PGN - FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL - Tasas por el derecho de parqueo sobre vías públicas

Concepto 022 Bogotá D.C., 31 de enero de 2003

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

E. S. D.

Consejero Ponente Dra. LIGIA LÓPEZ DÍAZ Referencia: 7600123240001998135603

Radicado: 13409

Asunto: Autoridades Municipales Actor: GUSTAVO ALBERTO HERRERA ÁVILA De conformidad con lo establecido en los artículos 277 numeral 7 de la Constitución Política, 127, 210 y 212 del Código Contencioso Administrativo, en el Decreto 262 de 22 de febrero de 2000, y en la Resolución 204 de julio de 2001, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, está Delegada del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente alegato de conclusión.

I. ANTECEDENTES El señor Gustavo Alberto Herrera Ávila, quien actúa como parte actora, apela la sentencia del 22 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Expediente 13409 2

Administrativo del Valle del Cauca y solicita se revoque, por cuanto dicho fallo negó las súplicas contenidas en la demanda y en la adición a ésta, en el juicio de nulidad con solicitud de suspensión provisional, que dicho ciudadano promovió inicialmente contra los artículos 8 y 11 del Acuerdo 01 de 1974, el Acuerdo 32 de 1983 y el artículo 4 del Acuerdo 10 de 1993, expedidos por el Concejo Municipal de Cali, y posteriomente, en contra del artículo 57 del

Acuerdo 32 de 1998, aprobado también por el citado Concejo Municipal, por medio de los cuales se adoptaron medidas para la construcción de edificios destinados al aparcadero de vehículos automotores en la ciudad de Cali; se reglamentó el funcionamiento de los aparcaderos; fueron creados incentivos y señaladas las tarifas a cobrar por la prestación del mencionado servicio, lo mismo que mecanismos de racionalización del sistema tributario municipal. El Tribunal mediante autos del 30 de octubre de 1998 y del 23 de julio de 1999, admitió la demanda y su adición y decretó la suspensión provisional de los efectos de las disposiciones acusadas, en consideración a que éstas adoptaban un gravamen no autorizado por la ley, para aforar la capacidad receptiva de vehículos de todos los parqueaderos públicos de la ciudad. El apoderado de la parte demandada apeló esas decisiones ante el Consejo de Estado, en donde fueron revocadas mediante providencias del 17 de septiembre de 1999 y del 7 de julio de 2000, por las siguientes razones : “Lo anterior pone de presente que los artículos 8 del Acuerdo 01 de 1974, 1º del Acuerdo No. 32 de 1983 y 4 del Acuerdo No.10 de 1993, cuyos efectos fueron suspendidos por el Tribunal, son normas que actualmente se encuentran derogadas, las más antiguas por haber sido modificadas por las que le siguieron en el tiempo, hasta llegar a la derogatoria expresa del último acto acusado, y por lo mismo, no se encuentran produciendo efectos jurídicos, motivo por el cual no es viable la aludida medida por cuanto su

finalidad es la de hacer cesar temporalmente los efectos que estén produciendo los actos administrativos flagrantemente violatorios del ordenamiento jurídico superior, supuesto que en el sub judice, en relación con las normas arriba precisadas, no se cumple”. Expediente 13409 3 “De otra parte, y respecto de la suspensión de los efectos jurídicos del artículo 11 del Acuerdo No.01 de 1974, en cuya virtud se autorizó el cobro a cargo de los parqueaderos de una suma hasta de $ 2.50 mensuales por metro cuadrado de área utilizable, estima la Sala que la medida no es procedente dado que no se observa la flagrante violación alegada, pues se hace necesario conocer a cabalidad el texto de la Ley 4 de 1913, a cuyo amparo actuó el Concejo para expedir el acto acusado, para determinar si el gravamen de que da cuenta el mismo tienen o no fundamento legal”. “Cabe anotar, sin embargo, que no resulta de recibo el argumento del apelante de que no existe violación flagrante del artículo 11 del Acuerdo No. 01 de 1974, por cuanto el artículo 28 de la Ley 105 de 1993 faculta a los municipios a establecer impuestos que desestimulen el acceso de vehículos particulares, pues esta última ley es posterior en el tiempo al acto acusado, y justificar la ausencia de flagrante violación en la misma, significaría darle efecto retroactivo a sus previsiones”. La Corporación hizo las siguiente precisiones para objetar los reparos que hizo el apelante acerca de la oportunidad procesal en que el actor debió presentar la solicitud de suspensión provisional del artículo 57 del Acuerdo Nº

32 de 1998, acusado en la adición a la demanda. “Idéntico resultado se hubiera producido si el actor hubiera resuelto demandar la nulidad del nuevo acto en otro proceso con solicitud de suspensión provisional de sus efectos; sin embargo, ni el Código Contencioso prohibe adicionar la demanda en el sentido de incluir nuevas pretensiones, ni fue deseo del actor demandar en otro proceso pues de otra parte, eso iría en contra del principio de economía procesal, por lo que no encuentra la Sala impedimento alguno para tener como oportunamente presentada la solicitud de suspensión de los efectos del artículo 57 del Acuerdo No. 32 de 1998, hecha con motivo de la adición de la demanda que tuvo como propósito Expediente 13409 4 fundamental incluir ese nuevo acto, y presentada después de la admisión de la demanda” Observó finalmente,. que si bien la medida se solicitó en el momento procesal oportuno, la norma no resultó ser manifiestamente contraria al ordenamiento superior, como lo aceptó el a quo, a quien correspondía analizar si el pago que los parqueaderos hacen a la Secretaría de Tránsito de Cali es en realidad un impuesto y cuál es el alcance del artículo 28 de la Ley 105 de 1993, que faculta a los municipios para crear tributos que desestimulen el acceso de vehículos particulares a los lugares céntricos de las ciudades. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió pronunciamiento desfavorable a las súplicas de la damanda. Sobre el fondo de la controversia estimó, que los artículos 8 y 11 del Acuerdo 01 de 1974, el Acuerdo 32 de

1983 y el artículo 4 del Acuerdo 10 de 1993, expedidos por el Concejo Municipal de Cali, los cuales establecían un gravamen a cargo de los propietarios de parqueaderos ubicados en la ciudad y a favor de la Secretaría de Tránsito, cuya liquidación se haría de acuerdo con la cantidad de vehículos, se fueron derogando expresa y sucesivamente hasta quedar vigente solo el artículo 57 del Acuerdo 32 de 1998, tal como lo admitió el Consejo de Estado en auto del 17 de septiembre de 1999, razón por la cual no encontró procedente hacer el análisis encaminado a establecer la legalidad de las normas derogadas. En relación con el cargo de que el artículo 57 del Acuerdo 32 de 1998, quebranta claras disposiciones consagradas en la Carta Política, en la Ley 136 de 1994, en el Decreto Ley 1333 de 1986 y en las Leyes 4 de 1913 y 105 de 1993, en cuanto dispone que: “La Secretaría de Tránsito y Transporte será la dependencia responsable de la vigilancia y control de la operación de los parqueaderos públicos ubicados en predios de propiedad particular, así como de la fijación de tarifas y el aforo de la capacidad promedio diaria sobre la cual cada uno de estos establecimientos contribuirán con el 20% de la tarifa. El valor resultante deberá ser consignado por anticipado a favor del Expediente 13409 5 Fondo Rotatorio de Tránsito dentro de los cinco (5) primeros días de cada mes”., destaca, que la misma norma alude a la contribución que deben pagar los operadores de los parqueaderos públicos y agrega, que los Concejos

Municipales en razón de su autonomía relativa, están facultados para establecer tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas de conformidad con la ley, de acuerdo con lo previsto en los artículos 313, 338 de la Constitución Nacional y 32, numeral 7 de la Ley 136 de 1994. De otra parte, señala, “ El artículo 28 de la Ley 105 de 1993, dice: `Los Municipios y Distritos, podrán establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades”. “No es cierto lo que afirma el demandante en el sentido de que la norma solamente autoriza el cobro de tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, pues claramente se permite el cobro de impuestos para evitar las congestiones vehiculares en las zonas centrales de los municipios”. Por lo anterior, declaró probada la excepción propuesta por inexistencia de fundamento legal para alegar causales de nulidad en contra de los actos acusados. La parte demandante señala como razones para disentir del fallo de primera instancia, que aunque comparte el criterio de que los actos inicialmente acusados perdieron su vigencia y por tanto, es lógico que el Tribunal no haya emitido un pronunciamiento sobre ellos, su pretensión, referida a que se declare la nulidad del artículo 57 del Acuerdo 32 de 1998, sigue en pie, ya que esta disposición nuevamente creó el impuesto a los parqueaderos que consagraban las normas derogadas. Tal fijación no la hizo en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley 105 de 1993, al que viola

flagrantemente, por cuanto la ley no facultó a los Concejos Municipales para establecer impuestos sobre la propiedad inmueble privada de lotes en los que funcionan parqueaderos abiertos al público, ni para señalar contribuciones a los propietarios de parqueaderos, como contraprestación por los servicios de Expediente 13409 6 vigilancia y control sobre las mencionadas vías, que presta la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal, sino para gravar, en síntesis, la propiedad sobre los parqueaderos. Como tal, tampoco cumple con la finalidad de desestimular el acceso de los vehículos particulares a los centros de la ciudad, a fin de garantizar un tráfico urbano normal, pues si así fuera recaería sobre los automotores y no sobre la operación de los parqueaderos . Expresa, que: “La autonomía consagrada en la Carta a favor de las entidades territoriales, entre ellos el Municipio de Cali a través del Concejo, no les permite en materia tributaria la creación de tributos en el ámbito de su jurisdicción, pues ella solo los faculta para establecer los tributos que requieran para el cumplimiento de sus funciones dentro de las posibilidades y facultades legales, es decir no pueden ir más allá de lo expresado taxativamente en la ley, como lo hizo el Concejo de Cali mediante el acto demandado”.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Esta Procuraduría Delegada entra a analizar la apelación interpuesta por la parte actora quien se concreta a discutir la decisión del Tribunal en cuanto consideró ajustado el artículo acusado 57 del Acuerdo 32 de 1998, al artículo

28 de la Ley 105 de 1993, que permite a los Municipios establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, e impuestos para desestimular el acceso de los vehículos particulares a lugares céntricos de las ciudades, y tiene en cuenta, que en relación con los demás planteamientos contenidos en el fallo, el recurrente manifiesta su expresa conformidad. El apelante reitera que la citada disposición, por la cual se faculta a la Secretaría de Tránsito y Transporte para aforar la capacidad promedio diaria de los parqueaderos públicos ubicados en predios de propiedad particular y se crea un tributo incrementado, que grava la propiedad sobre los parqueaderos, vulnera ostensiblemente las disposiciones constitucionales Expediente 13409 7 consagradas en los artículos 13, 287, 288, 313 numeral 4, 338 y 363; en las Leyes 105 de 1993 y 136 de 1994 y en el Decreto Ley 1333 de 1986, porque además de que el impuesto no está previsto en la ley, su creación se hace usurpando la competencia asignada exclusivamente al Congreso de la República, a quien compete definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos, las bases gravables y las tarifas de los impuestos, aunque las entidades territoriales, dice, también pueden en ejercicio de su autonomía relativa y a través de las ordenanzas y de los Acuerdos municipales y Distritales, fijar los elementos de los tributos que la ley crea o autoriza. Esta Procuraduría Delegada al confrontar la norma acusada con las

disposiciones que se citan como infringidas y particularmente, con lo previsto en el artículo 28 de la Ley 105 de 1993, observa, que aquella asigna a la Secretaría de Tránsito y Transporte de la ciudad de Cali, la facultad de vigilar y controlar el funcionamiento de los parqueaderos públicos y la de fijar la tarifa de la tasa que se aplica sobre la capacidad promedio de ocupación diaria, o sea, en relación con el número de vehículos que en promedio utilizan diariamente los parqueaderos. Encuentra, que tal artículo no excede el alcance de los preceptos superiores atrás mencionados, porque el artículo 28 de la Ley 105 de 1999, ciertamente establece, que: “Los Municipios y Distritos, podrán establecer tasas por el derecho de parqueo sobre las vías públicas, e impuestos que desestimulen el acceso de los vehículos particulares a los centros de las ciudades”; y es sabido (art. 338 de la Constitución), que los Acuerdos pueden permitir a las autoridades, fijar las tarifas por las cuales dichas tasas o contribuciones se regulan, para cobrarlas a los contribuyente como recuperación del costo contable de producción de los servicios que les presten, y que, los tributos que se establecen conforme a la ley, deben vigilarlos y recaudarlos los órganos administrativos o ejecutivos, pues es a través de ellos que, quien tiene el poder de imposición, puede exigir la prestación. Expediente 13409 8 Llama la atención el Despacho en el sentido de que de acuerdo con el inciso 1º del artículo 338 de la Carta Política, en concordancia con los artículos 150

numeral 12; 300 numeral 4 y 313 numeral 4, ibidem, corresponde de manera privativa a los órganos de representación popular, como son, el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales, imponer contribuciones fiscales o parafiscales y fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de los impuestos. En la norma acusada se evidencia la presencia de esos elementos, por cuanto ella cita como sujetos pasivos a los parqueaderos públicos ubicados en predios de propiedad particular; como hecho y base gravables, el aforo de la capacidad promedio diaria de ocupación; faculta a la Secretaría de Tránsito y Transporte para fijar la tarifa y señala, que los mencionados establecimientos contribuirán con el 20% de la misma. En estas circunstancias es procedente afirmar, como lo hace el Tribunal, que la norma acusada no se aparta de las previsiones constitucionales y legales citadas por el demandante como infringidas y por tal razón, la Procuraduría Delegada solicita respetuosamente a la H. Sala, se sirva confirmar la sentencia apelada. Señores Consejeros, LIDA BEATRIZ SALAZAR MORENO Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Expediente 13409 9

Proyectó: N. G. de G. / Revisó: L. B. S. M.