PGN - DERECHO A LA IGUALDAD Tenencia y registro de perros potencialmente peligrosos

Bogotá, D.C., marzo 20 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 746 de 2002, “Por la cual se regula la tenencia y registro de perros potencialmente peligrosos” y, además, contra sus artículos 1º, 2º (parcial), 3º, 4º, 5º y artículos transitorios primero y segundo.

Actor: GUILLERMO VARGAS AYALA

Magistrado Sustanciador: Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA.

Expediente No. D-4424 Concepto No. 3181 De conformidad con lo previsto en los artículos 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6 y 242 numeral 1° de la Carta, instauró el ciudadano GUILLERMO VARGAS AYALA contra la Ley 746 de 2002 y, además, contra sus artículos 1º, 2º (parcial), 3º, 4º, 5º y artículos transitorios primero y segundo.

1. Aclaración Previa La Corte Constitucional mediante auto de febrero 10 de 2003, admitió la demanda incoada por el ciudadano Guillermo Vargas Ayala en relación con los artículos 1º, 2º (parcial), 3º y artículos transitorios primero y segundo de la Ley 746 de 2002, en razón a que reunía los requisitos establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.

En la misma providencia, el Magistrado Sustanciador decidió rechazar la

demanda contra los artículos 4º y 5º de la Ley 746 de 2002, por no cumplir 2 las exigencias legales del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual el Procurador General de la Nación no se pronunciará al respecto.

2. Planteamientos de la demanda Según el ciudadano GUILLERMO VARGAS AYALA, el artículo 2º de la Ley 746 de 2002, vulnera el contenido de los artículos 15, 16, 24, 29, 44, 58, 158, 169 y 338 de la Constitución Política, por las siguientes razones: 2.1. la Ley 746 de 2002 adiciona al Libro 3, Título 4, del Código Nacional de Policía un capítulo nuevo, cuando no existe un Código Nacional de Policía y por consiguiente no puede entrar a formar parte de un texto jurídico inexistente, puesto que los Decretos 1355 de 1970 y 522 de 1971, expedidos por el Presidente de la República, en virtud de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, son normas de policía, pero no constituyen el Código Nacional de Policía. 2.2. Al referirse la Ley 746 de 2002 a normas inexistentes, se configura la falta de unidad de materia. 2.3. La Ley 746 que se titula “por la cual se regula la tenencia y registro de perros potencialmente peligrosos” adiciona un capítulo nuevo al Código Nacional de Policía denominado “De las contravenciones especiales con respecto a la tenencia de ejemplares caninos”, es decir se refiere a todo tipo de perros y no a aquellos potencialmente peligrosos como señala el título de la

ley, existiendo entonces divergencia entre las materias tratadas en texto de la ley y el carácter taxativo que tiene el título de la misma. 2.4. Al pretender la ley demandada adicionar un capítulo a un texto jurídicamente inexistente, viola la garantía constitucional al debido proceso, consagrada en el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto mantiene una norma sin descripción legal de las sanciones, sin asignación ni 3 definición legal de competencias y sin procedimientos para investigar ni para juzgar las eventuales contravenciones. 2.5. Al prohibir a los menores de edad ser propietarios de los ejemplares caninos señalados en los artículos 108 -E y 108 -F del capítulo XIII nuevo del Código Nacional de Policía, la Ley 746 de 2002, restringe caprichosamente el derecho a la propiedad de los niños, vulnerando el artículo 44 de la Constitución Política que establece la obligación familiar, social y estatal de garantizar el desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. 2.6. El artículo 3º de la Ley demandada autoriza directamente a las autoridades municipales a fijar las tarifas que se cobrarán a los propietarios para efectos del registro de perros potencialmente peligrosos y la expedición del permiso correspondiente, cuando la creación de tributos, en este caso una tasa, debe hacerlo un órgano de representación popular. Además, no establece el sistema y método para definir los costos del servicio prestado por las autoridades ni los hechos generadores, como tampoco la base de la liquidación del tributo, vulnerando así el artículo 338 de la Constitución Política.

2.7. El registro de perros potencialmente peligrosos consagrado en los artículos 108 H, 108 I y 108 K del artículo 3º y transitorio primero de la ley demandada viola el derecho a la intimidad personal y la libertad de circulación consagrados en los artículos 15 y 24 de la Constitución Política, al tener el propietario que suministrarle a las autoridades municipales toda su información personal, inclusive sus eventuales traslados de domicilio; vulnerando así mismo el libre desarrollo de la personalidad al hacerlo impracticable y los principios de igualdad e imparcialidad previstos en los artículos 13 y 209 ibídem pues sólo se establece el registro para los propietarios de perros potencial y altamente peligrosos y no respecto de los demás perros. 4

3. Problema jurídico Del contenido de la demanda, se pueden colegir los siguientes problemas jurídicos: 3.1. Si la Ley demandada vulnera el principio de unidad de materia consagrada en el artículo 158 de la Constitución Política, por hacer referencia a cualquier ejemplar canino cuando en su título se establece que mediante ella se regula la tenencia y registro de perros potencialmente peligrosos. 3.2. Si la norma demandada viola el principio de unidad de materia, al adicionar un capítulo nuevo a una norma que no se denomina expresamente como Código sino como normas de policía. 3.3. Si la norma demandada desconoce los derechos constitucionales de los menores, al prohibirles ser propietarios de perros considerados de alto nivel de peligrosidad o potencialmente peligrosos. 3.4. Si el artículo tercero de la norma demandada vulnera el artículo 338 de

la Constitución Política al autorizar a las autoridades municipales para fijar las tarifas que se cobrarán a los propietarios por efectos del registro en el Censo de Perros Potencialmente Peligrosos, la expedición del permiso correspondiente, así como las condiciones por las cuales se suspenda o cancele el permiso para poseer ejemplares caninos potencialmente peligrosos y al no haber establecido el sistema y método para definir los costos del servicio prestado por las autoridades, ni los hechos generadores ni la base de la liquidación del tributo. 3.5. Si el registro de perros contemplado en la norma demandada, vulnera los derechos a la intimidad personal y al libre desarrollo de la personalidad; a la libertad de circulación y a los principios de igualdad e imparcialidad. 5 Sobre el particular, el Procurador General de la Nación habrá de conceptuar lo siguiente:

4. Las normas cuestionadas sobre la regulación de la tenencia y registro de perros consultan el principio de la unidad de materia, y en tal virtud, se encuentran ajustadas al ordenamiento superior por dicho aspecto. No se vulneran los artículos 158 y 169 de la Carta Política Encuentra el Despacho que si bien el contenido de la Ley 746 de 2002 se refiere a la tenencia de ejemplares caninos en general, no obstante que el título de la misma está referido a la tenencia y registro de perros potencialmente peligrosos, esta ley no vulnera el principio de unidad de materia, consagrado en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, por cuanto su objeto, como está claramente establecido en su artículo 1º, es regular la tenencia de cualquier clase de perros, con el fin de proteger, entre

otros bienes, la integridad de las personas, que puede verse amenazada precisamente por todos ellos y principalmente por los considerados altamente peligrosos. La Corte Constitucional, en la sentencia C-1185 de 2002, señaló que: “Siempre que las distintas disposiciones conserven una relación razonable con la ley, relación que puede consistir en la conexidad de los asuntos o materias que regulan (conexidad temática), en la identidad o correspondencia de las causas que dan origen a las distintas disposiciones, o de los efectos que con ellos se busca conseguir (conexidad causal o teleológica, respectivamente), o en razones del método o técnica legislativa que aconsejan traer a determinada ley cierta regulación (conexidad sistemática), debe considerarse que el legislador respetó el principio de unidad de materia”. En el caso de la Ley 746 de 2002, considerada por el demandante como contraria a la regla de unidad de materia, encuentra el Ministerio Público que 6 las disposiciones contenidas en la misma guardan la conexidad temática, causal y teleológica suficiente para conformar el mismo cuerpo normativo.

4. Los Decretos 1355 de 1970 y 522 de 1971 constituyen el Código Nacional de Policía y por lo tanto el artículo 2º de la ley demandada al adicionar un capítulo nuevo al citado código no vulnera el artículo 158 de la Carta Política que consagra el principio de la unidad de materia La Constitución Política no define ni delimita el concepto de código, sin embargo, la jurisprudencia ha tratado de establecer los requisitos que debe cumplir un cuerpo normativo para ser considerado como código, así:

“ a) Que el cuerpo normativo trate una materia determinada en una forma completa, integral y sistemática... b) Que exista una manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para que un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código... (Sentencia C-362 de 1996). Al estudiar los Decretos 1355 de 1970 y 522 de 1971, se observa que estos corresponden al requisito señalado por la Corte en el literal a), por cuanto regulan de manera completa, integral y sistemática la materia objeto de los mismos. Una muestra de ello es que el legislador, no obstante que la ley demandada regula la tenencia de perros, ordena adicionar al Código Nacional de Policía precisamente la normas relacionadas con las contravenciones especiales con respecto a la tenencia de ejemplares caninos. Respecto de la condición señalada en el literal b), tenemos que el primer decreto citado fue expedido por el Presidente de la República, en virtud de las facultades extraordinarias que le fueron otorgadas por el Congreso mediante la Ley 16 de 1968 para lo siguiente: expedir las normas sobre policía que determinen y reglamenten las materias de su competencia y las contravenciones que sean de conocimiento de los funcionarios de policía; señalar las penas que puedan imponerse por contravenciones de policía y las 7 correspondientes reglas de procedimiento; otorgándole la potestad de modificar el Código Penal en el sentido de definir como contravenciones hechos que se consideraban delitos y como delitos conductas definidas para la época como contravenciones (artículo 20. 13).

Así las cosas, considera el despacho que el Decreto 1355 de 1970, que fue adicionado, modificado y derogado parcialmente por el Decreto 522 de 1971, responde a la exigencia señalada en el literal b), pues como se señaló anteriormente, las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de La República a través de la Ley 16 de 1968 lo autorizaban inclusive para modificar un cuerpo jurídico como el Penal, cuya naturaleza de código nunca ha sido objeto de discusión, tal como se desprende de lo expuesto en la

Sentencia C-362, citada.

Por otra parte, si bien se trata de un código que tuvo origen en una ley de facultades extraordinarias, es preciso recordar que para la fecha en que fue expedida la ley 16 de 1968, antes mencionada, no existía norma constitucional que impidiera al legislador otorgar facultades extraordinaria para la expedición del códigos. Al respecto la Corte Constitucional en Sentencia C-587 de 1997, señaló: “(...) la Constitución de 1991, en cuanto establece requisitos, formalidades y prohibiciones para el (sic) expedición de determinadas leyes, sólo es aplicable en relación con aquellas que se han expedido con posterioridad a su promulgación. “Por tanto, los códigos promulgados antes de la vigencia de la Constitución de 1991, dictados con fundamento en leyes de facultades extraordinarias, no son inexequibles por este aspecto, si se tiene en cuenta que para la época en que ellos fueron expedidos, no existía la prohibición que hoy consagra el artículo 150, numeral 10 de la Constitución.” Es preciso señalar que en varias oportunidades ha sido avalado por la

jurisprudencia de la Corte Constitucional el carácter de Código de Policía del Decreto 1355 de 1970; claros ejemplos de ello son las Sentencias C-366 de 1996, C-199 de 1998, C-1444 de 2000 y C-087 de 2000. 8 Revisada la constitucionalidad del artículo 205 del Decreto 1355 de 1970, la Corte en la última sentencia citada ( C-087 de 2000), señaló lo siguiente: “(...) normas como el precepto objeto de análisis en esta providencia, por hacer parte del Código Nacional de Policía, Decreto - Ley 1355 de 1970, sólo pueden ser expedidas por el Congreso de la República...” (resaltado fuera de texto). De lo expuesto se desprende que el artículo 2º de la Ley 746 de 2002, que ordena adicionar un capítulo nuevo al Código Nacional de Policía, cuyo tenor está relacionado con las contravenciones especiales relativas a la tenencia de ejemplares caninos, no vulnera el principio de unidad de materia, ni viola el derecho al debido proceso, por cuanto la norma que adiciona no es inexistente como se afirmó anteriormente y además sus disposiciones guardan una relación razonable.

5. Las tarifas que se cobrarán a los propietarios por efectos del registro en el Censo de Perros Potencialmente Peligrosos pueden ser definidas por los Municipios a través de acuerdos expedidos por los Concejos Municipales y, en virtud de ello la disposición acusada no vulnera el artículo 338 de la Carta Política.

La Ley 746 de 2002, en su artículo 3º, estableció el registro en el Censo de

Perros Potencialmente Peligrosos y autorizó a los municipios para definir las tarifas que se cobraran a los propietarios de los ejemplares caninos por tal concepto. Señala el demandante que de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución, es a un órgano de representación popular a quien le corresponde la creación de tributos; fijar el sistema y método para establecer las tarifas y determinar los hechos generadores y la base de la liquidación. Observa el Despacho que el legislador en la norma demandada, quiso disponer lo necesario para la financiación del funcionamiento del Censo de 9 Perros Potencialmente Peligrosos a través del cobro de tarifas que serán definidas por los municipios. El artículo 338 de la Constitución Política establece que, en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales y la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. El inciso segundo del mismo artículo Constitucional establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen las tarifas de tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Frente a lo anterior, hay que destacar que la norma demandada autoriza a

los municipios y no a las autoridades municipales, como afirma el demandante, para fijar las tarifas que se cobrarán para efectos del registro en el Censo de Perros Potencialmente Peligrosos. Al respecto, vale recordar que el artículo 312 de la Constitución Política establece que en cada municipio habrá una Corporación Administrativa elegida popularmente que se denomina Concejo Municipal, a quien le corresponde expedir acuerdos municipales, a través de los cuales puede fijar las tarifas que se cobrarán a los propietarios por efectos de tales servicios, lo mismo que el sistema y el método para definir los costos de los mismos, la participación en los beneficios que les proporcionen, la forma para hacer su reparto y la base para su liquidación. En relación con los hechos generadores de las tarifas de las tasas, el artículo cuestionado señala expresamente que son el registro en el Censo de Perros Potencialmente Peligrosos, la expedición del permiso correspondiente, así 10 como las condiciones por las cuales se suspenda o cancele el permiso para poseer ejemplares caninos potencialmente peligrosos. Así las cosas, en el caso del artículo tercero de la Ley 746 de 2002, encuentra el Ministerio Público que las disposiciones contenidas en él no vulneran el artículo 338 de la Constitución Política y así se solicitará a la Corte que lo declare.

6. El artículo 108 G del capítulo XIII nuevo del Código Nacional de Policía no vulnera lo dispuesto en los artículos 44 y 58 de la Constitución Política El artículo 44 de la Constitución Política, dispone que son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física y la salud, entre

otros, y le impone a la familia, la sociedad y el Estado la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. El artículo 108 G del capítulo XIII nuevo del Código Nacional de Policía prohíbe que los menores de edad puedan ser propietarios de los ejemplares caninos señalados en los artículos 108 E y 108 F del mismo capítulo. Teniendo en cuenta que los perros a que se refieren los artículos 108 E y 108 F corresponden a los considerados como de alto nivel de peligrosidad y potencialmente peligrosos, respectivamente, y que el objeto de la Ley 746 de 2002 es regular la tenencia de los citados animales, con el fin de proteger la integridad de las personas y la salubridad pública, el despacho considera que la norma objeto de análisis no vulnera el artículo 44 de la Carta Política, sino que por el contrario a través de ella el legislador busca proteger el derecho a la vida y a la integridad física de los niños, sin que pueda considerarse que con tal limitación se les está vulnerando el derecho a la propiedad consagrado en el artículo 58 de la Carta Política. En este sentido, el Procurador General de la Nación considera que el artículo 108 G del capítulo XIII nuevo del Código Nacional de Policía, no vulnera la disposición constitucional invocada por el demandante. 11

7. El registro de perros contemplado en el Capítulo XIII Nuevo del Código Nacional de Policía a que hace alusión el artículo 2º de la Ley 746 de 2002, lo mismo que los artículos 3º y primero transitorio ibídem, no vulneran los artículos 13, 15, 24 y 209 de la

Constitución Política Si en virtud del principio de imparcialidad que debe guiar la función administrativa, consagrado en el artículo 209 de la Constitución Política, las autoridades deben actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos es asegurar y garantizar el derecho de todas las personas sin ningún tipo de discriminación y por consiguiente deben darles un tratamiento igual, no ve el Despacho por que las normas relacionadas con el registro de perros potencialmente peligrosos vulneran tal principio, cuando el registro no es sino un instrumento de control de los perros considerados potencialmente peligrosos. De ninguna manera el hecho de tener que suministrar la identificación y el lugar de ubicación de los propietarios para efectos del registro de ejemplares caninos potencialmente peligrosos vulnera el derecho a la intimidad consagrado en el artículo 15 de la Constitución Política, pues son los datos mínimos que se deben suministrar para poder ejercer el control que se pretende con el registro, lo cual no configura una intromisión indebida en el ámbito personal de los dueños de los ejemplares caninos que son objeto de registro. Tampoco se viola el derecho a la igualdad de los propietarios de perros potencialmente peligrosos al exigirse el registro de estos y no el de toda clase de perros, por cuanto uno de los fines de la ley demandada es el control de aquellos ejemplares que puedan atentar contra la integridad de las personas, luego no puede dárseles a estos el mismo tratamiento que aquellos que no generan este tipo de riesgo; mal podría entonces la ley dar un tratamiento igual a dos situaciones diferentes. 12 Al respecto ha señalado la Corte Constitucional en forma reiterada: “ ...el principio de igualdad no impide que la ley establezca

tratos diferentes sino que exige que éstos tengan un fundamento objetivo y razonable, de acuerdo con la finalidad perseguida por la autoridad.” A igual conclusión se llega respecto al derecho al libre desarrollo de la personalidad, el cual nunca podrá ser vulnerado por el registro de perros potencialmente peligrosos, pues en ningún momento con tal mecanismo se está prohibiendo la tenencia de los ejemplares, pues, como se dijo anteriormente, con ello simplemente se está ejerciendo el control de los mismos. En cuanto inscripción en el mencionado registro del cambio de municipalidad, es del caso destacar que este se refiere al nuevo lugar de residencia del ejemplar canino y no del propietario, luego no vulnera ninguna de las normas constitucionales señaladas por el demandante.

8. Conclusión El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional, declarar la EXEQUIBILIDAD de los artículos 1º, 2º (parcial), 3º y artículos transitorios primero y segundo de la Ley 746 de 2002, únicamente por los aspectos aquí analizados.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AAJJ/MLOB/ncdem