PGN - PRESUPUESTO - Las normas y principios del estatuto orgánico rigen para las entidades terr

INEMBARGABILIDAD-De bienes de uso público, parques naturales, tierras comunales de grupos étnicos, resguardos y patrimonio arqueológico INEMBARGABILIDAD-De las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación con la excepción respecto de los créditos laborales

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO DE AUTO No. 022 / 2011

Bogotá, D.C., 19 de agosto de 2011.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente Doctor JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

EXPEDIENTE: 41.521 (540012331000 2009 00224 02)

EJECUTIVO CONTRACTUALAPELACIÓN DE AUTO

ACTOR: CAFESALUD EPS.

DEMANDADO: MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE CÚCUTA El Ministerio Público, dentro del término del traslado del auto de 8 de agosto de 2011, notificado personalmente el 18 de agosto del año en curso, solicita que se confirme el auto recurrido.

I. ANTECEDENTES 1.1. Auto recurrido. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en providencia de 4 de mayo de 2011, revocó el auto de 10 de marzo, por medio del cual se decretó el embargo y retención de la cuenta del Fondo Local de Salud No. 15811779-6 de Bancafé hasta completar la suma de mil seiscientos setenta y siete millones quinientos cincuenta y seis mil cuatrocientos once pesos con cinco

centavos m/cte. PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 Señaló que los recursos que administra la cuenta corriente referida, son provenientes de la Nación del Sistema General de Participaciones SGP, sector salud, según certificación expedida por el Tesorero General del Municipio de San José de Cúcuta; que el principio de inembargabilidad de dichos recursos está contemplado en el art. 21 del Decreto 028 de 2008 y su finalidad es garantizar la prestación de los servicios básicos de las entidades territoriales; que no se desconoce que el objeto contractual que dio origen al proceso ejecutivo fue la administración de los recursos del régimen subsidiado en salud, pero que al no preverse en la ley como hipótesis de excepción la procedencia del embargo de cuentas que maneja recursos del SGP, se debe revocar el auto por tratarse de recursos inembargables. 1.2. La apelación. CAFESALUD EPS impugnó el auto para que se declarara ajustada a derecho la decisión de embargo proferida por auto de 10 de marzo de 2011, teniendo en cuenta que el embargo recae solo sobre los dineros embargables excluyendo los dineros provenientes de las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, los correspondientes al SGP previstos en la ley 028 de 2008; señaló que si bien los recursos del Sistema Subsidiado de Salud también son inembargables, para el caso de autos procede el

embargo de los dineros depositados en la cuenta denominada “Fondo Local e Salud No. 15811779-6”, pues se trata de la ejecución de obligaciones derivadas de contratos celebrados con el objeto de atender la destinación específica de los servicios de salud, con soporte en títulos ejecutivos emanados del municipio de Cúcuta. Adujo que los contratos de administración de recursos de régimen subsidiado en salud se celebraron en virtud del principio de buena fe y con fundamento en ellos se suscribieron las actas de liquidación de común acuerdo, conformando los títulos ejecutivos, surgiendo obligaciones respecto de las cuales no se podía alegar la inembargabilidad. II.- CONSIDERACIONES En concepto del Ministerio Público el auto impugnado se deberá confirmar en cuanto que revocó el decreto de embargo y retención de la cuenta del Fondo Local de Salud 15811779-6 de Bancafé, toda vez que no se configura una excepción a la inembargabilidad de los dineros. 1.1. Precedente. En concepto de Auto 020 de 20111, esta Delegada sostuvo: 1 SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A. Consejero Ponente Doctor MAURICIO FAJARDO GÓMEZ. EXPEDIENTE: 38.059 (520012331000 2009 00097 01). ACCIÓN CONTRACTUALAPELACIÓN DE AUTO. ACTOR: ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD INDÍGENA –MALLAMAS-.DEMANDADO: MUNICIPIO DE CÓRDOBA. También en concepto 047 de 2011 SUBSECCIÓN B. Consejera Ponente Doctora STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO. EXPEDIENTE: 40.882 (190012331000 2010 00484 01).ACTOR: DARWIN ENRIQUE ORTEGA MEDINA Y OTROS. DEMANDADO:

MUNICIPIO DE GUAPI.

2 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 “2.1. Problema Jurídico. Precisar si los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones que reciben las entidades territoriales son posibles de la medida cautelar de embargo. 2.2. LA INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS PÚBLICOS. Una limitación presupuestal a las medidas cautelares. El patrimonio del deudor es la garantía general de los acreedores(2), por eso se dice que es el patrimonio del deudor, y no la persona, el llamado a responder por las obligaciones. Una de las consecuencias de esa vinculación jurídica acreencia-patrimonio es la viabilidad de las medidas cautelares de embargo y secuestro, para evitar que el patrimonio sufra distracción de bienes que hagan nugatoria la garantía de prenda general. La protección del patrimonio público con el atributo de la inembargabilidad fue consagrado en el artículo 63 de la Constitución Política de 1991: Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. La legislación presupuestal Colombiana consagra un principio presupuestal sui generis: la inembargabilidad de las rentas presupuestales, del cual no se

observa paralelo en el derecho comparado(3). En el estatuto orgánico del presupuesto nacional, se protege con la inembargabilidad a las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman(4), atributo que también se predica de las cesiones y participaciones que se hacen a las entidades territoriales en el Título XII de la Constitución Política, capítulo IV(5). 2 Código Civil, artículo 2488: Toda obligación personal da al acreedor el derecho de perseguir su ejecución sobre todos los bienes raíces o muebles del deudor, sean presentes o futuros, exceptuándose solamente los no embargables designados en el artículo 1677. (Resalto y subrayo). 3 “(…) extraño principio presupuestal que no acostumbra ser mencionado como tal ni por la doctrina ni por ninguna legislación positiva que conozcamos. “ JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR. Derecho Presupuestal Colombiano. LEGIS EDITORES, 1ª Ed. 2007, pág. 227. 4 Del mismo texto literal de la norma se infiere, en forma inequívoca, que también gozan de la característica de la inembargabilidad los bienes y derechos, o sea el patrimonio público y no sólo los bienes de uso público a que se refiere el artículo 674 del Código Civil (). Tanto los bienes de uso público, como lo llamadas bienes fiscales conforman el patrimonio público, la distinción no se funda tanto en su naturaleza, como en el régimen legal aplicable en razón al diferente modo en que se hace su utilización. ()Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. // Si además su uso pertenece a todos

los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del Territorio. // Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión, o bienes fiscales. 5 Se refiere a las rentas del Sistema General de Participaciones y a la participación en regalías y compensaciones por la explotación de los recursos naturales no renovables. No es pertinente extender esa característica a las rentas provenientes de los monopolios, ya que son rentas propias del ente territorial, no rentas cedidas o en las que se participa. 3 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 Con este postulado, nuevo en el Estatuto actual, se trata de evitar el abuso cometido por particulares contra los intereses nacionales. Mediante los embargos de las cuentas presupuestales se pretendía hacer presión y chantajear al Ministerio de Hacienda para que pagara prontamente las innumerables y cuantiosas sentencias condenatorias dictadas contra la Nación. Ahora, estas condenas deberán ser canceladas en el orden y oportunidad señalados en el Código Contencioso Administrativo(6). Este principio se fundamenta en la protección del interés general sobre el interés particular y es un corolario del principio constitucional de legalidad del gasto(7), puesto que a través del embargo se destinan recursos del Estado

para atender obligaciones que no se encuentran presupuestadas. El principio fue inicialmente consagrado en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, norma que fue declarada ajustada a la Constitución por la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena(8), con la siguiente argumentación: Es cierto que ninguna de las normas fundamentales que regulan los diferentes aspectos presupuestales, alude a la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado; sin embargo, su consagración en el Estatuto Orgánico Fundamental no quebranta ningún principio constitucional pues surge como mecanismo lógico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales relacionados, a los cuales debe sujetarse la ejecución presupuestal, pues de otra forma se daría lugar al manejo arbitrario de las finanzas lo cual conduciría a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la Ley de apropiaciones, o en cuantía superior a la fijada en ésta, o transferencia de créditos sin autorización; y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y gastos y destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto nacional. (...) La previsión sobre la inembargabilidad de los recursos del Tesoro Nacional (...) por el contrario, se debe considerar como complemento necesario para que el equilibrio fiscal, esto es, la equivalencia de los ingresos con los egresos, sea efectiva y se logre de este modo el ordenado manejo de las finanzas públicas, que según se desprende de las normas fundamentales reseñadas, no es deber discrecional del Gobierno.

Posteriormente, la misma norma de la Ley 38 de 1989 fue demandada ante la Corte Constitucional. Esta avocó su estudio en consideración a que la 6 ALFONSO MIRANDA TALERO. El Derecho de las Finanzas Públicas. 1ª Ed. 1991. Págs. 373-374. 7 Constitución Política, artículo 345: En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni se podrá hacer erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto. 8 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 44 de marzo 22 de 1990., por la cual se resolvió la acción de inexequibilidad intentada contra el artículo 16 de la ley 38 de 1989. Expediente No. 1992. 4 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 Corte Suprema de Justicia basó su decisión en el principio del equilibrio presupuestal, principio que perdió su carácter constitucional en la Carta Política de 1991. En la sentencia C-546 de 1992 nuevamente declara la exequibilidad de la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados

en el Presupuesto General de la Nación, con la excepción respecto de los créditos laborales: Para la Corte Constitucional, entonces, el principio de la inembargabilidad presupuestal es una garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana. En este sentido, sólo si el Estado asegura la intangibilidad judicial de sus recursos financieros, tanto del gasto de funcionamiento como del gasto de inversión, podrá contar con el cien por ciento de su capacidad económica para lograr sus fines esenciales. La embargabilidad indiscriminada de toda suerte de acreedores, nacionales y extranjeros, expondría el funcionamiento mismo del Estado a una parálisis total, so pretexto de la satisfacción de un cobro judicial de un acreedor particular y quirografario. Tal hipótesis es inaceptable a la luz de la Constitución de 1991, pues sería tanto como hacer prevalecer el interés particular sobre el interés general, con desconocimiento del artículo primero y del preámbulo de la Carta. (...) el legislador posee facultad constitucional de dar, según su criterio, la calidad de inembargables a ciertos bienes; desde luego, siempre y cuando su ejercicio no comporte transgresión de otros derechos o principios constitucionales. Justamente el legislador colombiano, en las disposiciones controvertidas de la Ley 38 de 1989, ha hecho cabal desarrollo de la facultad que el artículo 63 Constitucional le confiere para, por vía de la Ley, dar a otros bienes la calidad de inembargables.

Sin embargo, debe esta Corte dejar claramente sentado que este postulado excluye temporalmente, el caso en que, la efectividad del pago de obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de relaciones laborales exige el embargo de bienes y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. (…) En consecuencia, esta Corte considera que en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, 5 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. Posteriormente, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989 fue subrogado por los artículos 6 y 55 de la Ley 179 de 1994, según los cuales son también inembargables las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. El artículo 16 de la Ley 38/89 y los artículos 6 y 55 de la Ley 179/94 fueron compilados como artículo 19 del actual Estatuto Orgánico del Presupuesto –Decreto 111 de 1996-(9). El artículo 19 del Decreto 111/96 fue demandado ante la Corte Constitucional y declarado exequible mediante sentencia C-354 del 13 de agosto de 1997.

En la parte resolutiva la sentencia declara “Exequible el Artículo 19 del Decreto 111 de 1996, que incorporó materialmente el art. 6o de la ley 179 de 1994, bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulosy sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”. La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias. (…) Podría pensarse, que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es así, porque no existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Tanto valor tiene el 9 ARTICULO 19. INEMBARGABILIDAD. Son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la

Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias. Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4 del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta. 6 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario

de trabajo en la administración de justicia. En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulosy sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos. La inembargabilidad es un principio tan importante para la estructura del sistema presupuestal colombiano, que cuando el juez desconoce esa garantía que implica la inembargabilidad, se le considera reo disciplinario que incurre en causal de mala conducta o causal de destitución, que al ser equiparada a falta gravísima puede ser sancionada con el máximo reproche disciplinario(10). Los funcionarios públicos deben cumplir con los procedimientos y términos establecidos para el pago de las sentencias judiciales. La inembargabilidad tiene como corolario la obligación que se impone a los funcionarios públicos de tomar todas las medidas necesarias para pagar el importe de las condenas contra el Estado que sean exigibles. Dice el inciso segundo del artículo 19 del Decreto 111 de 1996: No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en 10 Decreto 111 de 1996, artículo 19: “Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando

no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta”. Decreto 28 de 2010, artículo 21: Los recursos del Sistema General de Participaciones son inembargables. (…) Las decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en el presente decreto, no producirán efecto alguno, y darán lugar a causal de destitución del cargo conforme a las normas legales correspondientes. Ley 734 de 2002 (CDU) artículo 48, numeral 49, constituyen faltas gravísimas, sancionable con destitución e inhabilidad general para desempeñar cargo o función pública hasta por 20 años (arts. 44 a 46), “Las demás conductas que en la Constitución o en la ley hayan sido previstas (…) como causal de mala conducta.” 7 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 estas sentencias. Incumplir con esta obligación de tomar las medidas presupuestales necesarias se sanciona con la máxima de las sanciones disciplinarias.(11) La regla general de inembargabilidad respecto de las entidades públicas del orden nacional, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, tiene tres excepciones(12): La normatividad enunciada muestra así que frente a la nación no podrán embargarse las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general; ni los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. (…) Con todo, la regla general de la no ejecución de la Nación presenta tres

excepciones, así: La primera, relacionada con el cobro compulsivo de las sentencias dictadas por la jurisdicción administrativa; la segunda, con los créditos laborales contenidos en actos administrativos; y la tercera, con los créditos provenientes de contratos estatales. Excepciones que encuentran su respaldo, en su orden, en el 177 del c.c.a.; en la sentencia C - 546 de la Corte Constitucional; y en el art 75 de la ley 80 de 1993. (…) Siguiendo los principios normativos del sistema presupuestal y la orientación marcada por la Corte Constitucional, las ejecuciones aquí estudiadas en cuanto a las sentencias de esta jurisdicción y los créditos laborales no podrán intentarse sino dentro del término señalado en el art 177 del c.c.a. Frente a las ejecuciones derivadas de los contratos estatales no se aplicará tal restricción, y deberá estarse a las condiciones de pago señaladas en los mismos. b) En conclusión, fuera de los bienes enunciados en los arts 63 y 72 de la carta, son inembargables las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general nacional; así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. Órganos que, en principio, son los que figuran enunciados en los arts 3º y 11 del dec 111 de 1996. (…) c) De la interpretación armónica de las distintas normas y en especial del estatuto orgánico del presupuesto nacional, puede concluirse, asimismo, que las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta, las empresas de servicios públicos

11 Ley 734 de 2002 (CDU), artículo 48, numeral 24, en concordancia con los artículos 44, 45 y 46. Constituye falta disciplinaria gravísima sancionable con destitución e inhabilidad general para desempeñar cargo o función pública hasta por 20 años, “ No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes (…) para (…) atender debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones (…)” 12 Sala Plena, auto del 22 de julio de 1997. Exp. S-694. 8 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 domiciliarios en cuyo capital la nación o sus entidades descentralizadas posean el 90% o más (las que para efectos presupuestales de conformidad con el art 5º del dec 111 de 1996 se sujetan al régimen de las primeras) y las Empresas sociales del Estado, no tienen el carácter de órganos desde la perspectiva que señala el Estatuto Orgánico del Presupuesto y por ende, según las reglas generales, son ejecutables y sus bienes sujetos a medidas cautelares. (…) Por lo expuesto, puede aceptarse también que la ley 179 de 1994, expedida sólo para modificar la orgánica del presupuesto nacional en su art 6 (inc 2º), más que subrogar el art 16 de la ley 38, lo que hizo fué

interpretarlo por vía de autoridad, para evitar la negligencia de la administración en la adopción oportuna de las medidas conducentes para el pago de las condenas judiciales. Fuera de lo dicho, esa aparente subrogación no pudo darse tampoco porque cuando ese art 6 de la ley 179 empezó a regir ya el 16 de la ley 38 había sido modificado por el art 336 del c de p.c. (dec 2282 de 1989) relacionado con la ejecución de entidades públicas y aquélla no podía modificar este estatuto. Tampoco puede aceptarse, en este mismo orden de ideas, que ese art 6º de la ley 179 impida los embargos de bienes nacionales dentro de las ejecuciones que busquen hacer efectivas las condenas impuestas en actos administrativos, porque esta posibilidad surgió más de la interpretación que la Corte hizo del principio de la inembargabilidad que de una norma que tal situación contemple, tal como se desprende de su sentencia C - 546. A igual conclusión se arriba con la ejecución de créditos derivados de contratos estatales, permitida por el art 75 de la ley 80 de 1993, porque ese permisión no tiene restricción alguna y el intérprete no podrá crearla. Aunque tiene relación con el caso en estudio, ese no es el punto jurídico que debe desatarse para solucionar este caso. Por tal razón, el Ministerio Público no abordará la discusión frente a la posición del Consejo de Estado, aunque tiene una conclusión diferente, por cuanto el análisis del problema jurídico ha de hacerse teniendo en cuenta que las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto tienen la naturaleza de Ley orgánica y por tanto gozan de

supremacía sobre la ley ordinaria, así ésta sea un código. 2.3. En principio de inembargabilidad respecto de las Entidades territoriales. La competencia para expedir las normas orgánicas del presupuesto que se aplicarán en el ámbito territorial ha sido asignada en el orden departamental a las asambleas (Art. 300, nral 5) y en el municipal a los concejos (Art. 313 Nral 5), lo que sugiere un modelo de autonomía presupuestal acentuado, ya 9 PHM Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 www.procuraduria.gov.co Expediente No. 41.521 que el constituyente atribuye a las entidades territoriales las dos funciones presupuestales básicas: la expedición de la norma orgánica, que contiene los principios y procedimientos de lo presupuestal, y la expedición del presupuesto anual (13). Pero esta autonomía es limitada, la competencia es residual, puesto que el Estatuto Orgánico territorial debe mantener y no contradecir lo que disponen las normas constitucionales, en especial el Título XII, y el Estatuto Orgánico del Presupuesto – EOP – (14): El Constituyente definió un modelo regulatorio uniforme, pero respetando la diversidad y sin desconocer la autonomía y competencias propias de los entes territoriales En conclusión, le son aplicables a las entidades territoriales, el título XII “DEL

RÉGIMEN ECONÓMICO Y DE LA HACIENDA PÚBLICA” de la Constitución

Política, los principios de la Ley Orgánica de Presupuesto y sus propias normas presupuestales, Estos mandatos constitucionales se desarrollan en el EOP: Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere pertinente. (Ley 179 de 1994, artículo 52. Compilado en el Decreto 111 de 1996, artículo 109) En la norma orgánica se avanza hasta el punto de hacer una derogatoria tácita de los estatutos presupuestales territoriales expedidos con anterioridad y darle al EOP del orden Nacional la calidad de norma supletiva, que se aplicaría analógicamente en el orden territorial hasta tanto expidan su propio estatuto(15). 13 Sentencia C-478 de 2002: “El modelo de autonomía presupuestal acentuada tendría su principal expresión en la capacidad de expedir, con independencia de cualquier influencia nacional, sus propias normas orgánicas de presupuesto, es decir, ordenanzas orgánicas de presupuesto departamental (art. 300-5 C.P./91) y acuerdos orgánicos del presupuesto municipal (art. 313-5 C.P./91) que incluirían los principios que gobernarían la elaboración del presupuesto anual en cada ente territorial. Esta sería la principal señal o expresión de autonomía presupuestal. Los principios que gobiernan el proceso presupuestal han sido dictados siempre desde la esfera nacional hasta 1991. Las

disposiciones de los arts. 300-5 y 313-5 de la Constitución, abren la posibilidad de que sean dictados por los entes territoriales que los van a aplicar. Así, las autoridades locales tendrían, por primera vez, el control de todo el proceso presupuestal.” 14 Constitución Política, artículo 352: Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar. Constitución Política, artículo 353: Los principios y las disposiciones estab