PGN - DAÑO ANTIJURIDICO Se probó el nexo de causalidad entre el acto ejecutado por la admi

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Indemnización de los daños y perjuicios causados por una operación administrativa Esta Delegada no comparte lo planteado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, cuando manifiesta en el fallo que no se encuentra acreditado el nexo causal entre el hecho causado por la Administración y el daño causado al actor, pues de acuerdo al material probatorio aportado, se encuentra en el dictamen pericial presentado por el perito designado, que efectivamente desde la orden de cierre de la calle donde se encuentra ubicada la joyería, se presentó una reducción de ventas en el establecimiento de comercio joyería “ESMERALPE”. Le incumbía en cambio a la demandada demostrar que el descenso ostensible por concepto de ingresos referidos a las ventas, no era atribuible o como consecuencia de la operación administrativa por medio de la cual se hizo efectivo el acto administrativo legal. DAÑO ANTIJURÍDICO-Se probó el nexo de causalidad entre el acto ejecutado por la administración y la afectación a los demandantes/ACTO ADMINISTRATIVO-La licitud del acto administrativo no excluye la generación de daños Si bien el decrecimiento en las ventas de la joyería “ESMERALPE” fue progresivo, se denota que como consecuencia de la expedición de estos actos administrativos expedidos por la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural, se produjo un reducción enorme en las ventas y se demostró con las pruebas documentales anexadas al proceso que el demandante se vio en la necesidad de despedir parte de sus empleados, por no poder pagar la nómina respectiva y sostenimiento de la joyería, por lo

tanto si se probó el nexo de causalidad entre el acto ejecutado por la administración y el daño antijurídico causado a los demandantes. Conforme a los lineamientos planteados en el marco teórico de este concepto en el presente caso, si bien el acto administrativo generado por la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural en sí no es ilegal, si es la fuente del perjuicio causado al propietario de la joyería “ESMERALPE”, por implicar rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas, por tanto la licitud del acto administrativo, no excluye la generación de daños. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO-Por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la expedición de actos administrativos En concepto del Ministerio Público, debe ser declarada la responsabilidad administrativa, de la Nación Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural, por el daño irrogado a los demandantes, de conformidad a lo preceptuado en el artículo 90 de la Constitución Política, revocando en consecuencia la decisión objeto de la apelación ante el Honorable Consejo de Estado. La Procuraduría General de la Nación en su función de garantizar la reparación de los perjuicios ocasionados, como consecuencia de la expedición de actos administrativos y en representación de los intereses de la sociedad a través de esta Delegada solicita declarar la responsabilidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural. Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

.

E.A.S.T CONCEPTO No. 37 / 2013

Bogotá, 20 de febrero de 2013.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente Doctor HERNAN ANDRADE RINCON.

E. S. D.

EXPEDIENTE: 130012331000200401380 01 (45167)

Acción de Reparación Directa

ACTOR: PEDRO VICENTE RODRÍGUEZ PÁEZ.

DEMANDADO: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS.

Sentido del Concepto: Solicitud de REVOCAR la providencia, declarar la responsabilidad de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural. / La acción de reparación directa es la indicada para perseguir la indemnización de los daños y perjuicios causados por la ejecución de un acto administrativo, que ocasionó una operación administrativa. / Se probó el nexo de causalidad entre el acto ejecutado por la administración y el daño antijurídico causado a los demandantes.

El Ministerio Público presenta a Consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución Política y la Ley, además de la protección de los Derechos Humanos. 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co

Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

.

E.A.S.T

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda. El señor PEDRO VICENTE RODRÍGUEZ PÁEZ, en ejercicio de la acción de reparación directa entabló demanda contra la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural, por los perjuicios ocasionados con motivo de la expedición del Decreto 1166 del 19 de diciembre de 2001, por medio del cual se ordenó el cierre de algunas calles del centro histórico de la ciudad, creándose así los “corredores peatonales” entre las que se encuentra la calle ayos donde se encuentran ubicado el taller de joyería “ESMERALPE” propiedad el señor PEDRO VICENTE RODRÍGUEZ PÁEZ, impidiendo en forma total el tránsito vehicular y acceso al establecimiento de comercio en cualquier medio de transporte. Considera el demandante que además a través de los Decretos 0035 de 2002 y 0224 de 2003 se prorrogó indefinidamente el Decreto 1166 del 19 de diciembre de 2001, impidiendo el libre ejercicio de su actividad comercial, creando competencia desleal y desigualdad entre los comerciantes, al producirse un daño por ruptura al derecho a la igualdad frente a las cargas públicas. 1.2. La contestación. 1.2.1. La Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural.

La entidad no contestó la demanda en términos. Sin embargo a folios 1217 a 1222 3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T presentó a través de apoderada judicial alegatos de conclusión manifestando en síntesis lo siguiente:  Consideró que no se causó daño antijurídico al demandante ya que las actuaciones de la entidad territorial están regidas por la legalidad que le conceden la norma constitucional, legal y contractual aplicable a la movilidad y al ordenamiento vehicular peatonal, en espacios y vía públicas.  Alegó que existen vicios de forma que impiden un pronunciamiento de fondo favorable a las pretensiones de la demanda, como lo es la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, por falta de los requisitos formales de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y por caducidad de la acción de reparación directa y nulidad y restablecimiento. 1.3. Sentencia de Primera Instancia. El Tribunal Contencioso Administrativo de Bolívar, denegó las pretensiones:  Precisó que encontrándose demostrada la operación administrativa dentro del plenario, no aparece acreditado el daño que se dice en la demanda fue

irrogado a la parte actora.  Argumentó que la disminución dramática de las ventas en el establecimiento de comercio se venía presentando con anterioridad a la expedición de los decretos 0035 de enero 21 de 2002 y 0024 del 16 de enero de 2003. 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T  Agregó que los anteriores ingresos son relativamente bajos comparados con los promedios de ventas registrados en otras joyerías del mismo sector y que se encontraban también cobijadas por la misma disposición del cierre de las vías vehiculares en el centro histórico de la ciudad.  Concluyó que no se configuran los elementos que integran la responsabilidad extracontractual debido a la ausencia y marcada falencia del nexo de casualidad entre la susodicha operación administrativa y el daño alegado por la parte actora. 1.4. Argumentos de la apelación El apoderado de la parte demandante incoa recurso de apelación en contra de la sentencia adversa a sus pretensiones, en donde en términos generales argumenta lo siguiente (Folios 1289 a 1300 del cuaderno del Consejo de Estado):  Alegó que no comparte el criterio del Tribunal en cuanto afirma que no se demostró el nexo causal entre la operación administrativa por parte de la

Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural y el daño causado al taller de joyería “Esmeralpe”.  Argumentó que el señor PEDRO VICENTE RODRÍGUEZ PÁEZ y su taller de joyería derivaban su clientela de los turistas nacionales y extranjeros que le traían los taxistas de la ciudad, directamente a la puerta de su establecimiento.  Concluyó manifestando que en la demanda se demostró con las correspondientes pruebas documentales que se anexaron como el balance realizado por el contador público y el perito designado, que como 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T consecuencia del cierre de las calles, los ingresos de la joyería decayeron en un 95% lo que ocasionó el despido de sus empleados.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problema Jurídico Puede ser expresado en los siguientes términos:  ¿Existe responsabilidad por parte de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural por los perjuicios ocasionados al señor PEDRO VICENTE RODRÍGUEZ PÁEZ al ordenar el cierre de algunas calles del centro histórico?  ¿Existe nexo de causalidad entre la actuación de la Alcaldía Mayor de

Cartagena de Indias Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el daño ocasionado al demandante? 2.2. Marco Teórico. Pueden ser tenidos como referentes teóricos, los siguientes aspectos, que integran el argumento que constituye el concepto de esta Agencia del Ministerio

Público: 6

Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T 2.2.1. Responsabilidad patrimonial del Estado La responsabilidad en materia extracontractual del Estado, encuentra su sustento en el artículo 90 de la Constitución Política. Frente al tema, para que proceda la declaratoria de responsabilidad estatal, el Consejo de Estado, varias décadas atrás, ha señalado que se den los siguientes presupuestos: “a) Una falta o falla del servicio o de la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio. La falta de que se trata no es la del agente administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración. b) Lo anterior implica que la administración ha actuado o dejado de actuar, por lo que se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano c) Un daño que implica la lesión o perturbación de un bien protegido por

el derecho bien sea civil, administrativo, etc. con características generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable, etc. d) Una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual, aún demostradas la falta o falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización...” En tratándose del tema de la responsabilidad administrativa del Estado, en primer término se establecieron unos parámetros por vía de evolución jurisprudencial de la Sección Falladora, de donde se dijo que para poder endilgar responsabilidad al Estado, se deben acreditar tres elementos imprescindibles, a saber: i) la existencia de un daño, ii) la existencia de una acción u omisión atribuible a la administración y iii) la demostración de un nexo de causalidad entre la actividad de la administración y la producción del daño. 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado se deriva del artículo 90 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece que es deber del Estado responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que por sus acciones u omisiones las Entidades Estatales causen a los ciudadanos. Así que al interior de los procesos de responsabilidad deban probarse los elementos fundamentales de

la misma cuales son, la existencia de un daño antijurídico, la acción u omisión del Estado y una relación de causalidad entre ellos. La misma Corporación, en cuanto a los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado por la falla del servicio, ha dicho: “Así las cosas, no debe perderse de vista que para la prosperidad de la acción de grupo y, por ende, para que el sentenciador pueda ordenar la reparación pretendida, deben estar acreditados con las pruebas que obran en el proceso los elementos que estructuran la responsabilidad extracontractual por falla del servicio a saber: i) la existencia de un daño, lesión o menoscabo de tipo patrimonial o moral, cierto y determinado, que afecta de forma individual a una pluralidad de sujetos; ii) la conducta activa u omisiva de la autoridad que lo infiere; y iii) la relación de causalidad entre ésta y aquél, es decir, que el daño se originó como consecuencia directa de la actuación atribuida a la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio. 1 Por lo demás, como criterio de identificación para la determinación de la falla del servicio, en forma constante la jurisprudencia ha dicho que, por regla general, “…las obligaciones a cargo de la administración (…) deben ser determinadas, especificadas, por las leyes o los reglamentos 1 La responsabilidad patrimonial por falla del servicio, como se ha manifestado por la Corporación de tiempo atrás, se configura por los siguientes elementos: “a) Una falta o falla del servicio o de la administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio. La falta o falla de que se trata, no es la personal del agente administrativo,

sino la del servicio o anónima de la administración; “b) Lo anterior implica que la administración ha actuado o ha dejado de actuar, por lo que se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano;“c) Un daño que, implica la lesión o perturbación de un bien protegido por el derecho, bien sea civil, administrativo, etc., con las características generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable, etc.; “d) Una relación de causalidad entre la falta o falla de la administración y el daño, sin la cual aún demostrada la falta o falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 28 de octubre de 1976, C.P. Jorge Valencia Arango. 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T que se expidan para precisar las funciones que a cada organismo administrativo haya de ejecutar…”2(…)”3 2.2.2. La Acción de reparación directa procede cuando la causa del daño es una operación administrativa. La acción de reparación directa es la vía procedente para demandar por los perjuicios que ocasiona un acto legal4, también es la idónea para reclamar los

perjuicios que ha causado un acto general que posteriormente fue anulado5 y es la procedente cuando la causa del daño es una operación administrativa. La jurisprudencia ha señalado que constituye operación administrativa la ejecución irregular o anticipada de un acto administrativo. La SECCIÓN TERCERA, el 23 de agosto de 2001. Radicación número: 08001-2331-000-1990-3344-01(13344) sostiene:

B. Operación administrativa. Naturaleza: La responsabilidad de la Administración puede devenir o causarse en diferentes conductas; puede provenir no sólo como consecuencia de la declaratoria de invalidez de los actos jurídicos administrativos subjetivos

(primera categoría), sino también de las omisiones, hechos, operaciones administrativas ilegales, ocupación por trabajos públicos – temporal o permanente – (segunda categoría). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 30 de junio de 1990, Exp. 3510, C.P. Antonio J. Irisarri Restrepo. En igual sentido, Sentencia de 27 de abril de 1989, Exp. 4992. 3

CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA - Consejera ponente:

RUTH STELLA CORREA PALACIO - Bogotá D.C., dieciséis de abril (16) de dos mil siete (2007) - Radicación número: 25000-23-25-000-2002-00025-02(AG). 4 sentencia de 8 de marzo de 2007, la SECCIÓN TERCERA Radicación número: 66001-23-31-000-1997-03613-01(16421)

5 sentencia de 13 de mayo de 2009. Radicación No. 25000232600019980128601 (Exp. 27422) 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T (…) (…); en tanto que si el daño tenía como causa inmediata la ejecución irregular – entre otras anticipada - de un acto administrativo la acción procedente era la reparación directa. (…) Por otra parte, entre las múltiples situaciones que dan lugar a la figura de la operación administrativa susceptibles de ser demandadas por vía de reparación directa, se encuentra la relativa a la ejecución anticipada de un acto administrativo, o por no notificarse debidamente, o por falta de notificación o antes de quedar en firme la decisión que desató un recurso, o antes de que transcurra, según su caso, el término para quedar debidamente ejecutoriada.” (Subrayas y negrillas fuera del texto) En providencia de 2 de febrero de 2005, Radicación número: 13001-23-31-0002003-01795-01(28454), la Sección Tercera precisó: “A. El C. C. A. establece que mediante el ejercicio de la acción de reparación directa, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una

operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa (art. 86) y que mediante el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo, se le restablezca en su derecho y se le repare el daño; también se tendrá esta acción para que se modifique una obligación fiscal o de otra clase, o se produzca la devolución de lo pagado indebidamente (art. 85). Del principio de legalidad enunciado se aprecia, claramente, que una y otra acción se origina en causas o conductas administrativas distintas y persiguen objetos diferentes. En efecto:  La causa que origina la acción nulidad y restablecimiento es un acto administrativo que el demandante considera ilegal; persigue (objeto) la nulidad del acto y además el restablecimiento, y/o la indemnización y/o la 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T devolución de lo indebidamente pagado. Tal acción persigue: 1) impugnar la validez de un acto jurídico administrativo y, como declaración consecuencial, 2) restablecer el derecho subjetivo lesionado.

Por su parte, las causas que pueden motivar el ejercicio de la acción de reparación directa son variadas: 1) un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa 2) la condena o la conciliación por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso y/o 3) las conductas materiales provenientes de los particulares que le causan daños a la Administración. Y el objeto de tal mecanismo judicial de defensa busca la declaratoria de responsabilidad extracontractual y la consecuente reparación del daño causado. (…) Y no puede aceptarse la calificación jurídica que hace el demandante ‘de operación administrativa’ a esa conducta de la Administración (acto administrativo) por lo siguiente: La jurisprudencia del Consejo de Estado después de la reforma introducida al Código Contencioso Administrativo por el decreto ley 2.304 de 1989 advirtió la forma diferencial de tratamiento que el legislador dio a las conductas de operación administrativa y de acto administrativo; así en sentencia dictada el 17 de agosto de 1995 precisó: ‘Aunque ya en el derecho administrativo colombiano, a partir de la vigencia del art. 13 del decreto ley 2.304 de 1.989, la operación administrativa no se asimila al acto administrativo, como lo hacía el art. 82 in fine del C.

C. A., sino que más bien se trata como un hecho o un conjunto de hechos de ejecución de un acto administrativo, sigue pesando en la definición de la figura la concurrencia de los dos fenómenos anotados (los

actos y los hechos u omisiones) en forma sucesiva o encadenada, hasta el punto que muchas veces el perjuicio lo produce el acto, dada su ilegalidad, o el conjunto de los mismos unidos a otros trámites o actuaciones dentro de un procedimiento del cual puede deducirse, en ciertos eventos, un daño no particularizado en alguno o algunos de los pasos cumplidos; y en otras, aunque la ilegalidad de la decisión no se observe, el daño solo surge de la ejecución irregular de la misma. Y existen casos, aún más excepcionales, en que el daño se produce pese a la legalidad del acto administrativo. En otras palabras, en la actualidad, la operación administrativa es comprensiva de las medidas de ejecución de una o varias decisiones 11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T administrativas, sin que aquéllas puedan considerarse desligadas de éstas, ni en su legalidad ni en sus alcances o contenidos. Pero es claro, se repite, que cuando el perjuicio nace de la ilegalidad de la decisión administrativa (acto administrativo) y su ejecución no hace sino acatarla, la acción deberá ser de restablecimiento; cuando el daño proviene de la irregular ejecución de un acto que no se cuestiona en su legalidad, la acción será de reparación directa y deberá centrarse su

cuestionamiento en los actos materiales de ejecución de la decisión administrativa, pero sin omitir en esa evaluación el alcance de dicha decisión, por ser, en definitiva, la que delimita los poderes de ejecución de la administración; como será de reparación directa también cuando el acto, en sí, no es ilegal pero es la fuente del perjuicio por implicar rompimiento del principio de la igualdad ante las cargas públicas.’ 6 ‘La confusión que se observa en estos asuntos se deriva de la errónea interpretación que se le está dando a la figura de la operación administrativa, la cual en el derecho colombiano, en unas hipótesis, se tiene como el conjunto de hechos de ejecución de un acto o decisión administrativa, que permite o justifica, cuando causa daños, una acción de reparación directa; y en otras, que compartan un acto administrativo y que admiten el ejercicio de una acción de nulidad y restablecimiento. ‘La operación administrativa’ para los efectos del antecitado artículo 86, no es otra cosa que un conjunto de actuaciones materiales o hechos tendientes a la ejecución de una decisión administrativa. Excepcionalmente la doctrina ha aceptado también la figura de la ‘operación’ frente a actuaciones administrativas fallidas o que se dejan sin culminación. En la actualidad, pues, subsiste la noción de operación de los sentidos anotados, los cuales aparecían ya en la Ley 167 de 1941. Y es tan cierto ese alcance multicomprensivo que el Decreto 2304 de 1989 subrogó el artículo 83 del C. C. A. que establecía la equivalencia entre operación administrativa y acto administrativo, por no corresponder ni a realidad ni a

los alcances que la doctrina le había dado a dicha figura. 2.2.3. Responsabilidad del Estado como consecuencia de la ejecución de un acto administrativo. Al efecto es oportuno recordar lo señalado por el H. Consejo de Estado en sentencia del 26 de agosto de 2004, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiterado 6 (pie de página de la cita) Expediente No. 7.095; Actor: Sociedad DURAN MUÑOZ Y COMPAÑIA LTDA. 12 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T en sentencia 15036 del 11 de febrero de 2009, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, quien indicó: “El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos. A la luz de la doctrina el contenido del acto se traduce en una decisión, en una certificación o registro, o en una opinión o concepto, este último excepcionalmente se puede considerar como tal por razón de su obligatoriedad. Por su parte, la operación administrativa es la actividad material de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, que tiene por objeto la ejecución de los actos administrativos. Hacer efectivo su cumplimiento.” Sobre esta materia ya en ocasión anterior la misma Corporación había señalado:

El acto administrativo, de acuerdo con la definición del tratadista Jean Rivero, es "un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en las relaciones de derecho que existen en el momento en que él interviene, o mejor, a modificar el ordenamiento jurídico", en tanto que las operaciones administrativas son “a menudo la ejecución material de obligaciones prexistentes". En estos términos, la orden de pagar una prestación social como la cesantía, es un acto de la administración que realiza una norma legal que modifica por tanto el ordenamiento jurídico; pero, la actuación material consistente en la ejecución de ese acto, es una operación administrativa y si ésta se produce en forma tardía y de ello se deriva un perjuicio al beneficiario del derecho, se concluye que la fuente de producción del daño no es entonces el acto: sino la operación.” El 11 de febrero de 2009. Radicación número: 25000-23-26-000-1992-0796301(15036) la SECCIÓN TERCERA señaló, Por su parte, la Sección Primera del Consejo de Estado ha dicho sobre el particular: 13 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 27. PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Expediente No.45167 (130012331000200401380 01)

. E.A.S.T “El acto administrativo es la declaración de voluntad de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, capaz

de producir efectos jurídicos. A la luz de la doctrina el contenido del acto se traduce en una decisión, en una certificación o registro, o en una opinión o concepto, este último excepcionalmente se puede considerar como tal por razón de su obligatoriedad. Por su parte, la operación administrativa es la actividad material de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, que tiene por objeto la ejecución de los actos administrativos. Hacer efectivo su cumplimiento.”7 (Subrayado y negrillas fuera de texto) Y, la misma sección, en auto de 14 de abril de 2010. Radicación número: 2500023-26-000-1992-08151-01(17311), puntualizó al respecto: “La acción de reparación directa es la idónea para obtener la indemnización de los perjuicios causados con una operación administrativa, conforme lo establecía, desde la fecha de presentación de la demanda, el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, por cuya virtud: “La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos”, pero siempre que esa operación administrativa sea directamente la fuente del daño por el cual se reclama indemnización. (Subrayas y negrillas fuera del texto) 2.3. Las pruebas obrantes 7 (pie de página de la