PGN - DECRETOS LEGISLATIVOS DE LOS ESTADOS DE EXCEPCION Motivación

Bogotá, D.C., enero 22 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Revisión constitucional del Decreto-Legislativo 2749 de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”.

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. RE-128 Concepto No. 3126 Procede este Despacho a rendir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2, 278 numeral 5 y 241 numeral 7 de la Constitución Política y el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.

1. Antecedentes El 11 de agosto del año en curso, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, declaró el estado de conmoción interior de que trata el artículo 213 de la Constitución Política, por medio del Decreto 1837 de

2002. Mediante Decreto 2555 del 8 noviembre de 2002 se prorrogó el Estado de conmoción interior en todo el territorio nacional por el término de 90 días, contados a partir del 9 de noviembre. El 25 de noviembre de 2002, al amparo de ese Decreto, el Gobierno Nacional dictó el Decreto 2749 de 2002, “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002.” Al día siguiente de su expedición, el Secretario General de la Presidencia de la República envió a la Corte Constitucional, copia auténtica del mencionado 2 decreto legislativo a efectos de dar cumplimiento a lo previsto en el numeral

6º del artículo 214 de la Carta Política.

2. El examen del Decreto 2749 de 2002 2.1. Análisis de forma El Decreto 2749 de 2002, fue expedido en desarrollo de los Decretos 1837 y 2555 del mismo año, por medio del cual se declaró y prorrogó el estado de conmoción interior respectivamente, lleva la firma del Presidente de la República y la de todos sus ministros, dieciséis (16) en total, fue dictado dentro del límite temporal de la declaratoria de conmoción, es decir, los noventa (90) días a la que alude el artículo 1º del Decreto 2555, razón por la que éste cumple con los requerimientos formales exigidos por los artículos 213 y 214 de la Constitución Política.

El requisito relativo a la motivación se analizará en el acápite siguiente. 2.2. Análisis material o de fondo De acuerdo con los artículos 213 y 214 de la Constitución, al momento de decretarse el estado de conmoción interior, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos y como tal, los decretos legislativos solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado su declaración, es decir, las medidas que adopte el Gobierno durante este estado de excepción o cualquier otro, deben ser necesarias, tener la finalidad directa y específica de conjurar las causas de perturbación y ser proporcionales a la gravedad de los hechos que con su declaración se busca evitar o detener, tal como lo señala la Ley 137 de 1994, Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, artículos 10, 11 y

13, respectivamente. Por tanto, corresponde analizar si la medida adoptada en el Decreto 2749, por medio del cual se adiciona el presupuesto para la vigencia de 2002, observa 3 los requisitos enunciados.

3. El presupuesto nacional puede ser modificado por el Ejecutivo en los estados de excepción Como se anotó en el concepto relacionado con el Decreto 1959 de 2002 que adicionó el Presupuesto General de la Nación, la Constitución Política consagra el principio de legalidad respecto de la expedición, modificación y adición del presupuesto, es decir, que sólo al Congreso de la República en tiempos de paz, como órgano de representación popular le corresponde emitir la ley anual de presupuesto que contiene el estimado total de los ingresos y gastos de la Nación, presupuesto que como tal no requiere estar equilibrado, dado que el Constituyente admitió el desequilibrio del mismo, según lo preceptúa el artículo 347 de la Constitución.

El artículo 345 de la Constitución Política, en desarrollo de la función de control político y democrático que le corresponde desempeñar al Congreso de la República, que es éste el órgano encargado de aprobar los gastos que se efectuarán por los distintos entes del Estado, sin olvidar que en este aspecto el Gobierno juega un papel preponderante, dado que la preparación y ejecución del mismo le corresponde a él, por lo cual al Congreso le está prohibido aumentar las partidas de gasto presentadas por el Gobierno, así como incluir otras nuevas, sin autorización expresa del ministro del ramo (artículo 351 de la Constitución), sin que ello implique que el Congreso de la República carezca de iniciativa de gasto, tal como lo señalara la Corte

Constitucional en sentencia C-290 de 1996. Sin embargo, lo dicho en precedencia deja de tener aplicación en época de anormalidad, tiempo de no paz, es decir, cuando las circunstancias y los acontecimientos debidamente delimitados por el Gobierno Nacional a través de la declaratoria de uno de los estados de excepción establecidos en la Constitución, artículos 212, 213 y 215, determinen que el Estado requiere 4 hacer una transformación transitoria de las funciones asignadas a algunos de sus órganos, especialmente al Legislativo y al Ejecutivo, para retornar a la institucionalidad. Es, precisamente, en materia presupuestal en donde se altera esa asignación de competencias, dado que el Ejecutivo cuando exista necesidad para ello, en razón de las causas que originaron la declaración de uno cualesquiera de los estados de excepción, es el que puede arrogarse la competencia para modificar el presupuesto nacional, por cuanto a éste se le reconoce como legislador excepcional. El inciso segundo del artículo 213 de la Constitución Política, dispone que el Gobierno Nacional tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, a su vez, el artículo 214 establece que las normas expedidas durante el período de conmoción interior, solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción. Por tanto, tal como lo señalara este Despacho en el concepto que rindiera en relación con el decreto que declaró la conmoción interior, las medidas de carácter fiscal y presupuestal que adopte el Gobierno al declarar un estado

de excepción de conmoción interior o de guerra exterior, son compatibles con la declaración de tales estados, siempre y cuando ellas cumplan con los requisitos de necesidad, finalidad, proporcionalidad y eficacia. La facultad de modificar el presupuesto cuando se declare el estado de conmoción interior, está expresamente reconocida en el artículo 38, literal ll) de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, que faculta al Gobierno para modificar el presupuesto, precepto que fue declarado exequible en la sentencia C-179 de 1994. Así mismo, la Corte, con anterioridad a la expedición de la Ley 137 de 1994, ya había analizado la 5 constitucionalidad de esa competencia. En sentencia C-206 de 1993, por ejemplo, manifestó que: “El tránsito de las condiciones de normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz), permite admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente, como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz." En este sentido, la Corte Constitucional reiteradamente ha manifestado, que el Gobierno Nacional tiene competencia para modificar el presupuesto durante los estados de excepción, siempre y cuando la modificación presupuestal tenga conexidad directa en su forma y contenido con los supuestos fácticos que dieron origen a su declaración, esto es, que dicha modificación sea requerida para financiar las erogaciones destinadas a conjurar la alteración del orden público y se utilicen para tal fin (sentencias

C-488 de 1992, C-069, C-073, C-206 y C-416 de 1993, C-179 de 1994, C-330 de 1999, entre otras). Así mismo, la Corte Constitucional en Sentencia C-947 de 2002 que examinó el Decreto 1959 de 2002 que adicionó el Presupuesto General de la Nación en ejercicio de las facultades constitucionales otorgadas al Gobierno Nacional en el estado de conmoción interior, manifestó: “En este caso, la incorporación de los recursos provenientes del impuesto especial creado mediante Decreto 1838 de 2002 al presupuesto debía hacerse de manera urgente, sin que, a juicio del Gobierno, fuese posible acudir al trámite ordinario de una modificación del presupuesto por el Congreso de la República, debido a la necesidad de que las entidades destinatarias de los recursos puedan, de manera inmediata, empezar a usarlos con el objetivo de superar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos, al paso que el trámite en el Congreso de la República podría tomar varios meses”. De la misma forma, los artículos 83 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilados en el Decreto 111 de 1996, señalan: 6 “Artículo 83. Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los Estados de Excepción, serán efectuados por el Gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo.” En consecuencia, es clara la facultad de modificar el presupuesto nacional

por parte del Gobierno Nacional durante el estado de conmoción interior, siempre y cuando, se reitera, se cumpla con los requisitos de necesidad, finalidad, proporcionalidad y eficacia, propios de las medidas legislativas que deben adoptarse en estos casos, requisitos que se analizan a continuación.

4. El Decreto 2749 de 2002 es consecuente con las medidas adoptadas por la declaratoria de conmoción interior y, por tanto, se ajusta a la Constitución Política 4.1. Conforme al alcance del artículo 345 de la Constitución Política que se ha esbozado en otro acápite de este concepto en relación con la excepcionalidad de modificar el presupuesto nacional por parte del Gobierno Nacional, es necesario indicar que se debe atender en toda su integridad dicha norma constitucional, esto es, que cuando señala que no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos, el legislador extraordinario debe cumplir con ese mandato y con las demás disposiciones reguladas en la Ley Orgánica del Presupuesto.

Así las cosas, el Decreto 1838 de 2002 estableció un impuesto al patrimonio para conjurar la crisis existente, tributo que no estaba contemplado en el presupuesto anual de la presente vigencia, lo que significa el recaudo de manera inmediata de cuantiosos recursos para atender las necesidades presupuestales con ocasión de la declaración de conmoción interior y que, como tal, deben quedar incorporados, con el fin de adecuarse a las disposiciones constitucionales y legales que regulan esta materia.

7 Es así, que el Decreto 2749 de 2002 que adiciona el Presupuesto General de la Nación, es el mecanismo constitucional y legalmente admisible para incorporar los recursos provenientes del impuesto al patrimonio con destino a preservar la seguridad democrática y cumplir así con el fin del presupuesto, cual es el de ser instrumento para el cumplimiento de los planes y programas estatales, para igualmente ejercer el control político y fiscal del recaudo y la destinación de los recursos al fin perseguido, que tal como se señalará por este Despacho a propósito de los Decretos 1838 y 1885 de 2002, no son sólo los que expresamente se señalan en el Decreto 1838, sino en el Decreto 1837 de 2002, a través del cual se declaró la conmoción. 4.2. De las pruebas allegadas al expediente, se encuentra el informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el que se discriminan cada una de las partidas y la destinación de las mismas, tales como la asignación al Ministerio de Defensa y la Policía Nacional de recursos para cubrir las necesidades propias de la milicia como las remuneraciones de sus miembros, la adquisición de bienes y servicios, la instalación y dotación de batallones, adquisición de armamento, adquisición de terrenos para la construcción y dotación de estaciones de policía, entre otros, gastos que son indispensables para atender el crudo conflicto en que se encuentra incurso el país. Al respecto en la mencionada sentencia C-947 de 2002, la Corte Constitucional manifestó: “Observa la Corte que los recursos asignados al Ministerio de Defensa Nacional y a la Policía Nacional responden a la necesidad,

manifestada por el Gobierno y avalada por la Corte en la Sentencia C-876 de 2002, de asegurar una adición presupuestal para el año 2002, con el propósito de desarrollar, por una parte, un “Plan de Choque” que permita enfrentar de manera adecuada el incremento registrado en la actividad de los grupos al margen de la ley, y por otra, asegurar el normal funcionamiento de las fuerzas armadas en lo que resta del año. “Sobre la destinación de los recursos a esos fines, la Corte, en la sentencia C-876 de 2002 expresó que los considerandos de los Decretos 1837 y 1838 resultan suficientemente explícitos sobre la necesidad de establecer un impuesto destinado a financiar los Gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para la preservación de la seguridad democrática.” 8 Así las cosas, las partidas presupuestales incluidas en el decreto bajo examen, son congruentes y necesarias para enfrentar la situación de anormalidad en que se encuentra el país, que fue el objetivo de la declaratoria del Estado de Conmoción Interior, y del impuesto a la seguridad democrática que generó recursos que por disposición constitucional deben incorporarse al presupuesto nacional, con el fin de cumplir con lo plasmado en las citada normativa de carácter excepcional. Partidas que son asignadas a las instituciones estatales, a las cuales la Constitución Política les ha otorgado la facultad de confrontar la perturbación del orden público y que están dirigidas al estricto cumplimiento de dicha labor. Este Despacho considera, entonces, que la adición del Presupuesto General de la Nación del 2002, guarda una estrecha relación con las causas que

originaron la expedición de los Decretos 1837 y 2555 de 2002. En efecto, en los mencionados Decretos, se expone como una de las causas de la declaración de conmoción, la multiplicación de la actividad de las organizaciones armadas ilegales en la comisión de delitos de lesa humanidad junto con la amenaza a las autoridades políticas regionales, causa ésta que, en concepto de este Despacho, justificaba por si sola la declaración del estado de conmoción y en el Decreto 1838 se establece que es necesarioproveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deben intervenir para conjurar los actos que han perturbado el orden público e impedir que se extiendan sus efectos”, razón por la que se decretó el impuesto a la seguridad democrática. Todos estos aspectos están íntimamente ligados con la imperiosa necesidad de adicionar el presupuesto cuyo fin es el de conjurar la crisis, generadora de la declaración del estado de conmoción interior.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a esa Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto 2749 de 2002.

9 Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AAJ/AEB/ncdem