PGN - IMPUESTO PREDIAL - Escogencia de los municipios respecto a la metodología sobre el v

ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD-Contra concepto haciendístico sobre transferencia de recursos del impuesto predial a las CAR IMPUESTO PREDIAL-Destinación parcial a entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y los recursos naturales renovables El artículo 44 de la ley 99 de 1993 estableció, en desarrollo del inciso 2° del artículo 317 constitucional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial, no inferior al 15% ni superior al 25.9%, fijado para cada municipio con cargo a dicho recaudo anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del alcalde municipal. Dispuso que dichos municipios podían optar en lugar de dicho porcentaje, por establecer con esa finalidad, una sobretasa no inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar dicho impuesto. Previó que dichos recursos se ejecutaran conforme a los planes ambientales regionales y municipales, según dicha ley. IMPUESTO PREDIAL-Término para efectuar las transferencias de los recursos a las CAR/IMPUESTO PREDIAL-Escogencia de los municipios respecto a la metodología sobre el valor de los recursos a transferir Igualmente determinó la transferencia de esos recursos por parte de los municipios y distritos a las CAR en dichos porcentajes, por trimestres, a medida que la entidad efectuara el recaudo, y excepcionalmente en forma anual antes del 30 de marzo subsiguiente al periodo de recaudo, así como también la destinación del mismo por dichas

entidades, y el plazo para pagar participaciones adeudadas con cargo a dicho impuesto entre el 1° de julio de1991 y la vigencia de dicha ley. La norma comentada determinó entonces, que los municipios pueden escoger, con la finalidad de protección anotada, entre establecer: (i) un porcentaje del total recaudado por impuesto predial anualmente, o (ii) una sobretasa sobre el avalúo base del mismo, en ambos casos, teniendo en cuenta los rangos indicados. TRANSFERENCIA DE RECURSOS-La efectuada por los municipios a las CAR corresponde solamente a los provenientes del impuesto predial De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 44 de la ley 99 de 1993, es indudable que el porcentaje de transferencia previsto en la norma citada, está referido al impuesto predial únicamente, pues el comportamiento normal de los contribuyentes o responsables frente a este tributo es que lo paguen dentro de los plazos fijados para tal efecto y que de ese total recaudado los municipios realicen la transferencia en cita, sentido en que se debe entender la expresión legal: un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co IMPUESTO PREDIAL-Los intereses por sanción por retardo en el pago no forman parte de las transferencias dirigidas a las CAR La razón de ese entendimiento se sustenta en que ese impuesto es del orden municipal (art. 2° ley 44/1990), y por tanto, los intereses moratorios a que haya lugar se originan a

título de sanción por retardo en el pago del mismo, conforme se desprende del artículo 634 del E.T., aplicable a las entidades territoriales por remisión expresa de las leyes 383 de 1997 y 788 de 2002. Dichos intereses no pueden formar parte de la transferencia a la CAR, porque lo que es objeto de ésta es un porcentaje del total que se recaude por impuesto predial, y éste se origina en el autoavalúo del inmueble, que es la base gravable en la cual no fueron incluidos por la ley 44 de 1990 que lo unificó y señaló las respectivas tarifas diferenciales (arts. 1°, 3° y 4°). IMPUESTO PREDIAL-Los intereses por sanción por retardo en el pago lo efectúan los contribuyentes al Municipio y no a las CAR Además, esos intereses y sanciones se causan a favor del municipio porque es frente a éste que los contribuyentes del impuesto predial deben cumplir oportunamente con el pago del mismo, no ante la CAR que no es titular de dicho impuesto sino de la transferencia de un porcentaje de éste. IMPUESTO PREDIAL-Los contribuyentes no tienen la carga con destino a las entidades ambientales La ley 99 de 1993 no estableció a cargo de los propietarios de inmuebles el porcentaje con fines ambientales a que se refiere el artículo 44 de la misma, toda vez que por tratarse de un impuesto municipal, estas entidades lo recaudan en su totalidad y luego transfieren dicho porcentaje de ese recaudo, el cual no se cobra a esos propietarios por parte de la CAR, que sólo participa de lo recaudado por ese concepto. IMPUESTO PREDIAL-La entidad competente de su recaudo y administración es

el Municipio/IMPUESTO PREDIAL-El Municipio es la entidad competente para la imposición y administración de las sanciones por no pago Concepto 040-88981-2014 Bogotá, D. C., 27 de marzo de 2014 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Referencia: 25000232700020120045601

Radicado: 20345

Asunto: Nulidad Concepto IE33476 de 2009 de la Secretaría Distrital de Hacienda – Impuesto predialTransferencia

Actor: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 210 del Código Contencioso Administrativo; 30 del Decreto 262 de 2000; y la Resolución 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR interpuso demanda en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., con el fin de obtener la nulidad parcial del concepto 33476 de 2009 de la Secretaría de Hacienda Distrital, por considerar que en el valor del porcentaje que le transfiere el distrito del total recaudado por impuesto predial, en este concepto se deben incluir intereses y sanciones, contrario a lo indicado en dicho concepto, que por lo tanto

viola el principio de la buena fe, el derecho a la igualdad, la confianza legítima, y además, el Distrito Capital incurre en enriquecimiento sin causa al estimar que tales rubros no se giran. Citó como quebrantados los artículos 4°, 6°, 13, 58, 83, 317 constitucionales; 44 de la ley 99 de 1993; y 3° del decreto 1339 de 1994.

2. El tribunal administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 27 de febrero de 2013, en la cual negó las pretensiones.

Señaló que dentro de los ingresos corrientes de los entes territoriales, conformados por los ingresos tributarios y no tributarios, las sanciones y los intereses pertenecían a estos últimos, en cuanto se originaban en el incumplimiento de obligaciones legales tributarias, a diferencia de los primeros en que el único objeto de la obligación tributaria sustancial era el tributo. Agregó que la norma sobre el porcentaje de transferencia del total recaudado por impuesto predial con destino a las CAR, hacía referencia únicamente a los ingresos por dicho concepto, y que ese porcentaje no constituía una cesión proporcional del tributo ni le daba derecho a dichas entidades a percibir en forma concurrente con el municipio los ingresos no tributarios.

3. La parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en que en la modalidad de porcentaje ambiental el municipio debe transferirle un porcentaje sobre todo el recaudo por impuesto predial, incluidas las sanciones y los intereses en cuanto son accesorios al mismo, el cual constituye la obligación principal y

corresponde al concepto de recaudo previsto en el artículo 44 de la ley 99 de 1993, norma que no distingue sobre la naturaleza de los ingresos objeto de la transferencia, pues si solo se refiriera al impuesto, la transferencia sería anual y no trimestral como lo señala tal precepto. Estima que el concepto demandado vulnera el derecho a la igualdad que tiene frente al distrito porque si ambos son propietarios del recaudo en cita, no puede éste recibir la totalidad de los ingresos por multas e intereses, tratamiento diferencial que no estableció dicha ley, pues el distrito es un mero recaudador del porcentaje ambiental.1 Agrega que también se vulneran los principios de la buena fe y la confianza legítima en cuanto la transferencia es trimestral y por excepción anual, y que el distrito le desconoce el derecho adquirido sobre dicho recaudo al pretender transferirle solo una parte. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Según el recurso de apelación se debe establecer si la transferencia ambiental a que se refiere el concepto demandado, se realiza sobre el total recaudado por el impuesto predial, incluidos los intereses y las sanciones.

1. La transferencia ambiental y los intereses y sanciones del impuesto predial.

El artículo 44 de la ley 99 de 1993 estableció, en desarrollo del inciso 2° del artículo 317 constitucional, y con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial, no inferior al 15% ni superior al 25.9%, fijado para cada municipio con cargo a dicho recaudo anualmente por el respectivo concejo a

iniciativa del alcalde municipal. Dispuso que dichos municipios podían optar en lugar de dicho porcentaje, por establecer con esa finalidad, una sobretasa no inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar dicho impuesto. Previó que dichos recursos se ejecutaran conforme a los planes ambientales regionales y municipales, según dicha ley. Igualmente determinó la transferencia de esos recursos por parte de los municipios y distritos a las CAR en dichos porcentajes, por trimestres, a medida que la entidad efectuara el recaudo, y excepcionalmente en forma anual antes del 30 de marzo subsiguiente al periodo de recaudo, así como también la destinación 1 Sobre tal aspecto cita la sentencia del 4 de agosto de 2006 del Consejo de Estado, expediente 27001233100020050060701, Sección 4ª. del mismo por dichas entidades, y el plazo para pagar participaciones adeudadas con cargo a dicho impuesto entre el 1° de julio de1991 y la vigencia de dicha ley. La norma comentada determinó entonces, que los municipios pueden escoger, con la finalidad de protección anotada, entre establecer: (i) un porcentaje del total recaudado por impuesto predial anualmente, o (ii) una sobretasa sobre el avalúo base del mismo, en ambos casos, teniendo en cuenta los rangos indicados. Igualmente les impuso transferir dichos recursos a las CAR por trimestres, en la medida del recaudo, y por excepción en forma anual en el periodo siguiente al recaudo. Además, impuso a las CAR dar a esos recursos el destino previsto en la ley. Por su parte, el decreto 1339 de 1994 reglamentó el artículo 44 de la ley 99 de

1993 y dispuso el manejo de las cuentas para efectuar la transferencia y que los tesoreros debían girar los montos correspondientes a ella (art. 3°).

2. El concepto demandado.

La secretaría de hacienda distrital de Bogotá D.C. profirió el 19 de octubre de 2009 el concepto IE33476, cuyos apartes demandados señalan: “1.-“…Como se observa en la normas antes mencionadas, ninguna de ellas obliga a los Municipios que haya optado por el establecimiento de un porcentaje del total del recaudo por concepto de impuesto predial, como es el caso de Bogotá tal y como lo establece el Acuerdo 14 de 1996, a trasladar algo más de lo que se recauda por motivo del impuesto predial. En los casos donde se establece la obligación de transferir lo recaudado por intereses de mora, es claro en señalar que esto ocurre únicamente cuando se opta por la modalidad de sobretasa, situación que no se presenta en el Distrito Capital, evidenciándose esto en el inciso final del artículo 3 del Decreto 1339 de 1994, y en los incisos séptimos y octavo del numeral segundo del Capítulo 11 del Manual de Procedimientos del Régimen de Contabilidad Pública. “Esto resulta lógico ya que como lo determina el artículo 44 de la Ley 99 de 1993, al optar por esta modalidad debe transferirse un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial de lo cual debe entenderse la concepción del impuesto en su definición como gravamen mediante el cual el estado establece un hecho generador, sujetos activos y pasivo, base gravable y

tarifa, donde los intereses, sanciones y demás derivan de incumplimientos formales y sustanciales de la obligación tributaria, pero no corresponden con la concepción o concepto de impuesto señalado en la norma. “Por esos motivos, los recursos a transferir por el Distrito deben resultar de la aplicación del porcentaje al cual se encuentra obligado, sobre lo que se recauda únicamente por concepto del impuesto, y no por las demás cargas que surgen del incumplimiento de obligaciones formales y sustanciales. “2.- (…) Como se expresó en la respuesta anterior, el recaudo solo se refiere a los recursos provenientes o adquiridos por el pago del impuesto predial y no por otros recursos que puedan haber surgido debido al incumplimiento de la obligación tributaria, los cuales no corresponden al concepto de impuesto predial. “3.- (…) Una vez aclarados los interrogantes en la parte considerativa, se reitera que la obligación del Distrito Capital para con la CAR, consiste únicamente en transferir el porcentaje determinado de lo que se recauda por concepto de impuesto predial, excluyendo de esto los réditos que se generen por el incumplimiento de deberes formales o sustanciales”.

3. El caso concreto.

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 44 de la ley 99 de 1993, es indudable que el porcentaje de transferencia previsto en la norma citada, está referido al impuesto predial únicamente, pues el comportamiento normal de los contribuyentes o responsables frente a este tributo es que lo paguen dentro de los plazos fijados para tal efecto y que de ese total recaudado los municipios realicen la transferencia en cita, sentido en que se debe entender la expresión legal: un

porcentaje sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial. La razón de ese entendimiento se sustenta en que ese impuesto es del orden municipal (art. 2° ley 44/1990), y por tanto, los intereses moratorios a que haya lugar se originan a título de sanción por retardo en el pago del mismo, conforme se desprende del artículo 634 del E.T., aplicable a las entidades territoriales por remisión expresa de las leyes 383 de 1997 y 788 de 2002. Dichos intereses no pueden formar parte de la transferencia a la CAR, porque lo que es objeto de ésta es un porcentaje del total que se recaude por impuesto predial, y éste se origina en el autoavalúo del inmueble, que es la base gravable en la cual no fueron incluidos por la ley 44 de 1990 que lo unificó y señaló las respectivas tarifas diferenciales (arts. 1°, 3° y 4°). La ley 99 de 1993 no estableció a cargo de los propietarios de inmuebles el porcentaje con fines ambientales a que se refiere el artículo 44 de la misma, toda vez que por tratarse de un impuesto municipal, estas entidades lo recaudan en su totalidad y luego transfieren dicho porcentaje de ese recaudo, el cual no se cobra a esos propietarios por parte de la CAR, que sólo participa de lo recaudado por ese concepto. Además, esos intereses y sanciones se causan a favor del municipio porque es frente a éste que los contribuyentes del impuesto predial deben cumplir oportunamente con el pago del mismo, no ante la CAR que no es titular de dicho impuesto sino de la transferencia de un porcentaje de éste.

Entender que los intereses y sanciones también pertenecen a la CAR y se deben transferir, es despojar al municipio de la titularidad del mismo en cuanto a esos conceptos originados en un impuesto de su propiedad, al que por tanto le corresponden porque ante el municipio es que se debe cumplir con el pago del mismo, intereses y sanciones a que haya lugar, de lo cual no participa la CAR. No es frente a dicha entidad ambiental que se genera un retardo por parte del contribuyente del impuesto predial. Otra cosa es que puedan generarse intereses a cargo de los municipios por el retardo en efectuar dicha transferencia, los cuales estarían a cargo del municipio, aspecto que no es objeto de debate en este caso. En esas condiciones no se vulnera el derecho a la igualdad, la buena fe, ni la confianza legítima, en cuanto la CAR no demostró la existencia de antecedentes en que la administración hubiera manifestado su conformidad con la inclusión de conceptos ajenos al impuesto predial al efectuar la transferencia en casos anteriores, y que fuera desconocida en el presente asunto. Por consiguiente, en la medida que los apartes del concepto demandado interpretan que el porcentaje de transferencia a la CAR solo recae sobre el impuesto predial, sin intereses ni sanciones, se ajusta a lo dispuesto por el artículo 44 de la ley 99 de 1993, razón por la cual carece de sustento la inconformidad del apelante. Conforme a lo anterior, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala, confirmar la sentencia apelada. Señores Consejeros, con toda atención,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado