PGN - OBJECIONES PRESIDENCIALES - Infundada por cuanto el proyecto protege a la poblacion

Bogotá, D.C., 02 de junio de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 227/08

Senado - 103/08 Cámara, "Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001”. Expediente No. OP-135 Concepto No. 4966 De conformidad con lo establecido en la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, procedo a rendir concepto en el asunto de la referencia.

1. Antecedentes.

Con oficio del 21 de mayo de 2010, el Presidente del Senado de la República remitió al Procurador General de la Nación copia del Proyecto de Ley No. 227/08 Senado - 103/08 Cámara, el cual fue objetado por el Presidente de la República, arguyendo razones de inconstitucionalidad e inconveniencia. La copia del expediente legislativo fue recibida en el Despacho del Procurador General de la Nación, el 25 de mayo de 2010. A continuación se trascribe el proyecto objetado: “TEXTO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA 227 DE 2008 SENADO, 103 DE 2008 CÁMARA1 por la cual se modifica el artículo 2° de la Ley 647 de 2001

El Congreso de Colombia DECRETA: Artículo 1°. Modifíquese el literal c) del artículo 2º de la Ley 647 de 2001, el cual quedará así: 1 Gaceta del Congreso No. 1318 del 21 de diciembre de 2009.

Concepto No. 4966 c) Afiliados. Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores de la respectiva Universidad, y a las personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliados al Sistema Universitario de Salud y adquirieran el derecho a la pensión con la misma Universidad o con el Sistema General de Pensiones. Se garantizará el principio de libre afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del sistema general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas. Artículo 2°. Adiciónese un literal al artículo 2º de la Ley 647 de 2001, así: f) Para los efectos de la presente ley se dará aplicación a la Planilla Integrada de Aportes consagrada en el Decreto 1931 de 2006 y las normas que lo modifiquen o adicionen. Artículo 3°. Vigencia. La presente ley rige a partir de su publicación y derogan las demás disposiciones que le sean contrarias. Con el propósito de dar cumplimiento a lo establecido al artículo 182 de la Ley 5ª de 1992, me permito presentar el texto definitivo aprobado en sesión Plenaria del Senado de la República el día 15 de diciembre de 2009, al Proyecto de ley número 227 de 2008 Senado, 103 de 2008 Cámara, “por la cual se modifica el artículo 2° de la Ley 647 de 2001” y de esta manera continúe su trámite legal y reglamentario en la honorable Cámara de Representantes. Cordialmente, Gloria Inés Ramírez, Dilian Francisca Toro, Germán Antonio Aguirre,

Ponentes. El presente texto fue aprobado en Plenaria del Senado el 15 de diciembre de 2009 sin modificaciones. El Secretario General, Emilio Otero Dajud.”

2. Fundamento de las objeciones constitucionales presentadas por el Presidente de la República.

En el expediente remitido por el Senado de la República, se pudo verificar que las objeciones del Presidente fueron tramitadas con arreglo a lo dispuesto por el artículo 166 constitucional. Ante la insistencia del Congreso, este Despacho procede a su estudio. La objeción de constitucionalidad que hace el Presidente de la República, con el apoyo del Ministro de Hacienda y del Ministro de Protección Social, consiste en que la modificación del literal c del artículo 2º de la Ley 647 de 2001, vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 superior) y pone en riesgo 2 Concepto No. 4966 las garantías financieras para el acceso a la educación superior (art. 69 constitucional). El Gobierno centra su inconformidad en la frase, añadida al literal c del artículo 2º, que dice: “y a las personas que al término de su relación laboral se encuentren afiliados al Sistema Universitario de Salud y adquieran el derecho a la pensión (…) con el Sistema General de Pensiones”. Esta adición, al permitir a las personas, que se pensionen con el régimen universitario o con el del sistema general de pensiones, la posibilidad de continuar vinculadas al sistema universitario de salud, vulnera el derecho a la igualdad. La adición censurada genera “un trato discriminatorio en relación con los demás pensionados que se rigen por el Sistema General de

Pensiones y que legalmente están obligados a pertenecer al régimen contributivo del Sistema General de Salud”2. El legislador introduce, a juicio del Gobierno, una discriminación injustificada, pues da un trato desigual y arbitrario a las personas que hacen parte de una misma categoría o grupo, como es el de los pensionados del sistema general de pensiones, ya que “no existen razones objetivas para establecer regímenes diferentes de salud a unos pensionados respecto a otros, cuando todos pertenecen al mismo Sistema y por ende, deben regirse por las mismas reglas”3 Para precisar la objeción es menester, a la luz de la jurisprudencia constitucional, definir tres aspectos: i) los grupos de personas que se están comparando: de una parte, los pensionados que pertenecen al sistema general de pensiones, que al término de su relación laboral se encuentren afiliados al sistema de salud de una universidad estatal u oficial, y de otra, los pensionados que perteneciendo ese sistema de pensiones, no han estado vinculados al antedicho sistema de salud; ii) el trato desigual que se 2 Escrito de objeciones presidenciales, folio 54. 3 Ibídem. 3 Concepto No. 4966 le da a dicho grupo: los primeros no están obligados afiliarse al sistema general de seguridad social en salud, mientras que otros sí; iii) el criterio que se justifica el trato desigual: el estar vinculado al sistema de salud de la universidad en la que se trabaja, al momento de pensionarse. Para el Gobierno, admitir que una parte de la población que se pensiona con el sistema general de pensiones, pueda pertenecer a un régimen especial de salud, afecta el principio de solidaridad, la integralidad del

sistema y el principio de igualdad. La afectación ocurre: porque “estas universidades no están obligadas a compensar al no recibir el SGSS las cotizaciones”, y porque los servidores públicos de las universidades obtienen “un salario promedio muy superior al devengado por los demás servidores”. Sobre la base de estos supuestos, el Gobierno considera que con la norma, que es la sujeta materia de la objeción, se dejarían de percibir recursos que contribuyen a financiar el servicio de salud “de aquellas personas que con su propia cotización no alcanzan a cubrir el valor de la unidad per cápita que reconoce el Sistema por la prestación del servicio”. El argumento anterior apunta a una desmejora del sistema general, pero, si se atiende a la objeción, la ampliación de la cobertura del sistema universitario de salud, al extenderse a los adultos mayores afiliados, “que es una población que puede presentar alta siniestralidad”, produce una concentración del riesgo que puede romper el equilibrio de ingresos y gastos al interior de la universidad. Este desequilibrio podría comprometer recursos propios “que deberían estar destinados a la progresividad en la cobertura de la educación superior”, lo que vulnera el artículo 69 constitucional. 4 Concepto No. 4966

3. Desestimación de las objeciones por parte del Congreso.

Para cumplir las disposiciones constitucionales y legales, el Congreso nombró una comisión, que estuvo integrada por dos miembros del Senado y dos de la Cámara de Representantes. La tarea de la comisión fue la de estudiar las objeciones y presentar un informe sobre las mismas. El informe, que propuso declarar infundadas las objeciones presidenciales

contra el proyecto de ley, se sometió a la discusión y aprobación del Senado, en sesión del 8 de marzo de 2010, y de la Cámara de Representantes, en sesión del 12 de mayo de 2010, según certificado secretarial que obra en la copia del expediente legislativo4. El Legislador argumenta que el artículo 69 de la Carta Política, garantiza la autonomía universitaria y dispone que las universidades pueden darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos. En ejercicio de esta autorización constitucional, se aprobó la Ley 30 de 1992, “por la cual se organiza el servicio público de la educación superior”, cuyo inciso 2 del artículo 57, fue modificado por el artículo 1 de la Ley 647 de 2001, para consagrar, dentro del régimen especial de la universidades estatales, la facultad de dotarse de “su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley”. El proyecto que a la postre sería la Ley 647 de 2001 fue objetado por el Gobierno, por tres motivos, a saber: i) “la autonomía universitaria no revestía carácter absoluto que permitiera reconocerle a las universidades estatales y oficiales un sistema especial de salud” ; ii) la vulneración del derecho a la igualdad material valorando como discriminatorio el hecho de que las universidades tuviesen un régimen especial en salud; iii) afectación del principio de integralidad del sistema general en salud. 4 Expediente de objeciones, Folios 27 y 51. 5 Concepto No. 4966 En su estudio de constitucionalidad de las objeciones, la Corte profirió la Sentencia C-1435 de 2000, en la cual declaro el proyecto PARCIALMENTE

INEXEQUIBLE, pues el vicio encontrado podía ser remediado, “(…) en la medida en que el Congreso de la República, en estricta sujeción a los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, adicione la iniciativa legislativa con un contenido regulador básico sobre el régimen de seguridad social aplicable a las universidades del Estado. En este sentido, la ley deberá consagrar aquellos aspectos generales aplicables al nuevo sistema como pueden ser los relacionados con: (i) su organización, dirección y funcionamiento; (ii) su administración y financiación; (iii) las personas llamadas a participar en calidad de afiliadas y beneficiarias; (iv) su régimen de beneficios y (v) las instituciones prestadoras del servicio de salud.'”5 El expediente fue remitido al Congreso para que, oído el ministro del ramo, se rehiciera e integrara la norma declarada inexequible, conforme al dictamen constitucional y, una vez agotado el trámite legislativo, se remitiera a la Corte el proyecto de ley para fallo definitivo. El Congreso, al acatar la anterior sentencia, definió los elementos del sistema de seguridad social en salud de las universidades oficiales, con la adición de un parágrafo al artículo 57 de la Ley 306. Al regresar a la Corte, 5 Corte Constitucional Sentencia C-1435 de 2000, M. P. (E) Cristina Pardo Schlesinger. 6 Con el parágrafo adicionado, el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 quedaría así: “ARTÍCULO

57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con

régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: Personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. <Inciso modificado por el artículo 1 de la ley 647 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> El carácter especial del régimen de las universidades estatales u oficiales, comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, de acuerdo con la presente ley . PARÁGRAFO. Las instituciones estatales u oficiales de Educación Superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto en la presente Ley, deberán organizarse como Establecimientos Públicos del orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal. PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 2 de la Ley 647 de 2001. El texto es el siguiente:> El sistema propio de seguridad social en salud de que trata este artículo, se regirá por las siguientes reglas básicas: a) Organización, dirección y funcionamiento. Será organizado por la Universidad como una dependencia especializada de la misma, con la estructura de dirección y funcionamiento que igualmente se establezca 6 Concepto No. 4966 para su revisión, ésta declaró: “cumplida la exigencia constitucional del

artículo 167 superior, en relación con la Sentencia C-1435 del año 2000, en cuanto al proyecto de ley No. 118/99Cámara 236/00Senado, "por la cual se modifica el inciso tercero del artículo 57 de la Ley 30 de 1992", mediante la Sentencia C-045 de 2001”7. El Gobierno, mediante el Decreto 1890, del 31 de octubre de 1995, en su artículo 16, restringe la posibilidad de que los vinculados a los sistemas universitarios de salud, jubilados por el sistema general de pensiones, puedan continuar dentro de los primeros, al establecer que únicamente podrán hacerlo los que hubiesen estado vinculados a dicho servicio de salud con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Las disposiciones vigentes en materia pensional, concretamente los Decretos 2337 de 1996 y 2527 de 2000, determinan que las universidades públicas del orden territorial, pierden competencia para continuar pensionando al personal que, con posterioridad al 31 de diciembre de 1996 cumpliera requisitos de edad y tiempo de servicios. Estas normas también restringen la posibilidad de que los funcionarios públicos sean pensionados directamente por el empleador. A juicio del Congreso, el proyecto de ley pretende enmendar la interpretación que había venido dándose a la Ley 647 de 2001, según la para el efecto. Sin embargo, las universidades podrán abstenerse de organizarlo, para que sus servidores administrativos y docentes y sus pensionados o jubilados elijan libremente su afiliación a las entidades

promotoras de salud previstas por la Ley 100 de 1993; b) Administración y financiamiento. El sistema se administrará por la propia Universidad que lo organice y se financiará con las cotizaciones que se establezcan en los términos y dentro de los límites máximos previstos en el inciso 1o. del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El sistema podrá prestar directamente servicios de salud y/o contratarlos con otras instituciones prestadoras de servicios de salud; c) Afiliados. Únicamente podrá tener como afiliados a los miembros del personal académico, a los empleados y trabajadores, y a los pensionados y jubilados de la respectiva Universidad. Se garantizará el principio de libre afiliación y la afiliación se considerará equivalente para los fines del tránsito del sistema general de la Ley 100 de 1993 al sistema propio de las universidades o viceversa, sin que sean permitidas afiliaciones simultáneas; d) Beneficiarios y plan de beneficios. Se tendrán en cuenta los contenidos esenciales previstos en el Capítulo III de la Ley 100 de 1993; e) Aporte de solidaridad. Los sistemas efectuarán el aporte de solidaridad de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 7 Magistrado Ponente (E) Cristina Pardo Schlesinger 7 Concepto No. 4966 cual no se permitía que los jubilados del sistema general de pensiones, afiliados al sistema universitario de salud, continuasen la afiliación en salud de la que ya venían disfrutando.

4. Análisis del Ministerio Público de los argumentos expuestos por el Presidente de la República y por el Congreso.

El Ministerio Público advierte que lo objetado por la supuesta vulneración

del artículo 69 de la constitución, no constituye un cargo autónomo, sino una apreciación del Gobierno, que pretende reforzar el cargo principal, relativo a la vulneración, por parte del Legislador, del derecho a la igualdad de los pensionados del sistema general de pensiones. La advertencia se funda en la circunstancia de que el Gobierno no adjunta ningún tipo de documento, estadística o prueba, capaces de generar una mínima duda sobre la vulneración del principio de progresividad en la educación, a causa de la modificación de la Ley 647. El sistema universitario de salud es un régimen especial en salud, que está regulado por la ley. Esta ley ha sido declarado exequible por la Corte en las Sentencias C-1435 de 2000 y C-045 de 2001, en desarrollo del principio constitucional de autonomía universitaria, en el cual se unen dos aspectos básicos: la autorregulación filosófica y la autodeterminación administrativa. El principio de autonomía universitaria da lugar a un “derecho de acción universitaria”. Sobre el particular ha dicho la Corte: “(…) el derecho de acción de las universidades se concreta en la posibilidad de: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores; (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus 8 Concepto No. 4966 alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos; y (v) administrar sus propios bienes y recursos.”8

El principio de autonomía universitaria tiene límites, los cuales precisa la Corte de la siguiente manera: “El ejercicio de la autonomía universitaria encuentra limites y restricciones en aspectos concretos que se relacionan con: (i) la facultad reconocida al Estado para regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, (ii) la competencia atribuida al legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, (iii) la facultad de configuración legislativa para expedir las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos y (iv) el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales.”9 La existencia de regímenes especiales en salud, se encuentra supeditada a la cláusula general de competencia del Legislador, pues éste tiene competencia para regular la seguridad social en salud, bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficacia, universalidad y solidaridad (arts. 48 y 49 superiores). Dicha cláusula lo autoriza para crear regímenes especiales, siempre y cuando establezca los criterios normativos básicos relativos a: “la naturaleza, extensión y cobertura del servicio, su carácter de esencial o no, los sujetos encargados de su prestación, las condiciones para asegurar la regularidad, permanencia, constancia, calidad y eficiencia en su prestación, las relaciones con los usuarios, en lo que atañe a sus deberes, derechos, al régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas que presten el servicio, el régimen tarifario, y la manera

como el Estado ejerce el control, la inspección y la vigilancia para asegurar su prestación eficiente (arts. 1, 2, 56, 150-23, 365, 367, 368, 369 y 370 C.P.).”10 La existencia de un régimen especial en salud, de carácter universitario, puede implicar diferencia de trato entre las personas, conforme a supuestos de hecho distintos, dentro del ámbito trazado por la 8 Corte Constitucional, Sentencia C-1435 de 2000. 9 Ibídem 10 Sentencia C-263/96, M.P. Antonio Barrera Carbonell 9 Concepto No. 4966 Constitución y por la jurisprudencia. El régimen especial requiere de un criterio de distinción entre las personas. Este criterio, como se ha visto, es estar la vinculación a una universidad oficial o pública, a cuyo sistema de salud la persona está afiliada. Si un servidor público de una universidad pública puede afiliarse a un régimen especial en salud, ello significa que su situación es diferente a la de los otros cotizantes en salud, que no tienen esa opción. Este régimen especial está reservado a las personas que tienen la condición de servidor vinculado a una universidad oficial. El Ministerio Público considera que el proyecto busca que la afiliación al régimen especial, en salud, del servidor, no dependa de factores como el sistema con el cuál se pensiona. La reforma a la Ley 647 busca garantizar el principio de continuidad del servicio de la salud, a aquellos trabajadores que al momento de pensionarse con el régimen de su universidad o con el general, deseen mantener el vínculo con su médico, con los tratamientos en curso, con la confianza depositada en una entidad prestadora de la

salud, a la que se han afiliado de manera voluntaria. El principio de solidaridad, continuidad y estabilidad en el servicio de salud, de una población vulnerable, como es la tercera edad, así como el principio-derecho de igualdad, se encuentran resguardados por el proyecto de ley, al mantener la homogeneidad entre los vinculados a un régimen especial en salud, en este caso: el universitario oficial, con independencia del sistema pensional que se les imponga. En este orden de ideas, esta Vista Fiscal le solicitará a la Corte declarar INFUNDADA la objeción presidencial por el cargo de igualdad. 10 Concepto No. 4966

5. Conclusión.

Por lo expuesto, el Procurador General de la Nación concluye que la objeción presidencial contra el Proyecto de Ley No. 227/08 Senado103/08 Cámara, "Por la cual se modifica el artículo segundo de la Ley 647 de 2001” es INFUNDADA. Por tanto, se solicita a esa Corporación declarar la EXEQUIBILIDAD del Proyecto de ley por la objeción analizada. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

LJMO/MLRP

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