PGN - NULIDAD - De ordenanzas por las cuales asamblea departamental consagró beneficio en

NULIDAD-De ordenanzas por las cuales asamblea departamental consagró beneficio en descuento del 20% sobre valor de matrícula de automotores JURISDICCIÓN-No se le resta competencia a esta porque norma hubiera sido modificada posteriormente IMPUESTOS-Sobre vehículos automotores es de carácter nacional y la facultad para crear beneficios frente a estos la tiene el Congreso IMPUESTOS-En vehículos automotores facultad para crear beneficios tributarios preferenciales se ve restringida según sentencia del Consejo de Estado ASAMBLEA DEPARTAMENTAL-Se extralimitó en sus facultades y en su autonomía fiscal CONSTITUCIÓN POLÍTICA-Prohíbe conceder exenciones y tratamientos preferenciales frente a tributos de propiedad de entidades territoriales ACTOS DEMANDADOS-Se procede a mantener firmeza de decisión recurrida/ACTOS ADMINISTRATIVOS-Permitieron otorgar un beneficio tributario En cuanto a los requisitos contemplados en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 (análisis del impacto fiscal explicito, costo fiscal del proyecto de ordenanza, la fuente de ingreso que cubrirá tal gasto, su análisis y aprobación por parte de la Secretaría de Hacienda), que expuso el Tribunal Administrativo del Meta no haber observado su cumplimiento la Asamblea Departamental al establecer el beneficio tributario, respecto de la matrícula vehicular, en las Ordenanzas acusadas, la entidad apelante no hace ningún pronunciamiento, ni se opuso a tales fundamentos. Por lo anterior, no quedan desvirtuadas las razones del a quo que lo llevaron a declarar la nulidad de los actos demandados y procede mantener la firmeza de la decisión recurrida,

dada la obligatoriedad del cumplimiento de los mencionados requisitos legales por parte de la entidad demandada, toda vez que se estaba otorgando un beneficio tributario, mediante los actos administrativos materia de estudio. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5878750 Ext. 11932/33 www.procuraduria.gov.co Expediente 25417 2 Concepto 030 2021-063430 Bogotá, D.C., 15 de febrero de 2021 Señores Honorables Magistrados Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctora STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Referencia: 50001233300020150008801

Radicado: 25417

Asunto: Nulidad Ordenanzas 569/05 y 594/06 – Meta Actor : JOSÉ VIDAL VILLALOBOS CELIS De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 30, 37 y 44 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y las Resoluciones 371 de 2005, 041 de 2020 y 038 de 22 de enero de 2021, expedidas por el Procurador General de la Nación, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto, dentro del trámite de la segunda instancia, en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1.- El señor JOSÉ VIDAL VILLALOBOS CELIS, ante el Tribunal Administrativo del Meta,

en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del C.P.A.C.A., demandó la nulidad del artículo 2° de la Ordenanza 569 del 27 de enero de 2005 y de la Ordenanza 594 del 29 de abril de 2006, por las cuales la Asamblea Departamental del Meta, consagró, en la primera, un beneficio consistente en un descuento del 20% sobre el valor de la matrícula para los propietarios o poseedores de vehículos automotores que matriculen o radiquen sus cuentas de vehículos en alguna de las sedes operativos del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta; y la modificación que de este artículo consignó la Ordenanza 594, al dictaminar en el artículo 1° que los propietarios que matriculen su vehículo nuevo o trasladen por primera vez su cuenta a cualquiera de las sedes del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta, tendrán un descuento del 50% sobre el valor de la matrícula; adicionalmente, en el artículo 2° contempló esta ordenanza un descuento del 50% sobre el impuesto de vehículos automotores, correspondiente al año siguiente a aquel en que sea matriculado el vehículo o radicado el traslado de su cuenta. Considera el demandante que la asamblea no tiene competencia para establecer exenciones del impuesto sobre vehículos automotores, por ser un impuesto de carácter nacional cedido a los departamentos. Invocó como normas vulneradas los artículos 1, 2, 6 y 123 de la Constitución Política, 139 y 150 de la Ley 488 de 1998, modificado por el artículo 107 de la Ley 633 de 2000; 7 de la Ley 819 de 2003 y 137 de la Ley 1437 de 2011.

2.- El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 29 de enero de 2020, declaró la nulidad del artículo 2° de la Ordenanza 569 de 2005 y la nulidad de la Ordenanza 594 de 2006, expedidas por la Asamblea Departamental del Meta, previas las siguientes consideraciones: Expediente 25417 3 2.1.- El Consejo de Estado1 en una situación idéntica, concluyó que la ordenanza vulneraba el artículo 294 de la Constitución Política, toda vez que al ser la Nación la propietaria del impuesto sobre vehículos automotores, la competencia para conceder exenciones sobre el mismo es del Congreso de la República. En consecuencia, prospera el cargo de nulidad del artículo 2° de la Ordenanza 594 de 2006, por ser violatorio del artículo 294 de la Constitución Política. 2.2.- Sobre los descuentos en el valor de la matrícula de vehículo automotor, el ente territorial si estaba facultado para concederlos, por no ser tributo de orden nacional y gozar del poder para consagrar beneficios tributarios por razones de política económica. La matrícula vehicular constituye una fuente endógena de financiación de las entidades territoriales destinada a sufragar los gastos propios en que han incurrido para prestar el servicio público de matrícula vehicular. 2.3.- No obstante, conforme con el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, cuando una entidad territorial otorgue un beneficio tributario a un contribuyente (en este caso el descuento sobre la matrícula de vehículos automotores) es obligatorio hacer un análisis del impacto fiscal explícito y compatible con el marco fiscal de mediano

plazo y dentro de la exposición de motivos se deberá dejar claramente establecido el costo fiscal del proyecto de ordenanza, así mismo, la fuente de ingreso que servirá para cubrir tal gasto, lo cual debe ser analizado y aprobado por el Secretario de Hacienda. Revisada la exposición de motivos de las ordenanzas, no se avizora el análisis del impacto fiscal que implicaron la medida, ni la fuente de ingresos adicional con la que se pretende compensar el costo que representa establecer el beneficio tributario, ni tampoco la situación fue analizada por el Secretario de Hacienda Departamental y mucho menos cuenta con su aprobación. Entonces la Ordenanza 594 de 2006, desconoce lo dispuesto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, lo cual amerita declarar su nulidad. 3.- El Departamento del Meta, mediante apoderada judicial, presentó recurso de apelación contra la providencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 29 de enero de 2020, sustentado en los siguientes términos: 3.1.- El Tribunal declaró la nulidad del artículo 2° de la Ordenanza 569 de 2005, artículo que no existe en el ordenamiento legal al ser modificado por otro acto administrativo, pues la Ordenanza 594 de 2006 modificó el artículo 2° de la Ordenanza 569 de 2005. Entonces la declaración de nulidad del artículo modificado no era necesaria. 1 Sentencia de 10 de julio de 2014; C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Expediente 18823 Expediente 25417 4 3.2.- Los elementos del tributo no fueron modificados, por las ordenanzas

acusadas. Hace parte de la autonomía cedida a la entidad territorial en la administración y control del impuesto sobre vehículos automotores, implementar incentivos que mejoren el recaudo del mismo, sin que implique modificación de tarifa, ni exención alguna. La exención consiste en liberar a una persona del pago de un impuesto, aminorar o liberar de la obligación de pago del impuesto a determinadas personas (sentencia C-333 de 2017). El artículo 2° de la Ordenanza 594 de 2006, solamente otorgó un incentivo por una sola vez a quien matriculara su vehículo en alguna de las sedes del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Se trata de estudiar la legalidad del artículo 2° de la Ordenanza 569 del 27 de enero de 2005 y de la Ordenanza 594 del 29 de abril de 2006, por las cuales la Asamblea Departamental del Meta, consagró beneficios consistentes en un descuento sobre el valor de la matrícula para los propietarios o poseedores de vehículos automotores que matriculen o radiquen sus cuentas de vehículos en alguna de las sedes del Instituto Departamental de Tránsito y Transporte del Meta y un descuento sobre el impuesto de vehículos automotores, correspondiente al año siguiente a aquel en que sea matriculado el vehículo o radicado el traslado de su cuenta. Precisado lo anterior, teniendo en cuenta los puntos de inconformidad plasmados en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del a quo, procede el Ministerio Público a emitir concepto en los siguientes términos:

1.- ACTOS DEMANDADOS Artículo 2° de la Ordenanza 569 de 2005, el cual dispone: “Los propietarios o poseedores de vehículos automotores que a partir de la aprobación de la presente ordenanza, matriculen o radiquen sus cuentas de vehículos en alguna de las sedes operativas del INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE DEL META, tendrán derecho a un descuento del veinte (20%) sobre el valor de la matrícula" Artículos 1° y 2° de la Ordenanza 594 de 2006: “ARTICULO PRIMERO: El artículo segundo de la ordenanza 569 del 27 de enero de 2005 quedará así: Descuento por matrícula. Los propietarios que matriculen su vehículo nuevo o trasladen por primera vez su cuenta a cualquiera de las sedes del INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE DEL META, gozarán de un descuento del cincuenta (50%) sobre el valor de la matrícula. Expediente 25417 5

ARTICULO SEGUNDO: Descuento sobre el Impuesto de vehículos automotores. Los propietarios que matriculen sus vehículos nuevos o trasladen por primera vez su cuenta de las oficinas de transito de otros Departamentos a cualquiera de las Sedes del INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE TRANSITO Y TRANSPORTE DEL META, gozaran de un descuento del cincuenta por ciento (50%) del impuesto sobre vehículos automotores correspondiente al año siguiente a aquel en que sea matriculado el vehículo o radicado el traslado de cuenta, (negrilla fuera del texto y lo que se demanda).

2.- Sostiene la entidad apelante que el Tribunal no debió declarar la nulidad del artículo 2° de la Ordenanza 569 de 2005, pues había sido modificado por la Ordenanza 594 de 2006 y por lo tanto ya no existía en el mundo jurídico. El artículo 2° de la ordenanza 569 produjo efectos durante el tiempo que estuvo vigente, antes de su modificación; por tal razón, amerita ser objeto de pronunciamiento sobre su legalidad dado los efectos que haya surtido durante su vigencia. Así las cosas, el hecho de que la norma hubiese sido modificada posteriormente, no resta competencia a la jurisdicción para pronunciarse sobre su legalidad. 3.- En ningún momento la nulidad de los actos demandados, declarada por el a quo, se fundamentó en que la entidad territorial hubiese modificado los elementos del tributo; por tal razón, no hay lugar a referirnos a este aspecto y el reparo planteado, en tal sentido, por la entidad apelante no desvirtúa los fundamentos del Tribunal. 4.- Considera la entidad demandada que en atención a la autonomía de que goza el departamento, al haber sido cedida por la Nación la administración y el control del impuesto sobre vehículos automotores, estaba facultado para implementar incentivos que mejoraran el recaudo del impuesto, pues ello no implica modificación de la tarifa, ni constituye una exención. En cuanto al artículo 2° de la Ordenanza 594 de 2006, expone que solo otorgó un incentivo, por una sola vez, respecto de la matrícula de vehículos. Para la Procuraduría Delegada, es importante precisar que la autonomía fiscal en cabeza de las entidades territoriales, es derivada y se encuentra subordinada a la

ley y a la Constitución Política. Así como el artículo 294 de la Constitución Política prohíbe a la ley conceder exenciones y tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales; con mayor razón, a las entidades territoriales no les es dable establecer beneficios o tratos preferenciales respecto de los impuestos Nacionales, como lo es el Impuesto sobre Vehículos Automotores. Expediente 25417 6 Sobre este tema, el Consejo de Estado2 ha precisado que en e/ caso del impuesto sobre vehículos automotores, esa facultad para crear beneficios o tratamientos tributarios preferenciales se ve restringida, toda vez que si bien las rentas del impuesto fueron cedidas a los departamentos y al Distrito Capital, y su titularidad es de la Nación, dicha cesión, según se desprende de la Ley 488, sólo le permite a estas entidades territoriales la administración y control del tributo, a saber: el recaudo, la fiscalización, proferir liquidaciones oficiales, la discusión, el cobro y la devolución del impuesto. En el caso de la Ordenanza 586 del 26 de diciembre de 2007, es evidente que el parágrafo primero del artículo quinto, acusado, es violatorio del citado artículo 294 de la Constitución, por cuanto el Departamento de Caldas no era el competente para conceder exenciones como las allí fijadas, en la medida en que, se repite, el impuesto sobre vehículos automotores, creado por la Ley 488 de 1998, es un impuesto de propiedad de la Nación, y, por ello, dicha facultad está atribuida, exclusivamente, al Congreso de la República, cuándo de rentas nacionales se trata.

Por lo anterior, no es de recibo que la Asamblea Departamental del Meta haya obrado al amparo de la autonomía fiscal del departamento, toda vez que el impuesto sobre vehículos automotores es de carácter nacional y el titular de la facultad para crear beneficios respecto de este tributo es el Congreso de la República. Así las cosas, la Asamblea Departamental del Meta, se extralimito en sus facultades y en su autonomía fiscal. Por tal razón, no procede el cargo contra la sentencia recurrida en apelación. 5.- En cuanto a los requisitos contemplados en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 (análisis del impacto fiscal explicito, costo fiscal del proyecto de ordenanza, la fuente de ingreso que cubrirá tal gasto, su análisis y aprobación por parte de la Secretaría de Hacienda), que expuso el Tribunal Administrativo del Meta no haber observado su cumplimiento la Asamblea Departamental al establecer el beneficio tributario, respecto de la matrícula vehicular, en las Ordenanzas acusadas, la entidad apelante no hace ningún pronunciamiento, ni se opuso a tales fundamentos. Por lo anterior, no quedan desvirtuadas las razones del a quo que lo llevaron a declarar la nulidad de los actos demandados y procede mantener la firmeza de la decisión recurrida, dada la obligatoriedad del cumplimiento de los mencionados requisitos legales por parte de la entidad demandada, toda vez que se estaba otorgando un beneficio tributario, mediante los actos administrativos materia de estudio. Por todo lo expuesto, la Procuraduría Sexta Delegada solicita a la Honorable Sala

proceder a confirmar la sentencia de 29 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta. De los Señores Consejeros, 2 Sentencia de 10 de julio de 2014; C.P. Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Expediente 18823 Expediente 25417 7

ANTONIO JOSE NÚÑEZ TRUJILLO

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyectó: Clara Martínez