PGN - IMPORTACION DE MERCANCIAS - El decomiso es una sanción que afecta directamente al pr

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., agosto 9 de 2007 Alegato No. 98 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Dra. Martha Sofía Sanz Tobón

Ref.: Expediente No. 110010324000200600195 01

Actor: José Manuel Padilla Salcedo

Demandados: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Acción: Acción Pública de Nulidad En ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le asisten, procede esta Procuraduría Delegada a presentar alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del término establecido en el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998.

ANTECEDENTES

1. La demanda.

El ciudadano JOSE MANUEL PADILLA SALCEDO, en ejercicio de la acción pública contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ha solicitado la declaratoria de nulidad de los numerales 1.3, 1.4 y 1.5 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio del cual se modifica la legislación aduanera, modificado por el artículo 48 del decreto 1232 de junio 20 de 2001 y el artículo 5° del Decreto 2628 de diciembre 5 de 2001. Norma acusada. La disposición acusada y cuya nulidad se pretende es la resaltada a continuación: 2

DECRETO 2685 DE 1999

(diciembre 28) MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Por el cual se modifica la Legislación Aduanera. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en uso de las facultades que le confiere el numeral 25 del artículo 189 de la Constitución Política, con sujeción a los artículos 3o. de la Ley 6a. de 1971 y 2o. de la Ley 7a. de 1991, oído el Consejo Superior de Comercio Exterior y, CONSIDERANDO: Que el Gobierno Nacional está comprometido con las políticas que permitan fortalecer la inserción de la economía colombiana en los mercados internacionales, facilitando y agilizando las operaciones de comercio exterior; Que con el propósito de brindar transparencia, claridad y certeza a los usuarios del comercio exterior, las operaciones aduaneras deben armonizarse y simplificarse a través de una legislación que las recoja en su integridad y consulte las tendencias legislativas internacionales; Que para el efecto y en cumplimiento de nuestra Carta Política, en la elaboración del presente Decreto se atendieron las Leyes Marco en materia aduanera y de comercio exterior y los convenios internacionales; y se consultó la legislación comparada y las propuestas del sector privado, para garantizar un equilibrio entre el fortalecimiento del control, la fiscalización aduanera y la eficiente prestación del servicio; Que de acuerdo a los anteriores lineamientos, se introducen las modificaciones al régimen de aduanas, mediante las siguientes disposiciones,

DECRETA:

(…)

CAPITULO XIII CAUSALES DE APREHENSIÓN Y DECOMISO DE MERCANCÍAS ARTÍCULO 502. Causales de aprehensión y decomiso de mercancías. <Artículo modificado por el artículo 48 del Decreto 1232 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Dará lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías la ocurrencia de cualquiera de los siguientes eventos:

1. En el régimen de importación: (…) 1.3. Cuando las mercancías sean descargadas sin que el transportador haya entregado previamente el Manifiesto de Carga a la autoridad aduanera o, el agente de Carga Internacional no entregue el Manifiesto de Carga Consolidada dentro de los términos establecidos en el artículo 96 de este Decreto; o cuando el transportador y/o el Agente de Carga Internacional no entreguen los documentos de transporte que les corresponda, dentro de la oportunidad prevista en el artículo en mención; 1.4. Cuando el transportador o el Agente de Carga Internacional no informe por escrito a las autoridades aduaneras dentro de la oportunidad prevista en el 3 artículo 98 del presente Decreto, acerca de los sobrantes detectados en el número de bultos o sobre el exceso de peso en la mercancía a granel, respecto de lo consignado en el Manifiesto de Carga o en sus adiciones, modificaciones o explicaciones, o cuando se encuentre mercancía que carezca de documentos de transporte o amparada en documentos de transporte no relacionados en el Manifiesto de Carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen; 1.5. Cuando el transportador o el Agente de Carga Internacional no entregue en

la oportunidad legal los documentos de transporte que justifiquen las inconsistencias informadas a la autoridad aduanera, en los casos de sobrantes en el número de bultos o exceso en el peso en la mercancía a granel, respecto de lo consignado en el Manifiesto de Carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen; (…) Considera el actor que la norma demandada vulnera los artículos 2°, 12, 13, 29 y 34 de la Constitución Política, por cuanto con ella se establece que si el transportador y/o el agente de carga internacional incumplen las obligaciones que les señalan los artículos 96, 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999, al importador se le aprehende y se le decomisa la mercancía importada. Las normas acusadas señalan las mismas conductas que los artículos 497 y 498 del Decreto 2685 de 1999, eventos éstos que constituyen las infracciones aduaneras de los transportadores y de los agentes de carga internacional. No se explica el actor cómo puede ser causal de aprehensión y decomiso de mercancía al importador, el hecho de que el transportador y/o el agente de carga omita entregar, entregue extemporáneamente u omita incorporar la documentación señalada en tales normas al sistema informático aduanero, cuando tal obligación compete exclusivamente a ellos y no al importador. Por tanto, constituye una violación al debido proceso y al derecho de propiedad consagrados en la Constitución, la aplicación de la confiscación de mercancías como sanción al importador, cuando éste no es sujeto responsable ni ha incurrido en conducta punible alguna. Así mismo, encuentra el actor que las normas demandadas vulneran el derecho a

la igualdad, por cuanto a través de estas se discrimina al importador al aplicarle castigos o penas proscritos por la Constitución Política, como lo es la confiscación 4 (artículo 34), cuando está claramente establecido, que quienes incurren en estas infracciones aduaneras son única y exclusivamente el transportador y/o el agente de carga internacional, conforme a lo señalado en los artículos 96, 98, 99, 497 y 498 del Decreto 2685 de 1999. Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que el importador, sin ser el sujeto activo ni el obligado a presentar manifiestos de carga y/o documentos de viajes o transportes, se le aplica una pena proscrita por la Constitución, como lo es la confiscación de mercancía, cuando al transportador y/o agente de carga internacional, quienes son los obligados a cumplir las obligaciones previstas por los artículos 96, 98 y 99 del Decreto 2685 de 1999, se les impone una simple multa. 2.- Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Considera la defensa del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que la norma demandada no vulnera los artículos 13, 29 y 2° de la Constitución Política. De acuerdo con el artículo 3° del Decreto 2685 de 1999, los responsables de las obligaciones aduaneras son el importador, el exportador, el propietario y el poseedor o el tenedor de la mercancía y, por las obligaciones que se deriven de su intervención, son responsables el transportador, el agente de carga internacional, el depositario, el intermediario y el declarante.

El Título XV del citado decreto, denominado RÉGIMEN SANCIONATORIO, establece las infracciones administrativas en que pueden incurrir los sujetos responsables de las obligaciones aduaneras, las sanciones a imponer, las causales para aprehensión y decomiso de mercancía, entre otras. Las disposiciones que regulan los aspectos establecidos en el artículo 476 del mencionado decreto, desvirtúan los cargos formulados por el actor, pues su contenido evidencia que el derecho a la igualdad de los responsables de las obligaciones aduaneras, no sólo no se vulnera, porque no se estableció un trato discriminatorio a favor o en contra de uno de los sujetos responsables, sino que 5 además, los principios de tipicidad, legalidad y los derechos de defensa y contradicción de dichos sujetos permanecen incólumes frente a la regulación allí establecida, en la medida en que tienen la oportunidad de intervenir y hacer valer sus derechos en el procedimiento administrativo que origina la aprehensión de mercancía. Considera la entidad demandada que al ser la norma acusada parte de toda una normatividad que regula el régimen sancionatorio aplicable a los responsables aduaneros, incluido el procedimiento administrativo especial que debe seguir la administración a fin de determinar la situación jurídica de la mercancía, se concluye que la norma demandada no vulnera los derechos constitucionales aducidos por el actor. Ahora bien, afirma el actor que la norma acusada es contraria a derecho por cuanto que con la aprehensión y el decomiso de la mercancía se responsabiliza al importador y no al transportador o al agente de carga internacional. Al respecto,

concluye la demandada que, conforme a lo señalado por la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia del 15 de agosto de 2002, expediente No. 19990100, si bien es cierto que el transportador que incumple sus obligaciones aduaneras debe responder ante la DIAN, también es cierto que como la mercancía pertenece a quien la compró -importador-, la aprehensión y posterior decomiso de de la misma, como resultado de la definición de su situación jurídica, necesariamente debe afectar al importador o propietario de ella. Situación diferente se presentaría si la administración, durante el procedimiento administrativo tendiente a definir la situación jurídica de la mercancía, no cita al mismo importador o propietario, caso en el cual sí sería procedente el control jurisdiccional sobre el acto que determinó el decomiso de mercancía, por desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. 3.- Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Señala el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de su apoderado, que no resultan procedentes los argumentos planteados por la parte accionante, máxime cuando se trata de un decreto proferido con fundamento en las facultades 6 otorgadas por la Constitución al Presidente de la República, en desarrollo de las leyes marco en materia aduanera. No resultan acertados los señalamientos de la parte accionante con respecto a que por el hecho del decomiso, lo que se presenta es una confiscación. El decomiso es definido en el artículo 1° del Decreto 2685 de 1999, como el acto en

razón del cual pasan al poder de la Nación las mercancías respecto de las cuales no se acredite el cumplimiento de los trámites previstos para su presentación y/o declaración ante las autoridades aduaneras, por presentarse alguna de las causales previstas en el artículo 502. La confiscación, por su parte, de prohibida aplicación conforme a lo señalado en el artículo 34 de la Carta, atiende circunstancias diferentes, ya que se constituye en la adjudicación que se hace el Estado de bienes de propiedad privada. Se encuentra proscrita por la Constitución Política como un mecanismo de protección del derecho a la propiedad, en cuanto impide establecer como pena la pérdida total de los bienes; la confiscación significa una pena o medida, ordenada por un tribunal tras un procedimiento judicial relacionado con un delito o delitos, que finaliza con la privación de la propiedad, medida que se aplicará sobre los instrumentos y productos de un delito, o las propiedades cuyo valor corresponda a dichos productos. Señala además la defensa que en el caso bajo estudio, no se presenta vulneración al derecho de igualdad, teniendo en cuenta que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, su alcance no tiene las connotaciones que pretende obtener la parte accionante. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende el actor se declare la nulidad de los numerales 1.3, 1.4 y 1.5 del artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya que conforme a estas disposiciones, a juicio del actor, los importadores de mercancía son sancionados con su decomiso, por el incumplimiento de

obligaciones aduaneras por parte de los transportadores y/o agentes de carga internacional. 7 El problema jurídico radica en establecer si el Gobierno Nacional, con la expedición del Decreto 2685 de 1999, vulneró el derecho de igualdad y el debido proceso, consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, respectivamente, al aplicar una sanción, a la vez proscrita por la Constitución (confiscación), a los importadores de mercancía, por el incumplimiento de una obligación que compete única y exclusivamente a los transportadores y/o agentes de carga internacional. El Título XV del Decreto 2685 de 1999, establece las infracciones administrativas aduaneras en que pueden incurrir los sujetos de las obligaciones aduaneras allí previstas. Así mismo, señala las sanciones aplicables, las causales que dan lugar a la aprehensión y decomiso de mercancías y los procedimientos administrativos para la declaratoria de decomiso, la determinación e imposición de sanciones y formulación de liquidaciones oficiales1. Es así como, el artículo 502 del Decreto 2685 de 1999, establece los eventos que dan lugar a que se produzca la aprehensión y decomiso de mercancías. En cuanto al régimen de importación, el numeral primero de la mencionada norma señala como causales, entre otras, las siguientes: - Cuando las mercancías sean descargadas sin que el transportador haya entregado previamente el manifiesto de carga a la autoridad aduanera o, el agente de carga internacional no entregue el manifiesto de la carga consolidada dentro de los términos establecidos en el artículo 96 de este

decreto; o cuando el transportador y/o el agente de carga internacional no entreguen los documentos de transporte que les corresponda, dentro de la oportunidad prevista en el artículo en mención. - Cuando el transportador o el agente de carga internacional no informe por escrito a las autoridades aduaneras dentro de la oportunidad prevista en el artículo 98 del presente decreto, acerca de los sobrantes detectados en el número de bultos o sobre el exceso en el peso en la mercancía a granel respecto de lo consignado en el manifiesto de carga, o en sus adiciones, 1 Artículo 476 del Decreto 2685 de 1999. 8 modificaciones o explicaciones, o cuando se encuentre mercancía que carezca de documento de transporte o amparada en documentos de transporte no relacionados en el manifiesto de carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen. - Cuando el transportador o el agente de carga internacional no entregue en la oportunidad legal los documentos de transporte que justifiquen las inconsistencias informadas a la autoridad aduanera, en los casos de sobrantes en el número de bultos o exceso en el peso en la mercancía a granel, respecto de lo consignado en el manifiesto de carga, o en los documentos que lo adicionen, modifiquen o expliquen. Estima el actor que las anteriores causales vulneran los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, ya que imponen una sanción al importador de mercancías como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contenidas en los artículos 96 y 98 del Decreto 2685 de 1999, las cuales se encuentran a cargo del transportador o el agente de carga internacional.

En efecto, tal y como lo señalan las causales arriba señaladas, el incumplimiento de las obligaciones aduaneras por parte de los transportadores y agentes de carga internacional, da lugar a la aprehensión y decomiso de la mercancía, lo cual se constituye en una medida que afecta al importador o dueño de la misma, sin perjuicio de las sanciones aplicables directamente a los transportadores y agentes de carga por tales infracciones, conforme a lo señalado en los artículos 497 y 498 del mencionado decreto. Al respecto, el Consejo de Estado ha considerado que el decomiso de mercancía es una sanción que afecta directamente al propietario de la mercancía, en este caso al importador, es así como, en sentencia de fecha 27 de abril de 2006, expediente No. 2001-08954, la Sección Primera señaló lo siguiente: “A juicio de la actora se violó el artículo 29 de la Constitución Política, porque ella no tuvo ninguna participación en la infracción, ya que el error cometido, que consistió en la equivocada descripción de la mercancía en la guía hija, debe atribuírsele al embarcador (…), es decir, que no se le puede sancionar por conductas ajenas. Al respecto, estima la Sala que no tiene vocación de prosperidad el cargo, pues, conforme se ha precisado en diversas providencias, entre ellas en sentencia de 28 de junio de 2001 (Exp. 6339, 9

Actora: Tampa S.A., Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), el decomiso de la mercancía afecta directamente al propietario de la misma el cual, además, puede ser sancionado con multa; y por la misma

conducta también se puede sancionar al transportador, si con su intervención quebrantó las normas aduaneras. (…) No hay duda entonces en cuanto a que el decomiso es una medida que afecta directamente al propietario de la mercancía pues esta le pertenece al punto de que es el único interesado en legalizarla mediante rescate. De tal manera que si la conducta que dio lugar al decomiso fue originada por persona diferente, nada impide que el propietario repita contra ella para que le indemnice los perjuicios que le haya ocasionado con tal conducta.” (Subrayado fuera de texto) Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que las normas acusadas no son contrarias al derecho a la igualdad, por cuanto, el mismo decreto contempla las sanciones aplicables a quienes incurran en las infracciones aduaneras (en este caso transportadores y/o agentes de carga), sin perjuicio a que el incumplimiento de sus obligaciones, de lugar a la aprehensión y decomiso de la mercancía, aún cuando además, se afecte directamente a su propietario. Así mismo, no se produce violación al debido proceso, por cuanto el Decreto 2685 de 1999, artículos 504 y siguientes, contempla el procedimiento administrativo especial que debe seguir la administración, no sólo para imponer las sanciones por infracciones aduaneras, sino también para definir la situación jurídica de la mercancía aprehendida (decomiso). Por tanto, no sólo se garantiza el debido proceso al importador cuya mercancía ha sido aprehendida y decomisada, sino también el derecho a la defensa, entre otros, ya que se le permite demostrar que la mercancía ha sido introducida legalmente al territorio nacional para hacerse merecedor de la devolución de la misma2.

Además de lo anterior, considera el actor que las disposiciones acusadas son contrarias al artículo 34 de la Constitución Política, por cuanto establecen como sanción aduanera la confiscación, la cual se encuentra proscrita por la Carta. En efecto, la Constitución Política prohíbe expresamente las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. No obstante lo anterior, la norma demandada regula las causales de decomiso de mercancía como una sanción administrativa, 2 Decreto 2685 de 1999. Artículo 506 10 lo cual difiere sustancialmente de la confiscación de bienes, que se refiere principalmente a la extinción de dominio a través de una sentencia judicial, como sanción de naturaleza penal; por tanto, no puede considerarse vulnerado el artículo 34 de la Carta. Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado en sentencia de fecha 12 de mayo de 1995, expediente No. 3126,señaló lo siguiente: “(…) Porque la figura jurídica del abandono de mercancías en favor de la Nación consagrada en el artículo 81 del Decreto 1909 de 1992, difiere sustancial y radicalmente de la confiscación de bienes, pues mientras la primera de ellas constituye una sanción, pecuniaria de naturaleza administrativa frente a casos de inercia, inactividad, descuido negligencia de quienes importen bienes al país cuando quiera que se venzan lo términos legales sin haber obtenido autorización para el levante de las mercancías, vale, decir, es la consecuencia atribuida por la ley al abandono del derecho de propiedad por parte de sus titulares, la confiscación guarda relación con la

extinción del dominio aplicable como pena por la comisión de un ilícito.” En estos términos, al no haberse desvirtuado la legalidad de las disposiciones acusadas, esta Procuraduría Delegada considera que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar y así lo solicita, muy respetuosamente, a esa Honorable Corporación, se declare. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CPMM