PGN - PERDIDA DE INVESTIDURA - Naturaleza de la acción

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá D.C., julio 1° de 2003. Concepto No. 173 Señores

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Ref.: Expediente No. 11001-03-15-000-2003-00522-01

Asunto: Pérdida de Investidura de Octavio Benjumea Acosta.

Representante a la Cámara.

Actor: Jorge Romny Morán Teteye.

La Procuraduría Delegada procede a emitir su concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 8º y 11º de la Ley 144 de 1994. ANTECEDENTES El ciudadano JORGE ROMNY MORAN TETEYE, por medio de apoderado ha solicitado al H. Consejo de Estado decretar la pérdida de investidura del Representante a la Cámara OCTAVIO BENJUMEA ACOSTA, por considerar que incurrió en las causales de tráfico de influencias y conflicto de intereses, previstas en el artículo 183 numerales 1° y 5° de la Carta, así mismo por infringir las disposiciones contenidas en los artículos 126 de la Constitución Política, 66 de la ley 190 de 1995, 25, 27 y 40 de la ley 200 de 1995 al beneficiar con el cargo de Asesora de la Unidad legislativa del Amazonas a la señora Blanca Bardales sobrina de la esposa del señor Félix Acosta Soto 2 Gobernador del Amazonas y a la señora Carmen Galvis en calidad de asistente

del mismo cuerpo legislativo, a pesar de ser la madre del compañero permanente de Gisel Benjumea, hermana del Representante. El Representante a la Cámara junto con el Gobernador del Amazonas Tomás Quiñones ha intercedido y beneficiado con cargos públicos a sus familiares. El señor Benjumea Acosta ha violado el artículo 25 de la ley 200 de 1995, al incluir a la señora Blanca Bardales en la Unidad de Trabajo Legislativo del Amazonas por haber trabajado en la campaña del señor José Tomás Quiñones hoy Gobernador del Departamento del Amazonas. Con su proceder el señor Benjumea Acosta contrarió el artículo 27 num. 7 lit. a y b de la ley 200 de 1995, porque engañó a los líderes comunales con el fin de que respaldaran la campaña política para la Gobernación de José Tomás Quiñones con la promesa que si ganaba se daría participación y trabajo a la gente, sólo los familiares y allegados del señor Representante se han beneficiado, muy poco los demás electores. La señora Gisel Benjumea utiliza testaferros para apoderarse de órdenes de trabajo para obtener beneficio personal y familiar. El doctor Octavio Benjumea Acosta, por medio de apoderado, contestó la demanda y como argumentos de defensa expresó: 1.- La señora Blanca Bardales Infante, en efecto fue designada por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, como Asesora VIII de la Unidad de Trabajo legislativo propuesta por el demandado pero no ostenta ningún grado de parentesco que viole la prohibición contenida en el artículo 126 de la Carta,

tampoco se allegó prueba alguna que así lo señale. 3 2.- En cuanto a la relación con la señora Carmen Galvis, designada por la H. Mesa Directiva de la Cámara como Asistente I de la Unidad de Trabajo Legislativo, a petición del Representante Benjumea, no existe parentesco alguno entre esta funcionaria y el Congresista demandado. Del cargo se infiere que la única afinidad que existe es entre Gisell Benjumea y la señora Galvis, no así con el Representante a la Cámara Benjumea Acosta. 3.- El Gobernador del Departamento del Amazonas Dr. José Tomás Quiñones, en ejercicio de su autonomía nominadora ha designado los funcionarios de su gabinete y de su gobierno, sin injerencia o presión del parlamentario acusado. Tampoco el actor aporta o solicita probanza que saque avante su inconformidad. 4.- Los cargos relativos al tráfico de influencias debidamente comprobado y de conflicto de intereses, carecen de fundamento legal y jurisprudencial, no tienen respaldo probatorio alguno. 5.- La señora Bardales ha cumplido misiones oficiales por cuenta de la Unidad de Apoyo Legislativo del Representante Benjumea en la ciudad de Leticia, sin que ello constituya intervención en política partidista y por tener inscrita la cédula en Leticia, concurre a los procesos eleccionarios regionales. 6.- El actor pone de presente una frustración y deseo de venganza porque el Gobernador del Amazonas no lo ha tenido en cuenta para cargo alguno en la administración departamental, sus afirmaciones sin embargo no encuentran respaldo probatorio alguno. De tales aseveraciones concluye que al ser la pérdida de investidura una

acción de especiales características y cuyas causales son taxativas, no habiéndose acreditado ninguna de ellas, los cargos no están llamados a prosperar. 4 CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Pretende el actor se declare la pérdida de investidura del Representante a la Cámara OCTAVIO BENJUMEA ACOSTA por haber solicitado la vinculación de las señoras Blanca Bardales y Carmen Galvis a la Unidad de Trabajo Legislativo del Amazonas quienes tienen vínculos de parentesco con el Gobernador del Amazonas y éste a su vez haber vinculado a algunas personas en la administración departamental parientes del Representante a la Cámara Benjumea Acosta, así como haber intercedido para adjudicar contratos de la administración departamental por medio de terceros a su hermana Gisell Benjumea. Con tal proceder, a juicio del actor, se incurre en las causales de Tráfico de influencias y Conflicto de intereses. Sea lo primero advertir que en sentencia C-247 de 1995, la Corte Constitucional señaló: “La Constitución ha establecido la pérdida de la investidura como una sanción que es independiente de las penales que pudieran ser aplicables por la comisión de delitos y que encuentra su razón de ser en el régimen constitucional de las actividades que cumplen los congresistas. Tiene un carácter disciplinario de muy especiales características, la competencia para decretarla es atribuida de manera exclusiva a un tribunal -el Consejo de Estadoy tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas (artículo 183 C.P.)”.

Dentro de estos lineamientos jurisprudenciales, la prohibición establecida en el artículo 66 de la ley 190 de 1995, relacionada con que los empleados y/o contratistas de la Unidad de Trabajo Legislativo de la Cámaras no podrán tener vínculos por matrimonio o unión permanente o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con cualquier Congresista o funcionario administrativo que intervenga en su designación, no 5 constituye causal de pérdida de investidura. Tampoco las faltas gravísimas establecidas en el artículo 25 de la ley 200 de 1995, ni los criterios para determinar la gravedad de la falta, ni el incumplimiento de los deberes son causales de pérdida de investidura de los Congresistas. Las causales de pérdida de investidura son las consagradas en los artículos 183 y 110 de la Carta Política, así como en la ley 5ª de 1992. 1.- Del Tráfico de Influencias.- Dispone el artículo 183 de la Constitución Política: “Art. 183.- Los congresistas perderán su investidura: “... “5) Por tráfico de influencias debidamente comprobado”. Para la configuración de esta causal de pérdida de investidura esa Honorable Corporación ha estructurado los elementos que lo integran en decisión mayoritaria de la Sala Plena, así: “a) Que se trate de persona que ostente la calidad de Congresista; b) Que se invoque esa calidad o condición; c) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero, dádiva, con las salvedades o

excepciones contempladas en la ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los Congresistas en favor de sus regiones; d) Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo y haya de conocer”. En el caso que nos ocupa, el actor se limita a señalar que el Representante a la Cámara OCTAVIO BENJUMEA ACOSTA benefició en el cargo como asesora de la Unidad de Trabajo Legislativo del Amazonas a la señora Blanca Bardales, sobrina de la esposa del Gobernador del Amazonas Tomás Quiñones y a Carmen Galvis, madre del compañero permanente de Gisel Benjumea hermana del Representante a la Cámara e influyó en la designación de varios parientes suyos para ocupar cargos en el departamento del Amazonas y para obtener contratos a través de terceras personas con la administración departamental. 6 No existe parentesco alguno entre el Representante a la Cámara Benjumea Acosta y las personas designadas por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes en la Unidad Legislativa del Amazonas, Blanca Bardales y Carmen Galvis. El actor se limita a traer una relación de personas vinculadas con el Departamento, las cuales según consta en la declaración por certificación del Gobernador del Amazonas, José Tomás Quiñones Nuñez, aparecen en la nómina del departamento pero fueron designadas en ejercicio de su facultad discrecional y autonomía administrativa, afirma que en ningún momento existió presión alguna por parte del Representante a la Cámara Benjumea Acosta en su designación. Tampoco se acreditó que el Representante Benjumea hubiese empleado su investidura de Congresista, para obtener el nombramiento de familiares suyos

en cargos administrativos del Departamento del Amazonas. Por el contrario, según declaración hecha por el Gobernador del Amazonas, si bien es cierto mantiene una buena relación personal con el Congresista por la necesidad de unir esfuerzos para adelantar gestiones orientadas al desarrollo del departamento, como Gobernador del Departamento ha mantenido su autonomía y aplicado su facultad discrecional; no ha sido sujeto de presiones o manipulaciones, ni inducido a favorecer a personas o grupos políticos en la vinculación de funcionarios. De otra parte afirma el Gobernador que si bien conoce al señor Jorge Roimny Morán Teteye quien hizo parte de un amplio grupo de líderes que apoyó su campaña a la Gobernación del Amazonas, no adquirió compromiso alguno con él. Desconoce los grados de parentesco entre el Representante Octavio Benjumea Acosta y funcionarios de la Gobernación del Amazonas. No tiene 7 conocimiento de la existencia de contratos celebrados con familiares del Representante Octavio Benjumea Acosta, aclarando que los procesos contractuales de la Gobernaciones se orientan por los principios de selección objetiva, imparcialidad y transparencia previstos en la ley 80 de 1993. En efecto, los señores Alexi Soto Acosta, Harold Valencia, Skelin Acosta, María Nehella Palacios, Andrés Mauricio Benjumea, Rafael Alonso Benjumea, Yenica Acosta Infante, Sahiri Bello Acosta, Snayer Acosta Montes, se encuentran actualmente vinculados con el departamento pero no se acreditó si éstos si tienen algún parentesco con el representante Octavio Benjumea Acosta y que éste haya interferido en su nombramiento.

Para que se configure la causal, se requiere que el sujeto activo de la acción anteponga su investidura de congresista ante un servidor público, quien bajo tal influencia, realiza una actividad que no adelantaría de no ser por la calidad de quien lo solicita, circunstancia que no aparece acreditada en el presente caso. Pues bien, al analizar los distintos elementos de juicio que obran dentro del proceso, no encuentra la Delegada que aparezca suficientemente demostrado que el Representante Octavio Benjumea Acosta hubiera gestionado o hecho diligencias conducentes al logro de la vinculación de los señores Alexi Soto Acosta, Harold Valencia, Skelin Acosta, María Nehella Palacios, Andrés Mauricio Benjumea, Rafael Alonso Benjumea, Yenica Acosta Infante, Sahiri Bello Acosta, Snayer Acosta Montes. En este sentido, se anota que de ninguna de las declaraciones recepcionadas se puede constatar esa situación. En efecto, como se vio, el Gobernador del Departamento es enfático al señalar que el Congresista Benjumea Acosta no le recomendó ningún candidato para ocupar cargos en el departamento. Tampoco se demostró que la hermana del Representante acusado hubiese ejercido 8 presión alguna para lograr nombramientos o contratos para beneficio personal o de sus familiares. Según la declaración de Carmen Galvis Vargas, ella no tiene hijos y desconoce si su hermano Armando tenga alguna relación o vínculo con Gisel Benjumea hermana del demandado Octavio Benjumea Acosta. Tampoco le consta que la señora Gisel Benjumea haya ejercido influencia alguna sobre el Gobernador del Amazonas para obtener la adjudicación de contratos para la

prestación de servicios o para el nombramiento de parientes del Representante a la Cámara demandado en la planta de personal de la Gobernación. Por su parte la señora Blanca Cecilia Bardales Infante, manifiesta no tener vínculo familiar alguno con el Representante Octavio Benjumea, tampoco le consta que éste tenga familiares dentro de la Administración Departamental, ni que la señora Gisel Benjumea haya influido ante el Gobernador del Amazonas aprovechándose de su parentesco con el Representante Benjumea para obtener contratos con la administración o lograr la designación de parientes suyos en la planta de personal del departamento del Amazonas o de sus entidades descentralizadas. 2.- Del Conflicto de Intereses.- El artículo 182 de la Constitución Política, enseña: “Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y recusaciones.”. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 19 de marzo de 1996 recaída dentro del expediente No. AC - 3300, Consejero Ponente 9 doctor Joaquín Barreto Ruiz, hizo las siguientes precisiones sobre el conflicto de intereses: El conflicto de interés surge o se presenta cuando según la ley 'exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera (al Congresista), o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o a sus

socios de derecho o de hecho'. Se trata, evidentemente de una razón subjetiva que torna parcial al funcionario y que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen. “… “Por ello, para evitar que se dé una participación viciada de participación en el proceso de toma de decisiones (judiciales, legislativas, administrativas, etc.), el ordenamiento positivo establece un mecanismo de una gran racionalidad y de una impresionante sencillez: El juez, el legislador, el administrado, que debiendo participar en la adopción de una determinada decisión, ya sea mediante sentencia, ley, decreto, acto administrativo, etc., si encuentra que su adopción es susceptible de generarle un beneficio particular específico, debe ser separado de dicho proceso, bien en forma voluntaria pero advertido el conflicto, lo haga manifiesto mediante la declaratoria del impedimento, ora por iniciativa de terceras personas, utilizando el mecanismo de la recusación. “… Quinta. La sanción de pérdida de investidura prevista en el artículo 183 de la Constitución, cuando se origine en la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, tendrá lugar cuando quiera que el Congresista haya participado 'en los debates o votaciones respectivas' sin haber manifestado el impedimento que hacía exigible una conducta de abstención, de separación del debate, según lo que previenen los artículos 182 de la Constitución y 286 de la Ley 5° de 1992". Dentro de estos lineamientos jurisprudenciales, de acuerdo con los hechos

planteados en la demanda, así como el cargo endilgado al Representante a la Cámara Octavio Benjumea Acosta, no procede la causal de violación al régimen de conflicto de intereses porque no aparece demostrado que el Congresista hubiese participado en un debate o votación en el cual debió declararse impedido por algún interés particular o familiar. Así las cosas, estima esta Agencia del Ministerio Público que los cargos no están llamados a prosperar y en consecuencia solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación se mantenga la investidura del representante a la Cámara Octavio Benjumea Acosta. 10 Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado