PGN - DEBIDO PROCESO Rige en las actuaciones adminsitrativas ambientales

Bogotá, D.C., 18 de marzo de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo único del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009.

Demandante: Lena del Mar Sánchez Valenzuela

Magistrado Ponente: Dr. MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Expediente: D7990

Concepto No. 4935 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Carta, instauró la ciudadana LENA DEL MAR SÁNCHEZ VALENZUELA contra el parágrafo único del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, cuyo texto se resalta a continuación: LEY 1333 DE 2009 (julio 21) Diario Oficial No. 47.417 de 21 de julio de 2009 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA: ARTÍCULO 1o. TITULARIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA EN MATERIA AMBIENTAL. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras

Concepto No 4935 autoridades a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Uaespnn, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos. PARÁGRAFO. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales. (...) ARTÍCULO 5o. INFRACCIONES. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto-ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994 y en las demás disposiciones ambientales vigentes en que las sustituyan o modifiquen y en los actos administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se

configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil. PARÁGRAFO 1o. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla.

1. Planteamientos de la demanda Según la ciudadana SÁNCHEZ VALENZUELA, la norma acusada, al presumir la culpa y el dolo del infractor ambiental, vulnera el artículo 29 de la Carta Política, según el cual toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado judicialmente culpable.

2 Concepto No 4935 Por otra parte, afirma la demandante que el artículo 1º de la ley demandada traslada la carga de la prueba al infractor “de manera peligrosista”.

2. Cuestión preliminar. 2.1. Vale destacar que en el concepto número 4677 del 16 de diciembre de 2008, emitido dentro del Expediente OP - 115, el Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declarar fundadas las objeciones por inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional contra las normas acusadas en esta oportunidad, por considerar que vulneran el artículo 29 de la Carta Política, al establecer que en materia ambiental se presume la culpa y el dolo del infractor.

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-196-09 de 25 de marzo de 2009, se declaró inhibida para fallar sobre las objeciones presidenciales al parágrafo del artículo 1 del al Proyecto de Ley No. 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara, por violación al principio de presunción de inocencia, al no haber sido firmadas por el ministro competente.

2.2. El citado concepto fue reiterado en el número 4929 del 10 de marzo de 2010, emitido dentro del expediente No. 7977.

3. Problema jurídico Le corresponde al Ministerio Público establecer si la disposición acusada, al presumir la culpa o el dolo del infractor ambiental, vulnera el principio de la presunción de inocencia, como parte del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Carta Política.

3 Concepto No 4935 Sobre el particular el Ministerio Público ha de conceptuar lo siguiente.

4. El caso concreto Teniendo en cuenta que los contenidos normativos de las disposiciones sujetas a examen son idénticos a los que ya fueron objeto de pronunciamiento por parte del Ministerio Público a través del concepto número 4677 del 16 de diciembre de 2008, emitido dentro del expediente OP – 115 y que los cargos de inconstitucionalidad son los mismo, este Despacho procederá a reiterar los apartes esenciales de tal concepto, así: “4.1 Tal como se señaló por este Despacho en conceptos anteriores relacionado con materias similares a la que ahora nos ocupa, la Carta Política de 1991 ha sido denominada “Constitución Ecológica”, debido a la existencia de una serie de preceptos que buscan la conservación, planificación y control del medio ambiente, con miras a lograr la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, y a permitir el desarrollo económico y social, salvaguardando siempre los recursos naturales renovables.

Así, el ordenamiento constitucional, de una parte, consagra el derecho deber

de todas las personas de conservar un ambiente sano, lo mismo que los derechos a la salud y al saneamiento ambiental, los cuales, a su vez, tienen el carácter de servicio público (artículo 49, 79, 95, numeral 8, 365 y 366); y, de otra parte, imponen al Estado una serie de obligaciones relacionadas con el ambiente, tales como proteger la diversidad e integridad de las riquezas naturales de la Nación; conservar las áreas de especial importancia ecológica; fomentar la educación para esos fines; planificar el manejo y 4 Concepto No 4935 aprovechamiento de tales recursos para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental; exigir la reparación de los daños causados y cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas ubicados en las zonas de frontera (artículo 8, 67, 79 y 80). 4.2 En este sentido, el ordenamiento superior colombiano inclusive faculta al Legislador para definir los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos (artículo 88, inciso tercero, superior) como una forma excepcional de salvaguardar los intereses y derechos colectivos relacionados con el pleno disfrute de un ambiente sano para todos. En desarrollo de las citadas disposiciones constitucionales, el Legislador expidió la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema

Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones, entre las cuales se encuentra el título XII que regula las sanciones y medidas de policía (artículos 82 a 86, subrogados por el proyecto de ley que se estudia). Vale destacar que en su artículo 1º, dicha ley consagra los principios generales que debe seguir la política ambiental, entre los que se destaca el denominado principio de precaución, consagrado en los siguientes términos: “la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta 5 Concepto No 4935 de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente” (numeral 6 – subraya fuera de texto). 4.3. Del examen de las disposiciones constitucionales y legales mencionadas, se llega a la conclusión que efectivamente el Estado y los particulares tienen el deber de garantizar el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, para lo cual se deben prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental y, en su caso, exigir la reparación de los daños causados. Sin embargo, para cumplir tales funciones no es necesario llegar a medidas tan extremas como las de limitar otro derecho también importante y de naturaleza fundamental como es el debido proceso, al presumir el dolo y la culpa en toda acción u omisión que constituya violación de las normas ambientales. Por el contrario, tal medida podría llegar a ser inclusive contraproducente

para el cumplimiento de los fines superiores señalados, al desestimular el desarrollo sostenible1 si de antemano se sospecha que quien desarrolla una obra o actividad, necesaria en la mayoría de los casos para la evolución progresiva de la economía hacia mejores niveles de vida, lo hace con una intención dañina, imprudente o negligente, esto es, con desconocimiento de su deber de proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano (artículo 95, numeral 7). Cuestión diferente es la responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos como consecuencia de la realización de actividades que implican un riesgo para el medio 1 Concepto según el cual todas las personas tienen derecho a aprovechar los recursos naturales renovables sin agotar sus bases, con el fin de que las generaciones futuras tengan la oportunidad de utilizarlos para vivir, convirtiéndose así en un objetivo común de la comunidad internacional, 6 Concepto No 4935 ambiente y los recursos naturales renovables (artículo 88, inciso tercero, superior), caso en el cual son responsables todas las personas que desarrollan tales actividades aunque hayan actuado con la mayor diligencia y cuidado posible, puesto que son ellas las que crearon el riesgo. Vale destacar que la responsabilidad objetiva implica la inversión de la carga de la prueba, recayendo tal obligación en quien asumió el riesgo de la actividad que pueda llegar a causar un daño, disminuyendo así la intensidad de la labor probatoria exigida al Estado ante tal circunstancia específica. Por otra parte, hay que resaltar que, según el artículo 5º del proyecto de ley 092 de 2006 Senado, 238 de 2008 Cámara, infracción en materia ambiental

es toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en todo el ordenamiento jurídico ambiental, el cual no sólo está integrado por el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y por la Ley 99 de 1993 sino por un sinnúmero de normas que dificultan su conocimiento por quienes deben cumplirlas. De esta manera, las presunciones contempladas en los parágrafos objetados devienen en irrazonables puesto que el hecho conocido del que parten es el incumplimiento de un deber genérico de no quebrantar las normas ambientales, a partir del cual, con base en las leyes de la lógica y la experiencia, no es posible deducir el dolo o la culpa del infractor, salvo en forma arbitraria. Por ende, los efectos que podría originar la aplicación de la medida cuestionada en relación con el tema ambiental -como es el de presumir el dolo o la culpa en las infracciones ambientales-, no permiten reconocerle una 7 Concepto No 4935 verdadera legitimidad de los objetivos que por su intermedio se pretenden hacer valer (la protección de los recursos naturales renovables), quedando en duda la razonabilidad y proporcionalidad de la misma, por cuanto tal protección se puede lograr sin necesidad de atentar contra las garantías básicas del debido proceso y el derecho de defensa de las personas. 4.4 En el presente caso, la vulneración del artículo 29 de la Constitución depende del alcance que se otorgue al derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, en particular, de la posibilidad de imponer sanciones de plano en materia ambiental. Al respecto, conviene recordar que el propio Constituyente hizo extensiva tal prerrogativa a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP 29),

de manera que las garantías mínimas que integran el debido proceso penal son aplicables, aunque con algunas atenuaciones, a las demás actividades sancionatorias del Estado, tal como lo reconoció la Corte Constitucional al resaltar que: “De otra parte, la legislación preconstitucional contencioso administrativa recoge en sus principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las actuaciones administrativas (D. 001 de 1984, art. 3º). La potestad sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una legítima expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.”2 (subrayado fuera del original). 2 Corte Constitucional. Sentencia T-145 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Reiterada recientemente en las sentencias C-506 de 2002 y C-669 de 2005. 8 Concepto No 4935 Lo anterior, por cuanto la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en

defensa del interés público y de la dignidad humana, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in idem y de la analogía in malam partem, entre otras. 4.5 En relación directa con el principio de la presunción de inocencia, reza la jurisprudencia constitucional: “Esta Corte ha sostenido en relación con el poder de policía, predicable igualmente del poder sancionatorio de la administración, que la imposición de sanciones o medidas correccionales debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa y contradicción, en especial al principio constitucional de la presunción de inocencia: Los principios contenidos en el artículo 29 de la Constitución tienen como finalidad preservar el debido proceso como garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa.” (subrayado fuera del original)3 De esta manera, la prevalencia de los derechos inalienables de la persona (CP art. 5), desplaza la antigua situación de privilegio de la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la garantía de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la Constitución

(CP art. 2). En consecuencia, las sanciones administrativas en materia 3 Ibídem. 9 Concepto No 4935 ambiental no pueden imponerse de plano, presumiendo la culpa ni el dolo del infractor. 4.6 En este orden de ideas, si lo que se pretendía con los parágrafos objetados era imponer un régimen de responsabilidad objetiva en materia ambiental, autorizado por el propio Constituyente, es evidente que no resultaba necesario para tal efecto crear una presunción de culpa o dolo en contra del infractor, lo cual resulta inconstitucional por atentar contra la presunción de inocencia, en razón de que ni aun la notoriedad de la infracción o la posible prueba objetiva de la misma, justifican una sanción que prive de cualquier elemental garantía de defensa al inculpado, quedando ésta reducida al mero ejercicio posterior de los recursos administrativos. Aunado a ello, para precaver cualquier daño al medio ambiente existen, entre otras, las figuras atrás mencionadas como son la responsabilidad civil objetiva (artículo 88 de la Carta) y el principio de precaución.” Tal concepto fue reiterado en el número 4929 del 10 de marzo de 2010, emitido dentro del expediente D-7977, así:

4. Las sanciones que se derivan del procedimiento sancionatorio ambiental afectan los derechos fundamentales 4.1. Podemos señalar que en materia ambiental es necesario tener en cuenta que el tipo de análisis que deben adelantar las autoridades administrativas en relación con la ocurrencia de los hechos constitutivos de infracciones ambientales es naturalmente distinto a los demás casos de infracciones administrativas (como la aduanera, cambiaria, fiscal o disciplinaria), en los que se reprocha una conducta ilegal o inconstitucional. En este ámbito, los

particulares y el Estado no pueden eliminar todo tipo de riesgos, puesto que 10 Concepto No 4935 algunos de tales riesgos son asumidos como cargas soportables y necesarias para el desarrollo social. Por esta razón, la sociedad soporta la creación de ciertos riesgos que se consideran jurídicamente aprobados o permitidos y que no generan responsabilidad, lo cual impone que cuando se trate de los riesgos permitidos, la autoridad competente debe demostrar que se cometió con culpa y debe evaluar el grado de la misma en la producción del daño. 4.2 En el presente caso, la vulneración del artículo 29 de la Constitución depende del alcance que se otorgue al derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, en particular, de la posibilidad de imponer sanciones de plano en materia ambiental. Al respecto, conviene recordar que el propio Constituyente hizo extensiva tal prerrogativa a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (CP 29), de manera que las garantías mínimas que integran el debido proceso penal son aplicables, aunque con algunas atenuaciones, a las demás actividades sancionatorias del Estado, tal como lo reconoció la Corte Constitucional al resaltar que: “De otra parte, la legislación preconstitucional contencioso administrativa recoge en sus principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas las actuaciones administrativas (D. 001 de 1984, art. 3º). La potestad sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta negativamente al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación de un acto

favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una legítima expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter particular y concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho de defensa.”[1] (subrayado fuera del original) [ 11 Concepto No 4935 Lo anterior, por cuanto la estimación de los hechos y la interpretación de las normas son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en defensa del interés público y de la dignidad humana, entre ellos, los principios de legalidad, imparcialidad y publicidad, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del non bis in idem y de la analogía in malam partem, entre otras. A su vez, en la sentencia C-616 de 2002, la Corte señaló los casos en los que procede la responsabilidad objetiva. Los siguientes son los apartes pertinentes de dicha sentencia: “La imposición de sanciones por responsabilidad objetiva es de carácter excepcional en el régimen constitucional colombiano, tal como fue ya visto en este fallo, y se encuentra por ello sujeta a estrictos requisito. En efecto, las sanciones

por responsabilidad objetiva se ajustan a la Carta siempre y cuando (i) carezcan de la naturaleza de sanciones que la doctrina llama rescisorias, es decir, de sanciones que comprometen de manera específica el ejercicio de derechos y afectan de manera directa o indirecta a terceros; (ii) tengan un carácter meramente monetario; y (iii) sean de menor entidad en términos absolutos (tal como sucede en el régimen cambiario donde la sanción corresponde a un porcentaje del monto de la infracción o en el caso del decomiso en el que la afectación se limita exclusivamente a la propiedad sobre el bien cuya permanencia en el territorio es contraria a las normas aduaneras). 4.3 En este orden de ideas, si lo que se pretendía con los parágrafos demandados era imponer un régimen de responsabilidad objetiva en materia ambiental, autorizado por el propio Constituyente, es evidente que no resultaba necesario para tal efecto crear una presunción de culpa o dolo en contra del infractor, lo cual resulta inconstitucional por atentar contra la presunción de inocencia, en razón de que ni aun la notoriedad de la 12 Concepto No 4935 infracción o la posible prueba objetiva de la misma, justifican una sanción que prive de cualquier elemental garantía de defensa al inculpado, quedando ésta reducida al mero ejercicio posterior de los recursos administrativos. 4.4 Las disposiciones impugnadas no regulan situaciones de culpa derivada de actividades peligrosas o riesgosas que permita la aplicación de la teoría del riesgo en el procedimiento sancionatorio ambiental, no sólo porque es una tesis propia de la responsabilidad civil extracontractual y, por ende, ajena a las disciplinas sancionadoras, sino también porque la sanción administrativa

surge de una infracción en materia ambiental y no del ejercicio de una actividad riesgosa o peligrosa.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLES el parágrafo único del artículo 1º y el parágrafo 1º del artículo 5º de la Ley 1333 de 2009, por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación CEVV/MLOvalleB. 13