PGN - JUNTA DIRECTIVA - De las corporaciones autónomas regionales

Dependencia: : Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia

Administrativa Radicación No: : 14-133377-05

Disciplinados : Luis Alejandro Tovar Arias, Rosalba Ordóñez Cortes, Jaime

Muñoz Alonso, Alicia Zapata Rodríguez y Félix Romero Urrego Cargo y entidad : Consejo Directivo y Secretario General de CORPOGUAVIO Quejoso : Jaime Romero Romero Fecha de queja : Octubre 20 de 2003

Fecha hechos : Año de 1999

Asunto : Auto decreta prescripción

Bogotá DC, 31 de enero de 2006 Procede este Despacho a evaluar el mérito de las presentes diligencias radicadas con el número 14-133377-05, previo el enunciado de los siguientes,

I. HECHOS Da origen a la presente investigación disciplinaria la queja formulada por el ciudadano JAIME ROMERO ROMERO contra el Consejo Directivo de la Corporación Autónoma Regional del Guavio, del Subdirector de Gestión Ambiental y del Secretario General de la época, por los siguientes hechos: Se solicita investigar a los miembros del Consejo Directivo por presuntamente haber autorizado un aumento salarial por encima de lo autorizado por la Ley 482 de noviembre 15 de 1998 en su artículo 13. Se indica que la decisión de aumento fue adoptada en las reuniones del 1 y 15 de septiembre de 1999.

De otro lado, se endilga el posible incremento patrimonial injustificado del Subdirector de Gestión Ambiental y del Secretario General, presuntamente, por pagar créditos de vivienda por las sumas de $85.000.000 y $68.903.407,04 a la Corporación Davivienda con corte a 31 de diciembre 31 de 1999.

II. CONSIDERACIONES DE LA DELEGADA En primer término, considera este Despacho conveniente aclarar que atendiendo a que los hechos denunciados se remontan al año 1999, la norma a aplicar es la Ley 200 de 1995 en lo que tiene que ver con la parte sustantiva y la Ley 734 de 2002 en la parte procedimental.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3360066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co La regla general sobre la aplicación de la ley en el tiempo prescribe que las leyes rigen a partir de su promulgación, hacia el futuro y hasta su derogatoria. Este principio, ampliamente aceptado, ha sido recogido desde sus orígenes por la normatividad nacional pues constituye la principal garantía de conocimiento, por parte de los asociados, de la voluntad de su legislador; así como la base fundamental para la seguridad y la estabilidad del orden jurídico. El principio general que informa nuestra legislación positiva, es el que las leyes han de tener efecto de aplicación para el futuro y no para el pasado, a menos que el legislador expresamente diga lo contrario, lo que equivale a decir que ellas, en principio, no tienen efecto retroactivo, esto es, que las situaciones jurídicas alcanzadas durante el período de vigencia de determinado precepto no pueden ser vulneradas por una nueva disposición. La irretroactividad de la ley encuentra su fundamento esencialmente en serios motivos de conveniencia y seguridad, que tienden a dar estabilidad al orden jurídico (CSJ Sala de Casación Civil, Sentencia de mayo 24 de 1976).

La disposición constitucional del artículo 58 busca la protección del ciudadano frente a la expedición de normas que, a posteriori, podrían modificar el contenido de sus derechos subjetivos o la calificación de las conductas jurídicamente reprochables en las que posiblemente hayan incurrido. En materia sancionatoria, el principio de que la ley rige las situaciones de hecho que surgen durante su vigencia se traduce en la máxima jurídica nullum crimen, nulla poena sine lege, cuya consagración constitucional se encuentra en el artículo 29 de la Carta que dispone: "nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa" (art. 29 CP). El claro mandato que se incluye en la carta señala que, por regla general, la norma aplicable, en un caso determinado, es aquella que se encuentra vigente al momento de la comisión del hecho imputado, lo que en otros términos significa que los efectos de la norma jurídica no son retroactivos. En términos generales, el principio que se analiza tiene plena efectividad con relación a las situaciones jurídicas consolidadas que se predican de los derechos subjetivos. De este modo, y según la prohibición del artículo 58 constitucional, una ley posterior estaría impedida para regir una situación jurídica que ha surgido con anterioridad a su vigencia. En materia procesal-no obstante-el principio se invierte: la regla general es que la aplicación de la ley procesal en el tiempo es inmediata, debido al carácter público de la misma, y que la ley nueva rige los procedimientos que se han iniciado bajo la vigencia de la ley anterior.

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3360066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co En este sentido, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 prescribe: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuviesen iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”. Las normas que, en la materia, se encuentran consignadas en la Ley 153 de 1887, han sido consideradas, por la jurisprudencia, como reglas de interpretación y aplicación de la ley que guían al operador jurídico en la resolución de los conflictos sometidos a su decisión. Establecido así el marco el marco legal aplicable al presente proceso disciplinario, procede este Despacho a pronunciarse de la siguiente manera: En cuanto a la solicitud de investigar a los miembros del consejo directivo por, presuntamente, haber autorizado un aumento por encima de lo autorizado por la Ley 482 de noviembre 15 de 1998 en su artículo 13. Decisión adoptada en las reuniones del 1 y 15 de septiembre de 1999. Sobre el particular considera procedente esta Delegada advertir al quejoso que la norma citada fue la que decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 1999, norma que no se aplica a las Corporaciones Autónomas Regionales, salvo que se trate de recursos transferidos por la Nación.

En varias oportunidades, la Corte Constitucional ha analizado la naturaleza jurídica de las CARs y ha concluido que éstas, si bien "son personas jurídicas públicas del orden nacional, que cumplen cometidos públicos de interés del Estado", es, igualmente, cierto que "con la promulgación de Constitución de 1991, gozan de un régimen de autonomía, Sentencia C-275 de 1998. En el mismo sentido, ver las Sentencias C-262 de 1995, C593 de 1995 y C-596 de 1998. Este régimen especial de las CAR (CP art. 150 ord. 7) se explica porque la Carta, en desarrollo del principio constitucional de autonomía (CP art. 1), quiso conferir a las regiones un papel más dinámico en la gestión de sus intereses, incluso de los ambientales. En particular, esa Corporación señaló a propósito de estas entidades lo siguiente: "Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7 de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3360066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co Ministerio o Departamento Administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política,

pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley. Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, lo cual, y dentro del marco de lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 339 de la Carta Política, las autoriza para participar, en los casos señalados en la ley, como agentes del Gobierno Nacional, en los procesos de elaboración y adopción concertada de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y en la armonización de políticas y de normas regulatorias que se dicten por las distintas autoridades competentes, como en el caso del numeral 7 del artículo 313 de la Carta Política, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas." (Sentencia C-593 de 1995, MP Doctor FABIO MORÓN DÍAZ) Las CAR son, entonces, entidades que gozan de un régimen de autonomía, que tiene un fundamento constitucional expreso (CP art. 150 ord. 7). Vulneran entonces la Carta todas aquellas regulaciones legales que desconozcan el manejo autónomo de sus asuntos por parte de esas entidades, ya que ese manejo hace parte del contenido constitucionalmente protegido de la autonomía. Precisamente con ese criterio, la Sentencia C-275 de 1998, MP CARMENZA ISAZA de GÓMEZ,

concluyó que no podía la ley orgánica del presupuesto ordenar que sus mandatos de aplicaran a los recursos propios de las CAR, y por ello condicionó la constitucionalidad del artículo 4 del Decreto 111 de 1996, ya que lo declaró exequible pero "bajo el entendido de que se aplica exclusivamente para las corporaciones autónomas regionales, en lo que corresponde a los recursos provenientes de la Nación”. Por consiguiente, no se extiende al manejo de los demás recursos de las corporaciones. El artículo 13 de la Ley 482 de 1998 no aplica entonces para las corporaciones, no solo por lo expuesto anteriormente, sino porque en su contenido se dirige a las Entidades Descentralizadas y a los entes universitarios autónomos, sin que en ninguno de sus apartes haga referencia a las corporaciones autónomas regionales, veamos: ARTICULO 13. Las juntas o consejos directivos y consejos superiores de las entidades descentralizadas del orden nacional cualquiera que sea su naturaleza y los entes universitarios autónomos no podrán expedir acuerdos o resoluciones que incrementen salarios, primas, bonificaciones, gastos de representación, viáticos, horas extras,

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3360066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co créditos o prestaciones sociales, ni con órdenes de trabajo autorizar la ampliación en forma parcial o total de los costos de las plantas y nóminas de personal. Las entidades descentralizadas acordarán el aumento salarial de los trabajadores

oficiales dentro de los límites de la Ley 4 de 1992. Debe, igualmente, indicarse que en Sentencia C-994-00 la Corte Constitucional se pronunció sobre la autonomía de las Corporaciones con relación a las modificaciones a la planta de personal, concluyendo que no se les puede exigir concepto previo del Departamento Administrativo de la Función Pública. El problema que plantea el presente caso es entonces si desconoce o no la autonomía de las CARs que la ley exija que cualquier modificación de su planta de personal sea autorizada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. Para responder a ese interrogante, la Corte recordó el alcance de la autonomía constitucional de las CARs, para luego analizar, concretamente, la constitucionalidad del requisito de la autorización del Departamento Administrativo de la Función Pública. “La Corte encuentra que si bien una CAR y una entidad territorial no tienen exactamente la misma naturaleza jurídica, los criterios constitucionales de la citada sentencia C-370 de 1999 son aplicables, mutatis mutandi, en el presente proceso, puesto que en ambos casos se trata de ver hasta que punto desconoce o no la autonomía constitucional, que gozan estas entidades, que la ley les exija la autorización de parte del DAFP para que puedan modificar su planta de personal. En tales circunstancias, la Corte concluye que si bien el legislador puede establecer pautas o reglas generales a las que deban sujetarse las CAR en la reestructuración de sus plantas de personal, no puede llegar al extremo de exigir en ese proceso una autorización de un órgano del Gobierno Nacional, ya que eso implica anular la autonomía constitucional de esas entidades y someterlas a un control jerárquico de

parte del Gobierno. La expresión acusada será entonces retirada del ordenamiento”. Como consecuencia de lo antes expuesto, concluye que no existió irregularidad alguna por parte del consejo directivo en la decisión tomada. El pronunciamiento anterior, se realiza no obstante encontrarse la acción disciplinaria prescrita al tenor de lo dispuesto en nuestro régimen disciplinario, pues han transcurrido más de cinco años desde su ocurrencia. Igual pronunciamiento procede sobre las conductas imputadas a los funcionarios EDGAR BEJARANO MÉNDEZ y JOSÉ DE JESÚS GONZÁLEZ ALARCÓN, por presunto incremento patrimonial por haber cancelado créditos hipotecarios con Davivienda con corte a 31 de diciembre de 1999, caso en el cual opera igualmente el

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3360066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co fenómeno de la prescripción. El debido proceso (art. 29 CP) se aplica en materia disciplinaria y enmarca, consecuentemente, toda la actuación de la administración. Así lo ha recordado la Corte reiteradamente al examinar la constitucionalidad de diferentes normas de la Ley 200 de

1995. En este sentido, en la Sentencia C-892-99 se dijo: "Todas las actuaciones que se adelanten dentro del proceso disciplinario, deben enmarcarse plenamente, dentro de los principios que integran el derecho fundamental al debido proceso, de manera, que las normas que integran el proceso disciplinario, no

pueden desconocer los principios de publicidad, contradicción, defensa, legalidad e imparcialidad Sentencia C-892-99 MP ALFREDO BELTRÁN SIERRA. Con relación al aspecto específico que nos ocupa, debe resaltarse que la prescripción de la acción disciplinaria hace parte del núcleo esencial del debido proceso. En efecto, la jurisprudencia ha sostenido que el derecho al debido proceso comporta, desde el punto de vista material, la culminación de la acción con una decisión de fondo. Así ha señalado esta corporación que: "La vigencia de un Estado Social de Derecho impone la facultad jurisdiccional de tomar decisiones obligatorias, las cuales, para que sean aceptadas, deben adoptarse con fundamento en reglas que determinan cuales autoridades están autorizadas para tomar las decisiones obligatorias y cuales son los procedimientos para obtener una decisión judicial. Esas reglas son las que recogen un conjunto de actos procesales sucesivos y coordinados que integran unos principios fundantes y unos derechos fundamentales que hacen del debido proceso una verdadera garantía en el derecho. En efecto, el debido proceso es una institucionalización del principio de legalidad, del derecho de defensa, que se ha considerado por la Constitución (art. 29) como un derecho fundamental que se complementa con otros principios dispersos en la Carta fundamental, tales como artículos 12, 13, 28, 31, 228, 230. Y, uno de estos principios es el del juez competente. En definitiva la protección al debido proceso tiene como núcleo esencial la de hacer valer ante los jueces los derechos e intereses de las personas, mediante la defensa contradictoria, y de obtener en fin, una respuesta

fundada en derecho” Sentencia T-416-98 MP ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO. Notificado del auto de apertura de investigación disciplinaria, el servidor público JOSÉ DE JESÚS GONZÁLEZ ALARCÓN, en su calidad de Secretario General de la Corporación Autónoma Regional del Guavio, radicó el día 27 de enero de 2006 un escrito en el que explica los hechos denunciados, soportando, con pruebas documentales, cada una de sus afirmaciones (folios 83 a 112).

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3360066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co Argumenta el servidor público principalmente lo siguiente: “De conformidad con lo establecido en el régimen disciplinario, esta acción prescribe en un término de cinco años, luego si se trata de hechos ocurridos con corte a 31 de diciembre de 1999, los mismos prescribieron el 31 de diciembre de 2004”. “A pesar de lo anterior y ante la gravedad de la queja, quiero aclarar a su Despacho que nunca tuve para esa época crédito hipotecario con Davivienda, por tanto desconozco de dónde se me endilga un pago de $68.903.407,00.” “El único crédito hipotecario, corresponde a un crédito por $55.000.000 que tomé para la compra de un inmueble para mi casa de habitación ubicada en la calle 140 No. 2005, que aunque no corresponde a los cargos, me permito explicar a su Despacho....”

Acto seguido el servidor público vinculado a estas diligencias explica la manera como adquirió este inmueble anexando las pruebas documentales que soportan cada una de sus afirmaciones, siendo las mismas claras y de recibo para este Despacho. Adicionalmente y teniendo en cuenta que, para la época de los hechos, éste funcionario no tenía crédito hipotecario con Davivienda nos encontramos frente a una inexistencia de la conducta que lleva al Despacho a relevarlo de toda responsabilidad. Procedería la Delegada a emitir pronunciamiento de la correspondiente instancia, pero observa que se ha producido el fenómeno jurídico de la prescripción. En efecto, al revisar el auto que evalúa la indagación preliminar proferido el 4 de noviembre de 2005 (folios 49 a 51), por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública dentro del expediente No. 162-94762-03, dentro de cual se ordenó la remisión por competencia a las Delegadas de Vigilancia Administrativa respecto de las conductas arriba citadas, encontrándose que éstas ya estaban prescritas. En cuanto a establecer la presunta responsabilidad de funcionario alguno, por la ocurrencia de dicho fenómeno de la prescripción, a efecto de ordenar que se adelante la respectiva investigación disciplinaria, conforme lo dispone la Directiva No. 6 de 1997, emanada del Despacho el Señor Procurador General de la Nación, observa la Delegada que no es del caso hacerlo, por cuanto la actuación se remitió a esta Delegada cuando ya había operado el fenómeno de la prescripción, se deduce que, tampoco, hubo una actuación negligente por parte de los funcionarios encargados de la

instrucción del presente asunto, pues tenemos que la actuación procesal surtida hasta la fecha, desde la presentación de la queja, fue diligente, toda vez que la denuncia se presentó sólo hasta el 14 de septiembre de 2004, es decir, a sólo dos meses para que entrara a contabilizarse el tiempo de prescripción de la acción disciplinaria y que hasta

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Carrera 5 No. 15-80 Piso 8º PBX 3360011 – 3360066 Ext. 10822 www.procuraduria.gov.co la fecha actual, han transcurrido más de los cinco (5) años, términos que según el artículo 34 de la Ley 200 de 1995, vigente para la época de los hechos y actualmente en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, está previsto para que opere el fenómeno de la prescripción de la misma, circunstancia por la cual el Despacho procederá a decretarla de oficio. Atendiendo lo antes expuesto, esta Delegada considera que no existe mérito para continuar con el trámite del presente diligenciamiento. En mérito de lo expuesto, LA PROCURADORA SEGUNDA DELEGADA PARA LA VIGILANCIA ADMINISTRATIVA, R E S U EL V E: PRIMERO: Declarar la prescripción de la acción disciplinaria seguida contra los

doctores LUIS ALEJANDRO TOVAR ARIAS, ROSALBA ORDEÑES CORTÉS, JAIME

MUÑOZ ALONSO, ALICIA ZAPATA RODRÍGUEZ y FÉLIX ROMERO URREGO, como

integrantes del Consejo Directivo, así como también contra los doctores EDGAR BEJARANO y JOSÉ DE JESÚS GONZÁLEZ, como Subdirector de Gestión Ambiental y Secretario General de la Corporación Autómona Regional del Guavio (CORPOGUAVIO), quienes para la época de los hechos, fungían en los citados cargos, por consiguiente ordenar el archivo de las diligencias..

SEGUNDO: Por el Centro de notificaciones, se surtirá la notificación al implicado, conforme lo dispone el artículo 31 de la Ley 734 de 2002.

TERCERO: Por la Secretaría de la Delegada háganse las anotaciones del caso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FLOR ALBA TORRES RODRÍGUEZ

Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Exp.No.14-133377-05

FATR/RAGM

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