PGN - NULIDAD SIMPLE - Negación de las pretensiones

FUERZA AEREA COLOMBIANA-Expedición de decreto como autoridad aeronáutica de Aviación del Estado NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Decreto demandado por haberse atacado normas de rango constitucional y legal ACTO ADMINISTRATIVO DE CARACTER GENERAL-Causales de nulidad Conforme a lo previsto en la primera parte del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, la cual procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. NULIDAD SIMPLE-Por haberse atacado normas de rango constitucional y legal FUERZA AEREA COLOMBIANA-Como autoridad aeronáutica de la aviación de Estado y ente coordinador ante la autoridad aeronáutica civil colombiana COMITE INTERINSTITUCIONAL PARA LA AVIACION DE ESTADO-Ente de enlace y coordinación entre la aviación de estado y las diferentes fuerzas e instituciones Como razones comunes para desestimar los cargos endilgados contra el decreto demandado debe precisarse que conforme a lo previsto en el Código de Comercio, se entiende por “aeronáutica civil” el conjunto de actividades vinculadas al empleo de aeronaves civiles, y “aeronaves de Estado” las que se utilicen en servicios militares, de

aduanas y de policía, siendo lo relacionado con este tipo de aeronaves lo que se especificó en el decreto demandado que quedaba a cargo de la Fuerza Aérea Colombiana y que, a su vez, que sería el ente coordinador ante la Aeronáutica Civil. Con lo anterior es claro que el Decreto 2937 de 2010 no creó ninguna entidad nueva, pues lo que se hizo fue asignar funciones de autoridad aeronáutica de la aviación de estado y de coordinación ante la autoridad aeronáutica civil, al punto que, respetando los roles y diferencias de los tipos de aeronaves, el mismo decreto constituyó un

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms

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Comité Interinstitucional para la Aviación de Estado, el cual tendría la función de ser el ente de enlace y coordinación entre la aviación de estado y las diferentes fuerzas e instituciones, y en cuya conformación, entre otros, quedaron incluidos el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Director de Servicios a la Navegación Aérea de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. NULIDAD SIMPLE-Negación de las pretensiones De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con la normatividad aplicable al caso, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada no están demostrados los argumentos en los que se soportaba la solicitud de nulidad invocada contra el Decreto 2937 de

2010, por lo tanto, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando la NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES del actor. 2 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms

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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 28 de febrero de 2020

Doctora

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 20-30

Medio de Control: Nulidad Radicación: 11001032400020100048100

Actor: Luis Eliecer Sutha Villamil Demandado: Nación – Ministerio de Transporte y otros Honorable Señora Consejera: Estando dentro del término de traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del medio de control de nulidad instaurada contra el Decreto No. 2937 de 2010, con base en las argumentaciones que se

exponen a continuación: ANTECEDENTES Demanda El 12 de octubre de 2010, actuando en nombre propio, el señor Luis Eliecer Sutha Villamil presentó demanda contra la Nación – Ministerio 3 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-134732 de Transporte y otros, con el propósito de que se declarara la nulidad

del Decreto 2937 de 2010, por medio del cual se designó a la Fuerza Aérea Colombia como la autoridad aeronáutica de Aviación del Estado, por considerar que con su expedición la entidad demandada habría transgredido normas de rango constitucional y legal. Suspensión Provisional Atendiendo a la solicitud de suspensión provisional que presentó la parte actora respecto del decreto demandado, mediante auto del 12 de septiembre de 2019 el Consejo de Estado negó dicha medida cautelar por considerar que no se evidenciaba infracción manifiesta de las normas citadas por la parte actora. Contestación Ministerio de Transporte La apoderada de la entidad indicó que la norma demandada no modificó la estructura de las instituciones que conforman la Fuerza Pública, y que el Presidente de la República tampoco se había extralimitado en sus funciones de jefe supremo de las fuerzas militares, pues lo que se había hecho con el decreto era designar a la Fuerza Aérea Colombiana como autoridad aeronáutica de la Aviación de Estado y ente coordinadora ante la Aeronáutica Civil Colombiana. Ministerio de Defensa Nacional Por intermedio de su apoderada judicial la entidad expresó que la norma acusada no modificó la estructura ni, mucho menos, afectó la autonomía de las instituciones de fuerza pública, que tampoco creó una nueva entidad, y que lo que se estaba buscando era adoptar métodos y procedimientos encaminados a estandarizar las actividades aeronáuticas desarrolladas por la Aviación de Estado. 4 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms

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Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil Indicó que el Decreto 2937 de 2010 no era violatorio de los artículos 150 y 189 de la Constitución Política, que con el mismo no se creó ninguna institución nueva porque lo que hizo fue ordenar que la Fuerza Aérea asumiera algunas tareas dando cumplimiento a las facultades previstas para el Presidente de la República en el artículo 189 de nuestra Carta Magna, y que lo pretendido con dicha norma era coordinar la aviación civil con la aviación de Estado. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: ¿El Decreto 2937 de 2010, por medio de la cual “se designa a la Fuerza Aérea Colombiana como autoridad aeronáutica de la aviación de Estado y ente coordinador ante la autoridad Aeronáutica Civil Colombiana y se constituye el comité interinstitucional de la Aviación de Estado”, se encuentra afectado de nulidad por violación de las normas constitucionales y legales invocadas en la demanda? Análisis Jurídico Conforme a lo previsto en la primera parte del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, la cual procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o

mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. 5 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms

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Cuestión previa Aunque el caso bajo estudio fue instaurado invocando la nulidad por inconstitucionalidad del decreto demandado, por haberse atacado normas de rango constitucional y legal, la Consejera Ponente determinó que la misma se tramitaría por los cauces de la nulidad simple. Caso concreto En su demanda actor solicitó que se declarara la nulidad del Decreto 2937 de 2010, por el cual el Presidente de la República “designa a la Fuerza Aérea Colombiana como autoridad aeronáutica de la aviación de Estado y ente coordinador ante la autoridad Aeronáutica Civil Colombiana y se constituye el comité interinstitucional de la Aviación de Estado”, por estimar que el mismo era violatorio de los artículos 150, 189 y 217 de la Constitución Política colombiana, al igual que de los artículos 1º del Decreto Ley 2171 y 2º del Decreto 262 de 2004. Para ilustrar el estudio de los cargos que el actor formuló contra la norma demandada y atendiendo a la poca extensión de la misma, el Ministerio Público se permite citar las previsiones relevantes contenidas en el Decreto 2937 de 2010: “(…) EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 189 numeral 3° y 208 de la

Constitución Política,

CONSIDERANDO: (…) Que de conformidad con lo previsto en el artículo 2° del Decreto 260 de 2004, a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil le compete, como autoridad en materia Aeronáutica en todo el territorio nacional, regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, y coordinar las relaciones de esta con la aviación de Estado; desarrollando las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos sobre la materia, contribuyendo de esta manera al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional. 6 11001032400020100048100

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Que para facilitar las coordinaciones, es necesario estandarizar y articular procedimientos entre las distintas Fuerzas e Instituciones que desarrollan la aviación de Estado, a través de la Fuerza Aérea de conformidad con la misión constitucionalmente asignada y los roles y misiones que le corresponden de conformidad con su naturaleza.

Que en mérito de lo expuesto: DECRETA: Artículo 1°. Designase a la Fuerza Aérea Colombiana como autoridad aeronáutica de la aviación de Estado y ente coordinador ante la autoridad aeronáutica civil colombiana.

Artículo 2°. La Jefatura de Operaciones Aéreas de la Fuerza Aérea Colombiana será la dependencia de Enlace y Coordinación entre la autoridad aeronáutica de aviación de Estado y la autoridad aeronáutica civil colombiana. Artículo 3°. Constituyese el Comité Interinstitucional para la

Aviación de Estado, como ente de Enlace y Coordinación entre la autoridad de aviación de Estado y las distintas Fuerzas e Instituciones, el cual estará conformado por: 1.- El Comandante de la Fuerza Aérea o su delegado. (Presidente) 2.- El Comandante de la Aviación del Ejército. 3.- El Comandante de la Aviación Naval. 4.- El Jefe de Operaciones Aéreas de la Fuerza Aérea. 5.- El Director de Operaciones Aéreas de la Fuerza Aérea. (Secretario) 6.- El Director de Navegación Aérea de la Fuerza Aérea. 7.- El Jefe de la División de Aviación de la Policía Nacional. 8.- El Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. 9.- El Director de Servicios a la Navegación Aérea de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Artículo 4°. El Comité Interinstitucional para la Aviación de Estado, se reunirá ordinariamente al menos una vez cada (3) meses y extraordinariamente cuando lo convoque su presidente. Artículo 5°. La Autoridad Aeronáutica de Aviación de Estado tendrá, entre otras, las siguientes funciones:

1. Adoptar métodos y procedimientos encaminados a estandarizar las actividades aeronáuticas desarrolladas por la Aviación de Estado en lo concerniente a: a) Entrenamiento de tierra y/o de vuelo para el personal de tripulantes, técnicos de operaciones y mantenimiento de las aeronaves y de los servicios de control del tránsito aéreo. b) Condiciones de aptitud psicofísica e idoneidad aeronáutica

del personal de tripulantes, técnicos de operaciones y 7 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-134732 mantenimiento de las aeronaves y de los servicios de control del tránsito aéreo. c) Condiciones y requerimientos mínimos de aeronavegabilidad y mantenimiento de las aeronaves de Estado. d) Operaciones de vuelo y tiempos máximos de desempeño de los tripulantes durante tales operaciones. e) Condiciones técnicas de los aeródromos militares o policiales. f) Servicios de control de tránsito aéreo y conexo, en los aeródromos militares o policiales y en los espacios aéreos bajo jurisdicción militar.

2. Supervisar la observancia de los estándares adoptados por parte de aviación de Estado, en relación con las actividades aeronáuticas que desarrollen.

3. Coordinar las operaciones de la aviación de Estado y las relaciones de esta con la aviación civil.

4. Liderar la investigación de accidentes e incidentes de aviación en que incurran aeronaves de Estado.

5. Liderar el diseño e implementación de cartas aeronáuticas y procedimientos de aproximación y salida en espacios aéreos y aeródromos bajo jurisdicción de la aviación de Estado y coordinar tales procedimientos con los de la aviación civil.

6. Adelantar investigaciones tecnológicas en materia aeronáutica y espacial, ya sea directamente o mediante acuerdo con los demás entes de la aviación de Estado, con la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, con la Corporación para la Industria Aeronáutica Colombiana - CIAC, con entidades y empresas públicas y privadas

del sector aéreo, así como con universidades y centros civiles de instrucción aeronáutica y liderar el diseño, desarrollo y fabricación de productos aeronáuticos y la aplicación de dichas tecnologías a la aviación de Estado. Artículo 6°. El presente decreto rige a partir del primero (1°) de diciembre de 2010, previa su publicación en el Diario Oficial. (…)” En consideración del actor, el Decreto 2937 de 2010 fue expedido por el Gobierno Nacional arrogándose competencias del Congreso de la República, pues creó nuevas estructuras administrativas del orden nacional y otorgó funciones a las Fuerzas Militares que no estaban relacionadas con la finalidad primordial que les asigna la Constitución Política Colombiana1 y, a su vez, que se vulnera el Decreto Ley 2171 de 1992, porque designa a la Fuerza Aérea como ente de enlace y 1 Constitución Política Colombiana, artículo 150 numeral 7, 189 numeral 3º, y 217. 8 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-134732 coordinador entre la autoridad aeronáutica de la aviación de Estado y la autoridad aeronáutica civil colombiana, cuando dicha función está asignada a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil. Como normas presuntamente infringidas el actor citó los artículos 150 numeral 7°, 189 numeral 3º, y 217 de la Constitución Política Colombiana, al igual que el Decreto 2171 de 1992, frente a los cuales pasamos a referirnos. Constitución Política Colombiana

“ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)

7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.

(…)”. Si se confronta la anterior disposición constitucional con el Decreto 2937 de 2010, puede advertirse que no es cierta la vulneración indicada en la demanda, ya que el Presidente de la República no creó, suprimió o fusionó entidad alguna, y lo que hizo fue designar a la Fuerza Aérea Colombiana como autoridad aeronáutica de la aviación de Estado y ente coordinador ante la autoridad aeronáutica civil colombiana, función que tampoco implicó modificación alguna a la estructura de las entidades que conforman la Fuerza Pública, ni específicamente, a la Fuerza Aérea Colombiana. Constitución Política Colombiana ARTICULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 9 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms

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(…)

3. Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la República.

(…)” La norma constitucional trascrita tampoco evidencia la infracción alegada por la parte actora, pues si lo que hizo el Decreto 2737 de 2010 fue designar a la Fuerza Aérea Colombiana como autoridad aeronáutica de la aviación de Estado y ente coordinador ante la autoridad aeronáutica civil colombiana, el Presidente de la República habría cumplido cabalmente con dicho mandato constitucional por especificar a qué entidad de la Fuerza Pública le corresponde ser la autoridad aeronáutica de la aviación de Estado y, a su vez, ser la coordinadora ante la aeronáutica civil colombiana. Constitución Política Colombiana ARTICULO 217. La Nación tendrá para su defensa unas Fuerzas Militares permanentes constituidas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Las Fuerzas Militares tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. La Ley determinará el sistema de reemplazos en las Fuerzas Militares, así como los ascensos, derechos y obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y disciplinario, que les es propio. Frente a esta disposición constitucional el Ministerio Público no advierte la vulneración alegada respecto del Decreto 2937 de 2010, ya que dicha norma reglamentaria no se inmiscuye en forma como está constituida la Fuerza Pública ni altera la finalidad perseguida por cada uno de los cuerpos que la conforman, por lo cual debe resaltarse que además de lo infundado del cargo, no existe relación alguna entre la norma

constitucional y el decreto con el que se le quiere confrontar. Como razones comunes para desestimar los cargos endilgados contra el decreto demandado debe precisarse que conforme a lo previsto en el 10 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms

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Código de Comercio2, se entiende por “aeronáutica civil” el conjunto de actividades vinculadas al empleo de aeronaves civiles, y “aeronaves de Estado” las que se utilicen en servicios militares, de aduanas y de policía, siendo lo relacionado con este tipo de aeronaves lo que se especificó en el decreto demandado que quedaba a cargo de la Fuerza Aérea Colombiana y que, a su vez, que sería el ente coordinador ante la Aeronáutica Civil. Con lo anterior es claro que el Decreto 2937 de 2010 no creó ninguna entidad nueva, pues lo que se hizo fue asignar funciones de autoridad aeronáutica de la aviación de estado y de coordinación ante la autoridad aeronáutica civil, al punto que, respetando los roles y diferencias de los tipos de aeronaves, el mismo decreto constituyó un Comité Interinstitucional para la Aviación de Estado, el cual tendría la función de ser el ente de enlace y coordinación entre la aviación de estado y las diferentes fuerzas e instituciones, y en cuya conformación, entre otros, quedaron incluidos el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y el Director de Servicios a la Navegación Aérea de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil.

Normas legales y reglamentarias Decreto 2171 de 1992 ARTÍCULO 69. JURISDICCION, COMPETENCIA, OBJETIVO.- Compete a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por la aviación civil y las relaciones de ésta con la aviación de Estado, formulando y desarrollando estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia, de conformidad con las políticas y lineamientos generales que fije el Ministerio de Transporte. Le corresponde también la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar la infraestructura requerida para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad. Así mismo, le corresponde administrar directa o indirectamente los inmuebles de los aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación, para lo cual podrá celebrar los respectivos contratos de administración. 2 Artículos 1774 y 1775 Código de Comercio 11 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms

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Igualmente, autorizará y vigilará la construcción de aeródromos, actividad ésta que continuarán desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de éstas o el sector privado. Con ello buscará garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil, la utilización segura y adecuada del espacio aéreo y contribuir al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional (subrayado fuera de texto). Decreto 260 de 2004 Artículo 2°. Jurisdicción y competencia. La Unidad Administrativa

Especial de Aeronáutica Civil - AEROCIVIL, es la autoridad en materia aeronáutica en todo el territorio nacional y le compete regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación civil, y coordinar las relaciones de esta con la aviación de Estado; desarrollando las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos sobre la materia, contribuyendo de esta manera al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional. Le corresponde también la prestación de servicios aeronáuticos y, con carácter exclusivo, desarrollar y operar las ayudas requeridas para que la navegación en el espacio aéreo colombiano se efectúe con seguridad. Así mismo, le corresponde reglamentar y supervisar la infraestructura aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente los aeropuertos de su propiedad y los de propiedad de la Nación. Igualmente autorizará y vigilará la construcción de aeródromos, actividad esta que continuarán desarrollando las entidades territoriales, las asociaciones de estas o el sector privado (subrayado fuera de texto). En consideración del actor el Decreto 2937 de 2010 desconoce abiertamente la función de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL como autoridad aeronáutica en todo el territorio nacional, aseveración que no comparte el Ministerio Público, pues si se confronta el decreto demandado con las normas que acaban de citarse, puede advertirse que cada una de ellas regula un tipo de aviación diferente, esto es, la norma demandada lo referente a la aviación de Estado, y los Decretos 2171 de 1992 y 260 de 2004 lo

correspondiente a la aviación civil. Lo anterior es tan cierto que tanto el decreto demandado como los Decretos 2171 de 1992 y 260 de 2004, además de especificar el tipo de aviación que regulaban, se preocuparon por establecer que cada autoridad aeronáutica (de Estado y civil), era coordinadora de las relaciones ante la otra, con lo cual, lejos de existir una disputa de 12 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2020-134732 competencias, lo que se advierte es la consagración de roles específicos y la previsión de labores de coordinación civil con la aviación de estado. Así las cosas, al no advertir que el decreto demandado sea violatorio de las normas superiores invocadas por el actor, esta Delegada solicita desestimar la solicitud de nulidad objeto de estudio, pues se advierte que fue emitido con la competencia legalmente asignada, y en cumplimiento de mandatos constitucionales y legales que lo autorizaban. CONCLUSIÓN De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con la normatividad aplicable al caso, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada no están demostrados los argumentos en los que se soportaba la solicitud de nulidad invocada contra el Decreto 2937 de 2010, por lo tanto, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto solicitando la NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES del actor. De la señora Consejera, atentamente, ANDRÉS MUTIS VANEGAS Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 13 11001032400020100048100 5aCdeE/AMV/Llms

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