PGN - INTERPRETACION CONSTITUCIONAL - Ponderación del efecto negativo del lenguaje según j

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra la expresión al discapacitado consagrada en la ley vulnerando los derechos a la igualdad y a la dignidad DISCAPACIDAD-La necesidad de reemplazar la expresión acusada por otra más adecuada y constitucionalmente admisible/DISCAPACIDAD-Es una expresión descriptiva no es juicio de valor negativo Para esta vista fiscal es evidente que al insertar la expresión “al discapacitado” en el texto de la Ley 1145 de 2007, la intención del legislador es eminentemente descriptiva, es decir, tiende a realizar una mera descripción de hechos, condiciones o características de determinados sujetos a los que va dirigida la protección normativa y no como un elemento para realizar un juicio de valor negativo sobre la situación en la cual se encuentran las personas en condición de discapacidad, lo que de ninguna forma implica hacer una calificación o un juicio sobre ellas o sobre su dignidad humana. No obstante, al mismo tiempo es claro que el lenguaje utilizado sí admite que la expresión se perciba de forma equivocada y con ello se interprete la peyorativa o vejatoria, como lo hacen los accionantes. Por lo tanto, es válido afirmar que la expresión acusada debe ser reemplaza o sustituida por otra que no pueda entenderse como despectiva, en tanto no cabe duda de que el lenguaje jurídico debe estar en constante evolución y que, de igual forma, debe ser adecuado y respetuoso de los principios y derechos fundamentales incluidos en el ordenamiento constitucional vigente. PROTECCIÓN A DISCAPACITADO-El legislador se refiere exclusivamente a la condición fáctica de las personas no es un juicio valorativo

En consideración a que se han encontrado barreras (no solo normativas) que dificultan a las personas en situación de discapacidad el goce efectivo de sus derechos, el Estado debe asumir un papel más activo y garantista de sus prerrogativas para, así, facilitar su inclusión a la sociedad, Aunque el legislador no tuviese la intención de usar un término peyorativo para hacer referencia a las personas con algún tipo de discapacidad, lo cierto es que la expresión al discapacitado permite una interpretación despectiva e inadecuada que debe excluirse del ordenamiento jurídico, en tanto no hace parte del lenguaje constitucionalmente admisible. Lo anterior, pues implica referirse negativamente a un grupo poblacional determinado con especial protección constitucional. Y en este sentido, la expresión normativa demandada debe condicionarse a que se entienda que con ella el legislador se refiere exclusivamente a la condición o situación fáctica en la que se encuentran las personas con algún tipo de discapacidad, pero no hace un juicio valorativo sobre las personas y su dignidad humana o, en su defecto, y como solicita el accionante, sustituyéndola por la expresión “a la persona con discapacidad”. DISCAPACIDAD-Jurisprudencias de la Corte Constitucional PROTECCIÓN A DISCAPACITADO-Jurisprudencias de la Corte Constitucional Procurador General Concepto INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL-Ponderación del efecto negativo del lenguaje según jurisprudencia de la Corte Constitucional 2 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 20 de octubre de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del artículo 2° de la Ley 1145 de 2007, “Por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidad y se dictan otras disposiciones”.

Accionantes: Wbeimar Samaca Rangel y Fabiola Patricia

Acelas Castillo.

Expediente: D-11569

Magistrada Ponente: Magistrada Gloria Stella Ortiz

Delgado. Concepto 6190 De conformidad con lo dispuesto en los numerales 2° y 5° de los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, respectivamente, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, superiores, presentaron los ciudadanos Wbeimar Samaca Rangel y Fabiola Patricia Acelas Castillo contra una expresión del artículo 2° de la Ley 1145 de 2007, el cual se cita a continuación (subrayando lo demandado): “LEY 1145 DE 2007 (julio 10) Reglamentada por la Resolución del Min. Salud 3317 de 2012 Por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidad y se dictan otras disposiciones. El Congreso de Colombia

DECRETA:

CAPITULO I

3 Procurador General Concepto De los principios generales Artículo 2°. Para efectos de la presente ley, las siguientes definiciones tendrán el alcance indicado a continuación de cada una de ellas: […] Equiparación de oportunidades: Conjunto de medidas orientadas a eliminar las barreras de acceso a oportunidades de orden físico, ambiental, social, económico y cultural que impiden al discapacitado el goce y disfrute de sus

derechos”.

1. Planteamiento de la demanda Los accionantes consideran que el uso de la expresión “al discapacitado” en el artículo 2° de la Ley 1145 de 2007 vulnera los derechos a la igualdad

(artículo 13 superior) y a la dignidad humana (artículo 1° superior). No obstante, en el presente concepto esta jefatura sólo se pronunciará sobre el cargo relativo a la supuesta transgresión del principio-derecho de dignidad humana, en tanto la entonces Magistrada Sustanciadora rechazó el cargo referente a la igualdad mediante auto del 16 de agosto de 2016. Para los accionantes el lenguaje usado en la expresión normativa acusada es peyorativo y discriminatorio por lo que, en consecuencia, consideran que implica un grave desconocimiento de la dignidad de las personas con discapacidad, en tanto sujetos con plenos derechos y de especial protección pues, en sus propias palabras, “pesar de tener características que los hacen diversos funcionalmente deben contar con un entorno que les permita desenvolverse con la mayor autonomía posible”. Para sustentar esta afirmación, hacen extensas referencias a la Sentencia C-458 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), decisión en que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de varias expresiones 4 Procurador General Concepto lingüísticas utilizadas por el legislador y las reemplazó por términos que consideró que suponían un adecuado uso del lenguaje normativo. Aunado a lo anterior, en la demanda se hace referencia a que el Estado colombiano ha contraído obligaciones internacionales para la protección de personas en situación de discapacidad que implican, entre otros factores,

la adecuación de las normas internas para evitar la discriminación de las personas con algún tipo de discapacidad1. Y en consecuencia solicitan que sustituya la expresión demandada por “persona en situación de discapacidad”.

2. Problema jurídico Esta jefatura encuentra que en el presente caso corresponde establecer si la expresión “al discapacitado” efectivamente es peyorativa y constituye un término vejatorio y, en consecuencia, contrario a la dignidad humana de las personas en situación de discapacidad.

3. Análisis constitucional 1 Convención Sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006. Aprobada mediante la Ley 1346 de 2009. “Artículo 4° Obligaciones generales

1. Los Estados Partes se comprometen a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación alguna por motivos de discapacidad. A tal fin, los Estados Partes se comprometen a: […] b) Tomar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con discapacidad”

5 Procurador General Concepto En primer lugar debe advertirse que en repetidas ocasiones se han demandado expresiones contenidas en textos normativos por ser contrarias a la dignidad humana y al derecho a la igualdad de las personas con discapacidad. De hecho, esta misma esta vista fiscal ya ha rendido dos conceptos al respecto, como son: (i) el C-5885 del 2 de marzo de 2015, presentado con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad2

formulada contra varias expresiones contenidas en distintas normas legales3 y referentes a personas con discapacidad, sobre la cual la alta corporación profirió la sentencia C-458 de 2015 (M.P. Gloria Ortiz); y el C6157 del 30 de agosto de 2016, presentado con motivo de la demanda4 de inconstitucionalidad que se formuló contra el artículo 25 parcial de la Ley 1306 de 20095, sobre la cual aún no se ha emitido sentencia. Así, en atención a lo anterior es preciso reiterar las consideraciones realizadas por el ministerio público con respecto a la dignidad humana como pilar del Estado colombiano y como condición inherente, implícita e imprescindible de todos los seres humanos. Y esto último se pone de presente para evitar caer en la falacia de suponer que las características de las personas, como lo es por ejemplo una situación de discapacidad, afecta o menoscaba su dignidad humana —lo hace menos digno—, como equivocada e injustamente se ha entendido en muchas ocasiones, como consecuencia de una errada construcción social de dicho principio, unida a una utilización del lenguaje que no resulta apropiado en la actualidad, aun cuando en el momento de la expedición de la norma pudo ser constitucionalmente admisible. 2 Expediente D-10585. 3 Específicamente contenidas en las leyes 100 de 1993, 115 de 1994, 119 de 1994, 324 de 1996, 361 de 1997, 546 de 1999, 860 de 2003, 797 de 2003, 1114 de 2006, 1438 de 2011 y 1562 de 2012. 4 Expediente D-11498.

5 “Por la cual se dictan normas para la Protección de Personas con Discapacidad Mental y se establece el Régimen de la Representación Legal de Incapaces Emancipados”. 6 Procurador General Concepto En este sentido resulta pertinente recordar que, como ya lo ha explicado la Corte Constitucional, “No se trata, entonces, de determinar si en general los vocablos ‘discapacitado’, ‘minusválido’ o ‘inválido’ son incompatibles con la dignidad humana o con la prohibición de discriminación, sino si la utilización de tales expresiones, en el marco específico en el que se encuentran, desborda las competencias del órgano de producción normativa, por transmitir un mensaje implícito cuya emisión le estaba vedada. De modo semejante, el operador jurídico debe buscar una aproximación diacrónica, e intentar ubicarse en el sistema lingüístico vigente en el momento en que fue expedida la normatividad cuestionada posteriormente, de la misma manera en que para entender un texto literario escrito en otro contexto, resulta imprescindible situarse lingüísticamente en ese escenario. Por ello, para valorar la expresión ‘persona con limitación’ contenida en la Ley 361 de 1991, habría no sólo que preguntarse si al día de hoy dicha locución tiene una connotación peyorativa, sino si en ese momento histórico lo tenía, según los sistemas de adjudicación de significación vigentes en aquel momento. El mismo tipo de indagación habría que intentar respecto de las demás expresiones atacadas. Lo anterior, sin perjuicio de que en razón de la pervivencia de la voluntad legislativa que mantiene vigente el derecho positivo, sea posible actualizar el

vocabulario a la luz los parámetros lingüísticos vigentes, especialmente en aquellos casos en que un vocablo se degrada con el tiempo, y adquiere, con posterioridad a la expedición de la normatividad en la que se enmarca, una connotación peyorativa. En definitiva, como los signos lingüísticos contenidos en un enunciado legal no solo cumplen una función referencial, sino que también tienen una connotación y una carga emotiva, su utilización dentro de las prescripciones jurídicas podría implicar la transmisión de mensajes paralelos o adicionales a la regla jurídica establecidas en el enunciado, y la emisión de algunos de ellos por parte del legislador podría estar prohibida en virtud del deber de neutralidad que el sistema constitucional le asigna al Congreso Nacional. Por ello los cuestionamientos de los accionantes a las expresiones demandadas sí son susceptibles de ser valorados en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, y la función de los tribunales constitucionales consiste entonces en identificar estos enunciados implícitos que se transmiten a través de signos lingüísticos con altas cargas emotivas e ideológicas, y verificar si su emisión configura una violación a la Carta Política”6. En efecto, conforme a lo anterior es posible concluir que la Corte Constitucional tiene competencia para realizar un juicio de constitucionalidad sobre una expresión, es decir, sobre el lenguaje 6 Sentencia C-458 de 2015, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado. 7 Procurador General Concepto empleado por el legislador en la norma y así, ejercer control sobre el mismo, sobre todo porque se reconoce que el lenguaje maneja cargas

emotivas que se transmiten a través de la norma y que no siempre resultan ajustadas ordenamiento superior. Ahora bien, esa misma corporación ha hecho también referencia a las condiciones para que una expresión pueda ser expulsada “parcial o integralmente en razón del lenguaje en ella empleado”7, indicando que en todo caso “[E]s necesario que no exista ninguna interpretación constitucional de las expresiones utilizadas. Adicionalmente el juez debe ponderar el efecto negativo del lenguaje – su poder simbólico - respecto del efecto jurídico de la norma demandada, a fin de adoptar una decisión que no desproteja sectores particularmente protegidos o que no desconozca, en todo caso, el principio democrático de conservación del derecho8”. 3.1. La necesidad de reemplazar la expresión acusada por otra más adecuada y constitucionalmente admisible Para esta vista fiscal es evidente que al insertar la expresión “al discapacitado” en el texto de la Ley 1145 de 2007, la intención del legislador es eminentemente descriptiva9, es decir, tiende a realizar una mera descripción de hechos, condiciones o características de determinados sujetos a los que va dirigida la protección normativa y no como un elemento para realizar un juicio de valor negativo sobre la situación en la cual se encuentran las personas en condición de discapacidad, lo que de 7 Sentencia C-600 de 2013 Magistrado Ponente Luis Ernesto Vargas Silva. 8 Ibídem. 9 Para algunos filósofos como John L. Austin, es posible hacer una distinción entre los diversos tipos de enunciados, identificando así los enunciados descriptivos o constatativos, por ejemplo, como aquellos por medio de los cuales se describen objetos o hechos y que se caracterizan por tener una función informativa.

Cfr. Concepto 5885 del 2 de marzo de 2015, Procuraduría General de la Nación. 8 Procurador General Concepto ninguna forma implica hacer una calificación o un juicio10 sobre ellas o sobre su dignidad humana. No obstante, al mismo tiempo es claro que el lenguaje utilizado sí admite que la expresión se perciba de forma equivocada y con ello se interprete la peyorativa o vejatoria, como lo hacen los accionantes. Por lo tanto, es válido afirmar que la expresión acusada debe ser reemplaza o sustituida por otra que no pueda entenderse como despectiva, en tanto no cabe duda de que el lenguaje jurídico debe estar en constante evolución y que, de igual forma, debe ser adecuado y respetuoso de los principios y derechos fundamentales incluidos en el ordenamiento constitucional vigente. Particularmente, aunque no de forma exclusiva, esta puede ser una opción constitucionalmente legítima para proteger algunas poblaciones de especial protección, pues como también lo ha explicado la Corte Constitucional: “[l]a normativa nacional e internacional se ha ocupado [por ejemplo] de los derechos de las personas en condición de discapacidad. La complejidad en el uso del lenguaje en los diferentes escenarios jurídicos y las grandes dificultades para alcanzar acuerdos ha llevado a que sea destacable el diálogo normativo a fin de dinamizar la comprensión de las expresiones y dar protección plena a los sujetos en situación de discapacidad. En efecto, las disposiciones internacionales e internas conforman un entramado en constante evolución e interacción como consecuencia de la figura del bloque

de constitucionalidad (art. 93 CP)”11. 10 Como también lo explicaba esta jefatura en la misma ocasión anterior: Los “[e]nunciados valorativos o prescriptivos, por medio de los cuales un hecho (o una situación hipotética) es valorado como bueno o como malo, como conveniente o inconveniente o como deseable o indeseable, de lo cual depende que se ordene su realización. En consideración a lo anterior, puede decirse los enunciados típicos del lenguaje normativo son los prescriptivos, mediante los cuales se dan órdenes o se prohíbe la realización de una acción. Sin embargo, en algunos casos en el lenguaje normativo se hace uso de enunciados descriptivos, pues para hacer cumplir una ley puede ser muy útil realizar algunas descripciones que permitan identificar, por ejemplo, a los sujetos a los cuales es aplicable esa norma, o para hacer referencia de una manera precisa a los beneficios y las cargas que con dicha regulación se le otorgan o imponen a las personas, según sea el caso”. 11 Sentencia C-458 de 2015, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortiz Delgado. 9 Procurador General Concepto Pues bien, en consideración a que se han encontrado barreras (no solo normativas) que dificultan a las personas en situación de discapacidad el goce efectivos de sus derechos, el Estado debe asumir un papel más activo y garantista de sus prerrogativas para, así, facilitar su inclusión a la sociedad, lo que significa que debe: “(i) procurar su igualdad de derechos y oportunidades frente a los demás miembros de la sociedad, (ii) adelantar las políticas pertinentes para lograr su rehabilitación e integración social de acuerdo a sus condiciones y (iii)

otorgarles un trato especial, pues la no aplicación de la diferenciación positiva contribuye a perpetuar la marginación o la discriminación”. Esto último, pues es evidente que: “[L]a voluntad del Constituyente estuvo dirigida a ‘eliminar, mediante actuaciones positivas del Estado y de la sociedad, la silenciosa y sutil marginación de las personas con cualquier tipo de discapacidad, que se encuentra arraigada en lo más profundo de las estructuras sociales, culturales y económicas predominantes en nuestro país, y [que] es fundamentalmente contraria al principio de dignidad humana sobre el que se construye el Estado Social de Derecho”12. En conclusión, aunque el legislador no tuviese la intención de usar un término peyorativo para hacer referencia a las personas con algún tipo de discapacidad, lo cierto es que la expresión al discapacitado permite una interpretación despectiva e inadecuada que debe excluirse del ordenamiento jurídico, en tanto no hace parte del lenguaje constitucionalmente admisible. Lo anterior, pues implica referirse negativamente a un grupo poblacional determinado con especial protección constitucional13. Y en este sentido, la expresión normativa demandada debe condicionarse a que se entienda que con ella el legislador se refiere exclusivamente a la condición o situación fáctica en la que se 12 Ibídem. 13 Es importante señalar que el lenguaje normativo que se adopte debe ser consecuente con las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia, entre ellas la ya referida Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. 10 Procurador General Concepto encuentran las personas con algún tipo de discapacidad, pero no hace un juicio valorativo sobre las personas y su dignidad humana o, en su defecto,

y como solicita el accionante, sustituyéndola por la expresión “a la persona con discapacidad”.

4. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuradora General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional, como petición principal, que declare la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de la expresión “al discapacitado” contenida en el artículo 2° de la Ley 1145 de 2007, de manera tal que se entienda como una referencia exclusiva a una determinada condición o situación fáctica en la que se encuentran las personas con algún tipo de discapacidad y no un juicio valorativo sobre las mismas y su dignidad humana. Y, en caso de no aceptar esta solicitud principal, SUBSIDIARIAMENTE le requiere proferir una SENTENCIA SUSTITUTIVA que reemplace la expresión demandada por “a la persona con discapacidad”.

De los señores magistrados,

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO

Procuradora General de la Nación

ABG/VFG

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