PGN - OBLIGACION - A cargo de las entidades estatales

Exp: 42.093

ACUERDO CONCILIATORIO-Improbación El acuerdo conciliatorio logrado por las partes será improbado por el juez cuando no se hubieren presentado las pruebas necesarias que lo sustenten, o el mismo resulte violatorio de la ley o lesione el patrimonio público CONCILIACIÓN-Supuestos de aprobación según el Consejo de Estado CONCILIACIÓN PREJUDICIAL-Definición Conforme lo establecen las leyes 23 de1991 y 640 de 2001, es un mecanismo de solución de conflictos de carácter particular y de contenido patrimonial, el cual procede en asuntos que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A. Si bien la conciliación es un instituto de solución directa de los conflictos (autocomposición), edificada sobre la capacidad dispositiva de las partes, también lo es que cuando se trata de conciliar en materia contencioso administrativa es presupuesto necesario garantizar la inmunidad del patrimonio público. OBLIGACIONES-A cargo de las entidades Estatales El reconocimiento voluntario de obligaciones a cargo de las entidades estatales debe estar fundamentado en las normas jurídicas y las elaboraciones jurisprudenciales que les sirven de sustento y en las pruebas suficientes acerca de todos los extremos de la relación jurídica obligacional, y evidencia que el acuerdo conciliatorio beneficia a la administración. Las dudas que puedan surgir en relación con alguno de los elementos que fundamentan la responsabilidad del Estado, hacen improcedente esta forma alternativa de solución de conflictos

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO DE AUTO No. 033 /2011

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Expediente: 42.093

Bogotá, D.C., 25 de octubre de 2011 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCION C

Consejero Ponente Dr. ENRIQUE GIL BOTERO

E. S. D.

Ref: Proceso No 42.093 (15001-23-31-000-2011-00128-01) Conciliación Prejudicial - Apelación Auto Convocante: Cooperativa de Profesionales de la Salud

Convocado: Caja de Previsión Social de ComunicacionesCAPRECOM

1. ANTECEDENTES 1.1 Auto recurrido.- El Tribunal Administrativo del Casanare, mediante proveído de 30 de junio de 2011, improbó el acuerdo conciliatorio logrado entre la Cooperativa de Profesionales de la Salud – SALUDSOLIDARIA y CAPRECOM, llevado a cabo el 23 de marzo de 2011 ante la Procuraduría 46 Judicial Administrativa ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar que no se cuenta con los elementos probatorios idóneos y suficientes respecto del derecho controvertido, pues no se aportaron los documentos precontractuales

(licitación, oferta, etc), como tampoco los documentos de ejecución que prueben

fehacientemente que el valor conciliado corresponde a una actividad efectivamente prestada por parte de la Convocante ni los soportes legales que acrediten haberse ordenado la prestación de servicios por la autoridad competente. No se allegó prueba que acredite la ejecución de las obligaciones a cargo de la Convocante y que los servicios prestados se hubieran recibido a satisfacción.

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Advierte que lo conciliado corresponde a una obligación que se adquirió violando el ordenamiento presupuestal y contractual, sin que se haya logrado acreditar que se trató de una urgencia manifiesta o de otra circunstancia excepcional que justifique los pagos reclamados. 1.2 Apelación. El apoderado de la parte Convocante (fls 168 a 170 c. 1) solicita se revoque el auto apelado y en su lugar se apruebe el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes. Aduce que no es pertinente la exigencia de presentar la certificación de servicios, pues las actas de liquidación de los contratos suscritas por las partes son suficientes para acreditar los servicios prestados, en las cuales consta que en algunas ocasiones éstos se prestaron por fuera de la regular contratación, cuyo valor es lo que precisamente se busca conciliar. Insiste sobre los efectos de la liquidación bilateral de los contratos, su validez y eficacia, para luego concluir que las actas aportadas corresponden a unos

procesos de liquidación bilateral que se realizaron desde el año 2008 hasta finales de 2010, lo cual demuestra el alto grado de seriedad y compromiso de las partes. Solicita oficiar a la entidad convocada para que con destino al tramite que se surte en apelación envíe copia autentica del expediente que contiene la ejecución y liquidación de los contratos. II CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO El acuerdo conciliatorio logrado por las partes será improbado por el juez cuando no se hubieren presentado las pruebas necesarias que lo sustenten, o el mismo resulte violatorio de la ley o lesione el patrimonio público.

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El Consejo de Estado, de manera pacifica y reiterada ha señalado que la conciliación se someterá a los siguientes supuestos de aprobación1: a. La debida representación de las personas que concilian. b. La capacidad o facultad que tengan los representantes o conciliadores para conciliar. c. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes. d. Que no haya operado la caducidad de la acción. e. Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación. f. Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público (artículos 73 y 81 de la Ley 446 de 1998). La conciliación prejudicial, conforme lo establecen las leyes 23 de1991 y 640 de

2001, es un mecanismo de solución de conflictos de carácter particular y de contenido patrimonial, el cual procede en asuntos que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del C.C.A. Si bien la conciliación es un instituto de solución directa de los conflictos (autocomposición), edificada sobre la capacidad dispositiva de las partes, también lo es que cuando se trata de conciliar en materia contencioso administrativa es presupuesto necesario garantizar la inmunidad del patrimonio público. La Ley 446 de 1998, en el último inciso del artículo 73, prescribe que el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en las pruebas necesarias que permitan deducir una probabilidad de condena en contra del Estado en el evento en que el interesado ejercitara las acciones pertinentes, y que lo acordado no resulte lesivo del patrimonio público o violatorio de la ley2 1 Ver, entre otras, las providencias radicadas bajo los números: 21.677, 22.557, 23.527, 23.534 y 24.420 de 2003, Sección Tercera. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 7 de diciembre de 2000. Exp 19.052

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El reconocimiento voluntario de obligaciones a cargo de las entidades estatales

debe estar fundamentado en las normas jurídicas y las elaboraciones jurisprudenciales que les sirven de sustento y en las pruebas suficientes acerca de todos los extremos de la relación jurídica obligacional, y evidencia que el acuerdo conciliatorio beneficia a la administración. Las dudas que puedan surgir en relación con alguno de los elementos que fundamentan la responsabilidad del Estado, hacen improcedente esta forma alternativa de solución de conflictos3 Acerca de la improbación del acuerdo conciliatorio, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado4: “no es del todo cierto que la conciliación no pueda improbarse sino por razones de nulidad o porque sea lesiva para los intereses del Estado. No; estas son razones señaladas por la ley, pero no las únicas, ya que no excluyen las deficiencias se carácter probatorio que se observan dentro del proceso, por ejemplo en cuanto al fondo del asunto o en lo que hace relación con la legitimidad de las partes” En concepto del Ministerio Público el acuerdo conciliatorio a que llegaron las partes debe improbarse, pues las pretensiones económicas alegadas no surgen de una relación contractual como se alega. Basta con retomar los argumentos de la misma recurrente, cuando afirma “que el servicio se prestó en ocasiones por fuera de la regular contratación, y por esas mismas circunstancias se expresó claramente que hay unas sumas de dinero que necesitan de la conciliación extrajudicial en derecho para darle viabilidad a su pago”, como de los hechos relacionados en la solicitud de conciliación prejudicial, en especial en lo que refiere a “que los servicios que prestó Salud Solidaria como

consecuencia de los contratos antes aludidos ( Contratos 223, 245 y 263), los siguió ejecutando, aún cuando los términos de dichos contratos ya habían fenecido, esa ejecución se prolongó por un tiempo considerable, con la plena 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de noviembre de 2000. Exp 18.298 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de17 de febrero de 1995 Exp 10.145

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Expediente: 42.093 complacencia, autorización y colaboración de CAPRECOM, quien nunca le evito a mi poderdante el desarrollo de sus actividades médicas y asistenciales. Estos servicios fueron facturados y cobrados por parte de mis asistidos bajo las mismas condiciones contractuales que existieron durante la vigencia de los tan mencionados contratos”, para concluir que los servicios prestados cuyo valor se reclama se realizaron sin que mediara un contrato y sin disponibilidad presupuestal, pues éstos se llevaron a cabo con posterioridad a la terminación de los contratos aportados al proceso (contratos Nos 223 de 26 de julio de 2007, 263 de 11 de septiembre de 2007 y 245 de 15 de julio de 2008), razón por la cual no resulta ajustado a la ley que las estipulaciones de contratos terminados se hagan extensivas a situaciones acontecidas con posterioridad y mucho menos pretender que las obligaciones puedan

ser objeto de una liquidación bilateral del contrato del cual no pueden ser actividad de ejecución. En concepto del Ministerio Publico, el pago que se reclama se fundamenta en un posible enriquecimiento sin justa causa de CAPRECOM en detrimento de los intereses patrimoniales de la Convocante, en cuyo caso, los contratos y respectivas actas de liquidación bilateral no sirven de prueba suficiente para fundamentar un acuerdo conciliatorio frente a las pretensiones económicas alegadas, pues en casos como éstos deben concurrir todas las condiciones5 para que opere la figura en comento, sin que resulte suficiente demostrar únicamente la existencia de un enriquecimiento y un empobrecimiento, mas aún cuando el objeto de tal reclamación solo puede ser compensatorio, no indemnizatorio, ya que de lo contrario lesionaría al patrimonio público. 5 Requisitos para que se pueda aplicar la teoría del enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones. Al respecto la jurisprudencia del Consejo de Estado – Sección Tercera, Sentencia de 4 de julio de 1997 Exp 10030, ha precisado: a) el enriquecimiento de un patrimonio, b) un empobrecimiento correlativo de otro patrimonio, c) que tal situación de desequilibrio adolezca de causa jurídica, esto es que no se origine en ninguno de los títulos establecidos en el artículo 1494 del C.C.,y d) que se carezca de cualquier acción para reclamar dicha reparación patrimonial (motivo por el cual se abre paso la actio de in rem verso).

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En tales condiciones forzoso es concluir que el acuerdo conciliatorio no reúne los requisitos respecto del objeto conciliable, el monto de la simple compensación, ni los demás presupuestos propios del enriquecimiento sin causa, razón por la cual no debe ser aprobado. De conformidad con lo expuesto el Ministerio Público solicita confirmar la decisión de improbar el acuerdo conciliatorio celebrado el día 23 de marzo de 2011 entre la Cooperativa de Profesionales de la Salud SALUDSOLIDARIA y CAPRECOM, por las razones que se indican en el presente concepto. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

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