PGN - JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA - Regulación del régimen de negociación de

PROCURADURÍA SEXTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto N° 071 Bogotá D.C., 18 de marzo de 2005

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctora MARIA INES ORTIZ BARBOSA Referencia : 11001032700020040007000

Radicado : 14802

Asunto : Nulidad – Resolución Junta Banrepública Actor : JULIAN ALFREDO GOMEZ DIAZ De conformidad con lo dispuesto en el artículo 277 numeral 7 de la Constitución Política; en los artículos 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo, en el Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y en la Resolución 204 de julio de 2001, obrando dentro de la oportunidad legal en el proceso de la referencia, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir su correspondiente Alegato de Conclusión.

I. ANTECEDENTES 1.- El ciudadano JULIAN ALFREDO GOMEZ DIAZ, acude al Consejo de Estado en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra el parágrafo del artículo 63 de la Resolución Externa N° 8 de 2000, expedida por la Junta Directiva del Banco de la

República, cuyo texto es el siguiente:

“Artículo 63. AUTORIZACION A CASAS DE CAMBIO.

(…) Cra. 10 N° 16-82 Oficina 803 Tls.: 3346076 – 2829266 Fax: 3423609

e-mail:6consejoestado@procurduria.gov.co Expediente 14802 2 Parágrafo. Toda transacción de acciones de las casas de cambio, cualquiera sea el porcentaje, requerirá, so pena de ineficacia, la autorización previa del Superintendente Bancario en los términos del artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.” Formula los siguientes cargos para explicar las causas por las cuales considera se debe declarar nulo el parágrafo demando:

1. Violación del Artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por cuanto el numeral 1 de esta norma establece: “Toda transacción de inversionistas nacionales o extranjeros que tenga por objeto la adquisición del diez por ciento (10%) o más de las acciones suscritas de cualquier entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia Bancaria,…, requerirá so pena de ineficacia, la aprobación del Superintendente Bancario,…” El parágrafo demandado contraría abiertamente el artículo 88 del E.O.S.F., al establecer como obligatoria la autorización del Superintendente a efectos de realizar toda transacción de acciones de las casas de cambio, cualquiera sea el porcentaje. De acuerdo con el artículo 88 citado la negociaciones de acciones de una entidad vigilada, que recaiga sobre un número inferior al 10% de las acciones suscritas no requiere de autorización alguna para producir efectos jurídicos.

Por tratarse las casas de cambio de entidades sujetas a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria por disposición expresa del numeral 2° del artículo 325 del E.O.S.F., la negociación de las acciones está sujeta a lo

dispuesto en el artículo 88 del E.O.S.F., por lo tanto, no puede la Junta Directiva del Banco de la República abrogarse una competencia regulatoria de la que carece para definir con carácter excepcional la validez de una transacción de acciones de una institución financiera. 2.- Expedición del acto por parte de un organismo incompetente: la ineficacia sólo puede ser establecida mediante ley. La disposición impugnada viola directamente el artículo 897 del Código de Comercio y, por lo demás, fue Expediente 14802 3 expedida por autoridad incompetente para señalar los requisitos de validez de un contrato comercial. La ineficacia como sanción del negocio jurídico prevista por el legislador para privar de todo efecto las ventas de acciones no autorizadas por la Superintendencia Bancaria, ocurre únicamente cuando se trata de operaciones relativos al diez por ciento (10%) o más de las acciones en circulación de una institución vigilada por dicha Superintendencia y no en todos los casos. Ninguna autoridad puede mediante un simple acto administrativo, establecer una sanción legal a los contratos comerciales como consecuencia del incumplimiento de un requisito impuesto por ella misma. La ineficacia de una manifestación de voluntad, es asunto de reserva estrictamente legal. Que según el Consejo de Estado no puede el regulador bancario prescribir la ineficacia de un negocio jurídico cuando el legislador no lo ha previsto de tal manera; que la ineficacia de pleno derecho de un contrato es una sanción del negocio jurídico mercantil que únicamente procede en las hipótesis o supuestos normativos establecidos en el Código de Comercio, según las voces del artículo

897, ibídem. Por ende, tampoco le es lícito al regulador bancario señalar la tan mentada ineficacia para casos que no establece la ley misma. En consecuencia, no podía la Junta Directiva del Banco de la República mediante una simple Resolución Externa que tiene el carácter de acto administrativo, establecer como consecuencia del incumplimiento de un requisito impuesto por ella, que como ya vimos, ni siquiera es de consagración legal, la ineficacia de una manifestación libre de la voluntad de los ciudadanos, pues tal limitación sólo puede ser establecida por el legislador ordinario o extraordinario. 3.- Expedición del acto por parte de un organismo incompetente: La Junta Directiva del Banco de la República no puede regular el régimen de negociación de acciones de las casas de cambio. Expediente 14802 4 Las casas de cambio están sometidas al régimen que para las mismas establezca la Junta Directiva del Banco de la República, solamente en relación con las operaciones de cambio que realizan y los requisitos que deben cumplir para actuar como intermediarios del mercado. Que ha sostenido el Consejo de Estado que el Gobierno Nacional establecerá los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que podrán realizar los diferentes tipos de intermediarios del mercado cambiario. Sentencia de mayo de 1994 Sección Cuarta. Que las condiciones de la negociación de las acciones de una casa de cambios no tiene nada que ver con una operación de cambios internacionales, ni mucho menos pueden constituir una regla para que operen como intermediarios en la compra y venta de divisas, por lo que la Junta Directiva del Banco de la República interfirió en las reglas propias de las instituciones financieras que dictan el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Código de Comercio, careciendo de atribuciones para ello. Que de acuerdo con los artículos 372 C.P., 8° de la Ley 9ª de 1991 y 16 literal h) de la Ley 31 de 1992, “la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad en materia cambiaria está facultada para regular lo relativo a los intermediarios del mercado cambiario, dentro de los cuales se encuentran las casas de cambio” (Consejo de Estado , Sección Cuarta, Sentencia de 10 de octubre de 19997, Expediente 8406), pero ello no la habilita para penetrar en asuntos que no son propios de la materias de intermediación cambiaria propiamente dichas, sino que dicen relación con el régimen mismo de las entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria. Al revisar los artículos 371 y 372 de la C.P. y literales h) e i) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, así como el Decreto 1735 de 1993, en ningún aparte se establece que la Junta puede fijar requisitos para la realización de transacciones de acciones de las casas de cambio y mucho menos establecer consecuencias por su incumplimiento. Expediente 14802 5 La regulación de los requisitos para la negociación de acciones no constituye una materia de naturaleza cambiaria ni una regla para que los particulares actúen como empresarios de la intermediación de divisas, pues se trata de un asunto relativo al régimen aplicable a sus accionistas y a la transacción de las partes alícuotas en que se divide su capital. Por lo anterior el parágrafo demandado no forma parte del conjunto de

disposiciones expedidas por la Junta Directiva del Banco Central, en su calidad de máxima autoridad cambiaria, pues no corresponde a regulación alguna en materia cambiaria. Si la Ley 31 de 1992, no le concedió a la Junta Directiva del Banco de la República la facultad explícita de regular la negociación de acciones de las casas de cambio, dicha autoridad carece de competencia para hacerlo. Por tanto el parágrafo demandado fue expedido por autoridad incompetente para el efecto y por lo tanto debe ser declarado nulo.

4. Violación del Artículo 13 de la C. P. Las casas de cambio son entidades vigiladas por la Superintendencia Bancario y no existe razón alguna que justifique que sean más estrictas las condiciones de negociabilidad de las acciones de las mismas, respecto de las entidades que sí manejan ahorro del público tales como los bancos o las sociedades administradoras de pensiones y de cesantías.

Al exigir que toda transacción de acciones de una casa de cambios debe ser autorizada cualquiera sea el porcentaje y no solamente cuando el mismo sea igual o superior al 10% de las mismas. Como lo establece el artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Junta Directiva del Banco de la República violó el artículo 13 de la constitución Política, como quiera que dicha diferencia es injusta y discriminatoria. 2.- El Banco de la República, por intermedio de apoderado judicial, contestó la demanda y se opuso a las pretensiones del autor, en los siguientes términos: Expediente 14802 6 1.- No es cierto que la Junta Directiva del Banco de la República no sea competente para establecer requisitos a la negociación de acciones, distintos a

los contemplados en el artículo 88 del E.O.S.F., con el propósito de fijar los procedimientos aplicables a las casas de cambio como intermediarios del mercado cambiario. Tanto la Ley 9 de 1991 como la Ley 31 de 1992, autorizan a la Junta Directiva del Banco de la República para que en su autonomía técnica regule las Casas de Cambio. Los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, asignan al Banco de la República, entre otras, las funciones de regulación de los cambios internacionales y del crédito y la administración de las reservas internacionales; y a su Junta Directiva le otorga la calidad de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley. De conformidad con el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Constitucional, el Congreso dicta las normas generales y señala objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República. Igualmente expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva (artículo 150-22). La Ley 31 de 1992, precisó las facultades previstas en la Ley 9 de 1991, respecto a la regulación del régimen de cambios internacionales teniendo en cuenta el nuevo arreglo institucional fijado por la Constitución de 1991 y en el artículo 16 literal h) “… ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1 del artículo 3 y en los artículos 5° a 13,16,22,27,28 y 31 de la Ley 9

de 1991”. Expediente 14802 7 Por su parte el artículo 6 de la Ley 9 de 1991, prevé que corresponde a la Junta Directiva fijar normas tendientes a organizar y regular el funcionamiento del mercado cambiario. El artículo 8 de la Ley 9 de 1991, precisa las facultades de la Junta Directiva del Banco de la República de determinar los requisitos y condiciones que deben cumplir los agentes para operar en el mercado. Que en ejercicio de las facultades de regulación del mercado cambiario previstas en la Ley 9 de 1991 y el literal h) de la Ley 31 de 1991, la Junta Directiva del Banco expidió la Resolución Externa 8 de 2000, que establece la regulación de las operaciones y requisitos necesarios que deben poseer las instituciones de objeto exclusivo para operar como intermediarios del mercado cambiario. Que las casas de cambio no pueden ser consideradas como establecimiento de crédito o bancario o asimilables a estos en los términos de los numerales 1 y 2 del artículo 2° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, ni tampoco las actividades de dichas entidades pueden considerarse como de intermediación financiera. Que mediante sentencia del Consejo de Estado de 29 de mayo de 1994, Expediente 5185, C. P. Guillermo Chahín Lizcano, la Corporación reconoció la competencia de la Junta Directiva del Banco de la República para regular las casas de cambio y propiciar su ejecución, de acuerdo con las leyes marco que expida el Congreso: “El artículo 8 de la Ley 9ª de 1991…. Faculta al Gobierno Nacional (hoy a la Junta Directiva del Banco de la República) para que se

determinen los intermediarios del mercado cambiario y se les señalen los requisitos y condiciones para que, las personas calificadas como tales, puedan participar en dicho mercado. Ello supone, a juicio de la Sala, que la facultad de imponer tales condiciones y requisitos debe estar precedida de la calificación que se haya hecho por parte de la misma Junta de que determinada persona es intermediario del mercado cambiario. En otras palabras, y aplicándolo a las casas de cambio para que se les hubiera podido fijar requisitos y condiciones para operar en el mercado cambiario, en virtud de las atribuciones conferidas por el Expediente 14802 8 artículo 80 de la Ley 9ª. De 1991, se las ha debido calificar como intermediarios del mercado cambiario”. La competencia de regulación sobre las casas de cambio por parte de la autoridad cambiaria fue ratificada por el Consejo de Estado quien sostuvo en sentencia de 10 de octubre de 1997, C.P. Consuelo Sarria Olcos, radicación 8406: “…, la sala, con fundamento en lo establecido en los citados artículos 372 de la Constitución, 16 literal h) de la Ley 31 de 1992 y en especial, en lo previsto en el artículo 8° de la ley 9 de 1991, observa que la Junta Directiva del Banco de la República, como autoridad en materia cambiaria sí tiene competencia para regular el aspecto relativo a los intermediarios del mercado cambiario, dentro de los cuales se encuentran las casas de cambio, y en desarrollo de dicha competencia, está facultada para determinar las operaciones cambiarias que pueden realizar las casas de cambio,…. Artículo 8 de la Ley 9ª. De 1991, en virtud

del cual, la Junta Directiva del Banco de la República “establecerá los requisitos y condiciones de las operaciones de cambio que podrán realizar los diferentes intermediarios del mercado cambiario”. “… la Junta Directiva del Banco de la República está facultada para establecer los requisitos y condiciones de dichas operaciones y a través de ello puede establecer qué operaciones pueden realizar las casas de cambio, para lo cual, …, tuvo criterios relacionados con la estructura, solidez y solvencia… En relación a la alegada violación de los principios de igualdad y de libertad económica por el establecimiento de requisitos para la realización de operaciones cambiarias por parte de las casas de cambio, resultan válidos los planteamientos expuestos…, pues la Junta Directiva del Banco de la República cumplió con sus funciones al establecer los requisitos en cuestión” La Junta Directiva del Banco de la República siguiendo lo expresado por el Consejo de Estado, fijó condiciones y requisitos para constitución y funcionamiento de las casas de cambio Expediente 14802 9 Que las casas de cambio ofrecen una especial vulnerabilidad al lavado de dinero porque ofrecen un amplio rango de servicios que son atractivos para los delincuentes y Colombia como miembro del GAFI-SUD (Grupo de Acción Financiera Internacional del Suramérica) ha promulgado como medida de política pública la adopción de las 40 recomendaciones del GAF(I para el blanqueo de capital entre las cuales es relevante la recomendaciones 8 y 29, principios que rezan: “#8 Las recomendaciones 10 a 29 deberían aplicarse … a las instituciones financieras no bancarias que no están supervisados en todos los países, por

ejemplo, las oficinas de cambio. Los Gobiernos deberían asegurar que dichas instituciones estén sujetas a las mismas leyes y reglamentos contra el blanqueo de capitales que las demás instituciones financieras y que esas leyes y reglamentos se apliquen eficazmente” #29 “Las autoridades competentes que regulan o supervisan las instituciones financieras deberían tomar las medidas legales o reglamentarias necesarias para evitar que los delincuentes o sus cómplices tomen el control o adquieran participaciones significativas en las instituciones financieras” Que el artículo 88 del Estatuto Orgánico Financiero, no es una norma superior al Régimen Cambiario al que debe someterse la Junta Directiva del Banco de la República respecto de las casas de cambio, sino que, por el contrario, el régimen cambiario es privativo. Que la correcta interpretación de la norma acusada implica que en el evento de una proyectada disposición de acciones, cualquiera que sea su monto, los interesados acudan a Superintendencia Bancaria para su visto bueno. Además sostiene que la actividad que realizan las casas de cambio no es de aquellas que puedan catalogarse como idéntica a la actividad de los establecimientos de crédito, bursátil, aseguradora o relacionada con el manejo, Expediente 14802 10 aprovechamiento e inversión de los recursos del público, alas que se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política. Desde la expedición de la Ley 9ª de 1991 y en desarrollo del artículo transitorio 51 de la Constitución Política, la Junta Directiva del Banco de la República estableció la naturaleza jurídica de las casas de cambio ubicándolas dentro de la categoría

de intermediarios del mercado cambiario, supeditando la adquisición de tal condición a la autorización del Superintendente de Cambios para actuar como tales, creándose así un régimen jurídico especial y ajeno al del sector financiero regulado por el estatuto orgánico del sistema financiero. La naturaleza jurídica de las Casas de Cambio es de creación exclusivamente cambiaria dada su especialización en la realización de operaciones de cambio. Por tal razón el legislador facultó a la Junta Directiva del Banco de la República para señalar los requisitos que deben cumplir las casas de cambio para el desempeño de su labor, determinando no solo las formas más idóneas de organización empresarial a los que deben acogerse para llevar a cabo su operación, sino el control de los accionistas por parte del supervisor cambiario. Que la vigilancia y control de las casas de cambio a cargo de la Superintendencia Bancaria obedece no a una razón de política de supervisión bancaria como alega el demandante sino que fue resultado de la redistribución administrativa de competencias de las funciones de vigilancia que desempeñaba la desaparecida Superintendencia de control de cambios. Que el Consejo de Estado ha reconocido que las regulaciones de la Junta Directiva del Banco de la República, no han interferido con las normas propias de las instituciones financieras que dictan el estatuto orgánico del sistema financiero como quiera que las casas de cambio no pertenecen al sector financiero, bursátil ni asegurador: Expediente 8406 de 1997: “…, tampoco es de recibo el argumento consistente en que la facultad de la Junta Directiva del Banco de la República para el señalamiento de las operaciones de cambio del mercado cambiario,…,

está limitada al caso de corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial, toda vez que, dicha ley regula las actividades financiera, Expediente 14802 11 bursátil y aseguradora, sin afectar las competencias que en materia de cambios internacionales tiene la Junta Directiva del Banco de la República en relación con los intermediarios cambiarios, dentro de los cuales están las casas de cambio, que no pertenecen al sector financiero, bursátil, ni asegurador.” El artículo 62 del Régimen Cambiario, dispone en el parágrafo tercero: “las casas de cambio se rigen por las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para entidades vigiladas, en tanto les sean aplicables y no resulten contrarias a las disposiciones especiales previstas en la presente resolución” No obstante es posible que la autoridad cambiaria se aparte de las normas previstas en el EOSF y disponga regulaciones especiales en temas críticos de control cambiario, de prevención de lavado de activos y actividades delictivas como es la propiedad y control administrativo de los intermediarios del mercado cambiario de carácter no financiero, disponiendo un límite distinto del 10% para la enajenación de acciones de las otras instituciones vigiladas por la Superintendencia Bancaria. La autoridad cambiaria ha considerado como medida de protección adicional a los socios y a las entidades que operan legalmente, que una entidad como la Superintendencia Bancaria supervise la solvencia patrimonial y moral de los posibles adquirentes de participación en sociedades que realizaron operaciones de cambio de USD3.298 millones solo en el 2004. c) Que igualmente la junta Monetaria mediante Resolución Externa 57 de 1991,

estableció un control especial a los propietarios de dichas entidades a cargo de la Superintendencia de Cambios buscando salvaguardar su solvencia moral y profesional.

4. La Junta Directiva del Banco de la República es competente para establecer las sanciones por incumplimiento del régimen cambiario.

Para la autoridad cambiaria es claro que cuando la Constitución y la ley le asignan la facultad de reglamentar a los intermediarios del mercado cambiario tiene la Expediente 14802 12 facultad para fijar los controles del caso y prever el régimen sancionatorio aplicable. Artículo 17 Ley 31 de 1992: “… las instituciones financieras, los intermediarios para las operaciones de mercado abierto y los intermediarios del mercado cambiario, deberán actuar con sujeción a los actos de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia.”.-“La vigilancia del cumplimiento de dichos actos, se ejercerá a través de la Superintendencia Bancaria o de la Superintendencia e Cambios en lo de su competencia, las cuales impondrán las sanciones a las personas que en sus actuaciones no se ajusten a ellos.” El Banco de la República en ejercicio del artículo 8 de la Ley 9 de 1991 tiene la facultad de establecer los términos y condiciones para la operación de las casas de cambio, en tanto sean intermediarios del mercado cambiario, dicha facultad implica competencia para establecer los mecanismos para hace respetar las reglamentación que expida. La remisión a la figura de la ineficacia no atenta contra la ley porque la autoridad cambiaria consideró que la ausencia de la autorización previa por parte del

Superintendente Bancario requiere la más drástica sanción, es decir el acto no puede existir jurídicamente y esto concuerda con el Código de Comercio que reconoce la inexistencia de los actos jurídicos como una causal de ineficacia y relaciona los vicios que causan nulidad de tales actos, a saber: son absolutamente nulos cuando contraría una norma legal imperativa; … (art.899) La remisión legal en cuanto a tipos y sanciones es de común uso por el legislador y por las entidades encargadas de regular la actividad administrativa y en ello no existe ilegalidad o inconstitucionalidad dado que la autoridad cambiaria tiene libertad para configurar las sanciones aplicables. La Corte Constitucional en sentencia C-1161 de 2000, aclaró que el establecimiento de cualquier tipo de infracción vinculado con el ejercicio de las Expediente 14802 13 leyes marco no deben estar incorporados en la ley marco para hacerla efectiva y por lo tanto puede acudirse a otros estatutos jurídicos en ejercicio de una remisión normativa: “La Corte no niega que existe una cierta conexidad temática entre la regulación de la actividad financiera y la imposición de sanciones a quienes vulneren esas reglamentaciones. Sin embargo, no por ello debe inferirse que esas sanciones tienen reserva de ley marco,..”.- “… Llegaríamos entonces al absurdo de que, como es propio de la ley marco el régimen de aduanas y de cambio internacional (CP art. 150-19, lits b y c) entonces las infracciones cambiarias o el delito de contrabando deberían igualmente estar contenidas en una ley marco. Esta

conclusión es irrazonable, por lo cual, conforme a una clásica reducción al absurdo, debemos inferir que estas sanciones carecen de reserva de ley marco. Que el tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 29 de julio de 2003 reconoció la facultad de reglamentar una materia y, además, fijar los controles del caso, también se entiende que le asigna la de prever el régimen sancionatorio aplicable por la inobservancia precisamente de esos reglamentos…. Si la constitución y la ley le asignaron a la Junta Directiva del Banco de la República la competencia de regular lo relativo a la actividad cambiaria en Colombia, es obvio, que también podía establecer los mecanismos para hacer respetar la reglamentación que expide para el efecto, entre las cuales estás las multas y demás sanciones, de lo contrario no sería una verdadera autoridad, que es como la constitución la configuró. La remisión legal, en cuanto a tipos y sanciones penales o administrativas, resulta ser de común uso tanto por el legislador como por las entidades encargadas de regular la actividad administrativa, y en ello, se repite, no existe ilegalidad o inconstitucionalidad alguna”

5. Tampoco viola el artículo 13 de la Constitución, porque el trato diferencial está justificado objetivamente y, por lo mismo, ello no implica una vulneración al derecho a la igualdad consagrado en la Constitución, porque la regulación obedecer a situaciones económicas distintas y a supuestos jurídicos distintos. La Expediente 14802 14

Corte Constitución en la Sentencia C-474 de 1999 dijo: “… no puede predicarse una discriminación si el trato diferente obedece a un fin constitucionalmente lícito

y está motivado objetiva y razonablemente, caso en el cual no se puede afirmar que hay violación del derecho a la igualdad.

II. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Con relación al parágrafo del artículo 63 de la Resolución N° 8 de 2000, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, según el cual toda transacción de acciones de las casas de cambio requiere, so pena de ineficacia, la autorización previa del Superintendente Bancario, procede esta agencia del Ministerio Público a realizar el análisis de cada uno de los cargos en los que

sustenta el demandante la nulidad alegada, así:

1. Violación del artículo 88 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero es diferente al Estatuto Cambiario. La primera no es norma superior a la segunda pues no regulan las mismas situaciones y sólo por remisión del Estatuto Cambiario se aplica las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, a las casas de cambio. El E.O.S.F., Decreto 1730 de 1991 actualizado y modificado por el Decreto 663 de 1993, expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 35 de 1993, es aplicable al sistema financiero y por ende a las instituciones que lo conforman y a las actividades que éstas realizan; así como a las autoridades que intervienen en el mercado financiero como son la Superintendencia Bancaria y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Al respecto el artículo 1° del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, enuncia

las entidades que conforman el sistema financiero y asegurador, listado en el que no aparecen las casas de cambio, razón por la cual no es factible confrontar el texto de la norma demanda del Estatuto Cambiario con el texto del artículo 88 del Expediente 14802 15 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues no hay posibilidad en el presente caso de entrar en confrontación las mencionadas normas. Confirma este planteamiento la Sentencia de 10 de octubre de 1997 del Consejo de Estado, Sección Cuarta, Consejera Ponente doctora Consuelo Sarria Olcos, expediente 8406, en la que se consignó: “…, tampoco es de recibo el argumento consistente en que la facultad de la Junta Directiva del Banco de la República para el señalamiento de las operaciones de cambio del mercado cambiario, de acuerdo con lo previsto en el artículo 18 de la Ley 35 de 1993, está limitada al caso de las corporaciones de ahorro y vivienda y las compañías de financiamiento comercial, toda vez que, dicha ley regula las actividades financiera, bursátil y aseguradora, sin afectar las competencias que en materia de cambios internacionales tiene la Junta Directiva del Banco de la República en relación con los intermediarios cambiarios, dentro de los cuales están las casas de cambio, que no pertenecen al sector financiero, bursátil, ni asegurador”. Sobre el tema se ha pronunciado la Corte constitucional en Sentencia C-021 de enero 27 de 1994, Magistrado Ponente doctor Antonio Barrera Carbonell, dijo: “Es claro que la autonomía del Banco de la República y su régimen legal propio,

fiel reflejo de la especialidad e importancia de sus funciones, no significa ausencia de controles… ni desconexión respecto de la política económica general (C.N. Art. 371). En efecto, las normas que en ejercicio de sus funciones dicte la Junta Directiva del Banco de la República son actos nacionales sujetos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,…”.- “…la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad encargada de “regular” la moneda, los cambios internacionales y el crédito” .- “… en las materias aludidas, el banco por intermedio de su Junta, expide los ordenamientos o reglas de acuerdo con los cuales se manejan en lo sucesivo las actividades monetarias, cambiarias y crediticias…”. De acuerdo con la sentencia de la Corte Constitucional C-478 de 6 de agosto de 1992, Magistrado Ponente doctor Eduardo Cifuentes Muñoz, de conformidad con las nueva