PGN - MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE - Funciones relacionadas con la disposición de material

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., octubre 21 de 2009 Alegato No. 122 Honorables Consejeros de Estado Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo

Consejera Ponente: Dra. María Claudia Rojas Lasso

Ref. : Expediente No. 110010324000200400272-01

Actor: Comité de Desarrollo del Municipio de Nobsa Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Norma demandada Resolución 970 de 2001 y 458 de 2002

Acción: Pública de Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada a emitir alegato de conclusión en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

1. La demandada El Comité de desarrollo Municipal de Nobsa, en ejercicio de la acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 970 del 30 de octubre de 2001, “Por medio de la cual se establecen los requisitos, las condiciones y los límites máximos permisibles de emisión, bajo las cuales se debe realizar la eliminación de plásticos contaminados con plaguicidas en hornos de producción de clinker de plantas cementeras” y de la Resolución 458 del 27 de mayo de 2002 “Por la cual se establecen los requisitos, las condiciones y los límites máximos permisibles de emisión, bajo los cuales se debe realizar la eliminación de tierras y/o materiales similares contaminados con plaguicidas, en 2 hornos de producción de clinker”, ambas expedidas por el Ministerio de Medio

Ambiente, Vivienda y Desarrollo. El actor considera que la disposición acusada vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 47, 93, 94, 241 de la Constitución Política; la Ley 99 de 1993, la Ley 430 de 1998, la Ley 491 de 1999, la Ley 253 de 1995, el Decreto 1753 de 1994, el Decreto 948 de 1995, el Decreto 2676 de 2000 y el artículo 84 del C.C.A. Los cargos que presenta el demandante pueden resumirse en los siguientes: falta de competencia del Ministerio para autorizar a las plantas sementeras para eliminar residuos tóxicos, facultad que en su concepto corresponde exclusivamente a las CAR, y desconocimiento de la regulación nacional e internacional existente sobre la materia. Apoya sus argumentos en la Sentencia C894 de la Corte Constitucional. El demandante solicita la suspensión provisional de la Resolución 970 de 2001, petición que fue negada por el Consejo de Estado mediante auto del 9 de junio de 2005 por no cumplir con los requisitos consagrados en el artículo 52 del C.C.A.

2. Contestación de la demanda El apoderado del Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, solicita al Consejo de Estado denegar las pretensiones de la demanda por cuanto el Ministerio sí tiene competencia para regular y autorizar la eliminación de residuos y porque las disposiciones contenidas en las resoluciones demandadas se ajustan a la normatividad sobre la materia. Adicionalmente alega que no es de aplicación la regulación internacional por cuanto se trata de residuos cuya producción y disposición se realiza dentro del

territorio colombiano. Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Alegato A N Exp .200400272 01 3

3. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 3.1. Problema Jurídico: En primer lugar debe determinarse si el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial es competente para regular la disposición de materiales contaminados con plaguicidas; de ser afirmativa la respuesta al anterior cuestionamiento se pasará a analizar si la reglamentación realizada por el Ministerio en las resoluciones demandadas se ajusta a las normas superiores sobre eliminación de residuos tóxicos. 3.2. El Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial es competente para regular la materia de que tratan las resoluciones 097 de 2001 y 458 de 2002, objeto de la presente demanda.

Los principios de descentralización armónica entre las diferentes entidades del Estado han marcado la organización política y administrativa del país desde la década de los 80’s y son objeto de especial atención en la Constitución de 1991 desde el preámbulo y los dos primeros artículos y en el Título XI de la Carta en el cual se determina la organización territorial. Respecto a la armonía entre los principios de unidad y descentralización, señaló la Corte Constitucional: “(…) Colombia es una República unitaria, descentralizada y autonómica (CP art. 1º). Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significación, por cuanto implican, como esta Corporación ya lo ha reconocido en diversas sentencias, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en

especial de la Nación1. Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública. Al respecto, ha manifestado esta Corte: "La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado (…)" (Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz). Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Alegato A N Exp .200400272 01 4 En materia ambiental, la Ley 99 de 1993, en atención a estos principios, crea el Ministerio de Medio Ambiente, al cual, como organismo rector de la gestión ambiental y dentro del marco de la ley, le corresponde “coordinar el Sistema Nacional Ambiental, SINA, que en esta ley se organiza, para asegurar la adopción y ejecución de las políticas y de los planes, programas y proyectos respectivos, en orden a garantizar el cumplimiento de los deberes y derechos del Estado y de los particulares en relación con el medio ambiente y con el patrimonio natural de la Nación”(art. 2º). El parágrafo del artículo 4º de esta ley señala que, “Para todos los

efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, Departamentos y Distritos o municipios”. En particular, para el análisis de la norma que nos ocupa, expedida por Ministerio de Ambiente, es importante recordar que en atención a esa jerarquía, el artículo 5º de la Ley 99 de 1993 consagra las siguientes funciones relacionadas con la disposición de materiales tóxicos a ese ministerio: “Artículo 5º.- Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (…)

2. Regular las condiciones generales para el saneamiento del medio ambiente, y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, a fin de impedir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes o destructivas del entorno o del patrimonio natural;

(…)

10. Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre medio ambiente a las que deberán sujetarse los centros urbanos y asentamientos humanos y las actividades mineras, industriales, de transporte y en general todo servicio o actividad que pueda generar directa o indirectamente daños ambientales;

11. Dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir las contaminaciones geosférica, hídrica, del paisaje, sonora y atmosférica, en todo el territorio nacional;

(…)

14. Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos necesarios para la prevención y el control de los factores de deterioro ambiental y determinar los criterios de evaluación, seguimiento y manejo ambientales de las actividades económicas;

(…)

25. Establecer los límites máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de substancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables; del mismo modo, prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Los límites máximos se establecerán con base en estudios técnicos, sin perjuicio del principio de precaución; 26) Expedir las regulaciones ambientales para la distribución y el uso de substancias químicas o biológicas utilizadas en actividades agropecuarias;” Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Alegato A N Exp .200400272 01

5 Como puede observarse, no asiste razón al demandante al sostener en su escrito (III. Hechos, numeral 1, literal A) que el Ministerio de Ambiente carece de competencia para establecer “…límites máximos permisibles de emisiones atmosféricas para eliminar desechos y/o residuos peligrosos en todos los hornos de producción de clinker de plantas cementeras Clinker existentes en Colombia”. Como puede observarse, el texto de la ley 99 de 1993 le confiere expresamente dicha competencia; como lo señalan los actos administrativos demandados en su parte considerativa, así como las demás facultades citadas, concernientes a las políticas y acciones relacionadas con el manejo de residuos contaminantes. Tampoco resulta claro el cargo de invasión de competencias de las CAR, a que se refiere el demandante en el literal B del mismo numeral 1, por cuanto como lo indica le Ley 99 de 1993, la actividad de estas corporaciones debe someterse a

los lineamientos de la ley y a las normas expedidas por el Gobierno Nacional y por el Ministerio de Medio Ambiente. Particularmente en el tema que nos ocupa, el artículo 31 de la mencionada ley consagra como funciones de las CAR: “9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; 10) Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir restringir o regular la fabricación, distribución, uso disposición o vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites, restricciones y regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio de Medio Ambiente”. (Subrayado fuera de texto) Como puede observarse, la actuación de la CAR debe enmarcarse en los límites establecidos por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial en las resoluciones demandadas, pudiendo establecer regulaciones más estrictas de considerarlo necesario para la conservación del medio ambiente en su jurisdicción. En cuanto a la mención que hace el demandante a la declaración de inexequibilidad del último inciso del artículo 63 de la ley 99 de 1993, debe Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Alegato A N Exp .200400272 01

6 señalarse que en esa disposición se hacía referencia a la facultad del Ministerio de Ambiente para conocer de las apelaciones contra licencias otorgadas por las CAR, asunto que no se trata en las resoluciones demandadas. En esa sentencia la Corte Constitucional hizo mención a los principios de armonía regional, gradación normativa y rigor subsidiario, precisamente para señalar que la autoridad nacional debe fijar las normas mínimas y las autoridades regionales y locales dentro de sus competencias y en ejercicio de su autonomía, establecer la regulación correspondiente, dentro de esos estándares mínimos de protección del medio ambiente. Así, al respecto, señaló la Corte: “Para resolver los anteriores interrogantes, es necesario tomar en consideración que los incisos segundo tercero y cuarto del mismo artículo 63 demandado, consagra los principios de armonía regional, de gradación normativa y de rigor subsidiario. En virtud del primero de tales principios, las entidades regionales deben ejercer sus funciones constitucionales y legales en relación con la protección del ambiente, “de manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices de la Política Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales”. Por su parte, el principio de gradación normativa garantiza que las regulaciones medioambientales dictadas por las corporaciones autónomas regionales y por las entidades territoriales respeten las regulaciones dictadas por la entidad nacional, es decir, por el Ministerio de Ambiente. El principio de rigor subsidiario establece que las regulaciones nacionales son un estándar mínimo con el que deben cumplir las autoridades ambientales regionales y territoriales.

En virtud de los dos primeros principios, se garantiza que el otorgamiento de licencias obedezca a un criterio unitario y general, dictado por una entidad nacional, y se protege el medio ambiente en lo territorial y en lo regional, frente a la insuficiencia de las regulaciones dictadas por las autoridades en ese ámbito. Sin embargo, podría alegarse que estos principios orgánicos en materia de protección ambiental son incompletos, pues la regulación del Ministerio podría resultar insuficiente para proteger ecosistemas regionales especialmente frágiles que requieran medidas más exigentes para el desarrollo de proyectos o actividades sujetas a la licencia ambiental. Sin embargo, esta objeción se diluye en virtud del principio de rigor subsidiario, pues las entidades regionales no pueden adoptar medidas menos rigurosas que las adoptadas por la entidad nacional. Por lo tanto, la Corte observa que tanto la protección del ambiente, como la aplicación uniforme de un estándar mínimo de protección nacional, se encuentran suficientemente garantizadas sin necesidad de limitar la autonomía de las corporaciones autónomas regionales para decidir definitivamente sobre las licencias que estas entidades expiden. En esa medida, no encuentra la Corte una razón de índole constitucional que justifique que el legislador haya otorgado la apelación sobre las licencias ambientales que corresponden a las corporaciones autónomas al Ministerio de Ambiente. Por lo tanto, declarará la inconstitucionalidad de la disposición demandada “ (Subrayas fuera de texto). Como puede observarse, las resoluciones demandadas al establecer los límites mínimos de emisiones no están vulnerando la autonomía regional ni contradicen lo dispuesto en esta materia por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como lo

pretende el demandante. Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Alegato A N Exp .200400272 01 7 En cuanto a los cargos relacionados con la violación de normas internacionales sobre la materia, debe señalarse que los mismos no son claros ni precisos, al no indicar el aspecto particular que se desconoce con los actos administrativos demandados, limitándose a mencionar algunos tratados internacionales. No es evidente la relación entre dichos tratados y las resoluciones demandadas por cuanto estas no hacen alusión a residuos producidos en otros países y que sean incinerados en Colombia. Igualmente, en lo relativo a la violación de los derechos a la vida y a la salud, se advierte que el cargo no es específico por cuanto no muestra la relación causal entre los límites establecidos por las normas acusadas y la amenaza o daño a los derechos fundamentales. Al respecto cabe afirmar que, en general, la mayor parte de las actividades humanas, y particularmente la actividad industrial, producen contaminación del medio ambiente, pero, siendo necesarias para el desarrollo humano y por corresponder al ejercicio de otros derechos fundamentales, el Estado no puede prohibirlas, salvo casos excepcionales, debiendo realizar el control de dichas actividades para lograr el mínimo impacto posible sobre la naturaleza y la sociedad, incluyendo dicho control la aplicación del principio de precaución cuando resulte procedente para garantizar bienes o derechos de especial protección. Señala el demandante en el literal B del numeral 1, que los actos administrativos acusados violan las Leyes 430 de 1998, 491 de 1999 y los decretos 1753 de 1994,

948 de 1995 y 2676 de 2000, pero no especifica en la demanda el concepto de violación en relación con esas normas superiores, razón por la cual, el Ministerio Público no hará alusión a la presunta violación de dichas normas por ineptitud sustancial de la demanda. Con respecto a los cargos relativos al presunto daño al medio ambiente del municipio de Nobsa, debe señalarse que de las pruebas recaudadas no se observa que se esté afectando al medio ambiente en niveles que superen los límites máximos permitidos en la normatividad nacional e internacional, como lo indican los conceptos de los expertos que obran en el expediente, en todo caso, Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Alegato A N Exp .200400272 01 8 debe advertirse que se trata de situaciones fácticas que no resultan relevantes para evaluar la legalidad de las disposiciones acusadas, las cuales son de carácter general y abstracto. Adicionalmente, en el evento de presentarse una amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, los ciudadanos cuentan con otros mecanismos administrativos y as acciones jurisdiccionales para protegerlos. En suma, en el presente caso no resulta procedente la declaratoria de nulidad de las resoluciones 979 de 2001 y 458 de 2002, por lo cual, esta Agencia del Ministerio Público solicita al Honorable Consejo de Estado denegar las pretensiones de la demanda. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

G. Robles Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado Alegato A N Exp .200400272 01