello. La libertad negativa de no asociarse se encuentra protegida tanto por los artículos 16 y 38 de la Carta, como por el derecho internacional de los derech