PGN - RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION - Controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Sentencia de tribunal administrativo que confirmó decisión de juzgado administrativo COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Por tratarse del recurso extraordinario de revisión interpuesto oportunamente RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Es una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada/ RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configuren los eventos consagrados en la ley En virtud de la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, como requisito de procedencia es necesario que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades adicionales para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso antecedente CAUSAL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Para cuya procedencia está limitada. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-Causales VICIO DE NULIDAD-Que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. En la demanda objeto de estudio se invocó la causal de revisión contenida en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. Frente a la citada causal, el Consejo de Estado ha indicado que para darla por

probada se exige el cumplimiento de los siguientes elementos: i) que exista nulidad procesal y ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso.

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PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 8 de abril de 2018 Doctor

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Consejero Ponente – Sección Tercera – Subsección “B”

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 19-42

Recurso: EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN contra la sentencia del 31 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, Sección Tercera,

Subsección B Radicación: 11001-03-26-000-2018-00071-00

No. Interno 61569

Actor: Rosa Enida Monroy de Nieto

Demandados: Rama Judicial – Consejo Superior de la

JudicaturaDirección Ejecutiva de Administración Judicial Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término del traslado especial procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del radicado de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo 2

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11001-03-26-000-2018-00071-00 No Interno 61659 5aCdeE/ AMV/AMRA E-2019-192646 de Estado en virtud del recurso extraordinario de revisión presentado1 por el apoderado de la señora Rosa Enida Monroy de Nieto, mediante el cual solicitó la revisión de la sentencia del 31 de mayo de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que confirmó el fallo proferido por el Juzgado 63 Administrativo de Bogotá en el medio de control de reparación directa promovido en contra de la Nación - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Los argumentos del recurso extraordinario se exponen a continuación:

EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

Antecedentes El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 31 de mayo de 2017, confirmó la decisión del Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá de negar las pretensiones de la demanda en el medio de control de reparación directa presentado por Rosa Enida Monroy de Nieto contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. En ese caso, la demanda se dirigió a obtener el pago de los daños morales y materiales causados por el error judicial y el defectuoso funcionamiento en la administración de justicia ocurridos en el trámite y con las decisiones adoptadas en el proceso ordinario de pertenencia agraria con radicado N° 850013103000120060021500, por parte del Juzgado Civil del Circuito de Yopal y el Tribunal Superior

de Yopal. 1 El recurso fue presentado el 24 de mayo de 2018 3

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La demandante en el medio de control de reparación directa se queja de que en curso del proceso de pertenencia, al momento de realizar la inspección judicial el día 18 de agosto de 2009, la juez no inspeccionó el predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 470-1646 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Yopal objeto de usucapión, sino que realizó la inspección en un predio vecino. Por otro lado, indicó que el Tribunal Superior de Yopal, al momento de decidir del recurso extraordinario de revisión2 lo declaró infundado, explicó que no tuvo en cuenta que las pruebas en que se soportó la decisión en el proceso de pertenencia eran falsas. De esta forma consideró que con ambas decisiones judiciales se incurrió en error judicial. El Juez 63 Administrativo del Circuito negó las pretensiones de la demanda en el proceso de reparación directa, razón por la cual se presentó el recurso de apelación, el cual fue decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera Subsección B, quien confirmó el fallo de primera instancia. El Tribunal Administrativo analizó dos aspectos sustanciales en su

decisión: 1) la asistencia de la juez y de un perito a la diligencia de inspección judicial realizada por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Yopal a la Finca el Secreto (objeto de pertenencia) y, 2) el fallo proferido por el Tribunal Superior de Yopal en el recurso extraordinario de revisión en el cual, según la demandante, se valoraron pruebas falsas. Los fundamentos de la decisión de segunda instancia se circunscriben a señalar que de conformidad con las pruebas allegadas no existe error jurisdiccional puesto que en la 2 La señora Rosa Enida Monroy Nieto, interpuso recurso extraordinario de revisión en contra de la decisión de primera instancia proferida por el juez civil del circuito que tramitó el proceso de pertenencia. 4

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001-03-26-000-2018-00071-00 No Interno 61659 5aCdeE/ AMV/AMRA E-2019-192646 sentencia se indicó haber practicado la diligencia objeto del proceso de pertenencia por parte de la juez que tramitó el proceso. De otra parte, al estudiar la decisión proferida por el Tribunal Superior de Yopal (recurso extraordinario de revisión) se encuentra que esta se soportó en las pruebas debidamente allegadas al proceso. Causales alegadas Propuso como casual de revisión la prevista en el numeral 5º del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA3. Explicó la recurrente que le fue vulnerado el derecho de defensa al

habérsele impedido ejercer el derecho de oposición por ser la persona que tenía la posesión con el ánimo de señora y dueña en el predio identificado con matrícula inmobiliaria N° 470 -1646, hecho que sucedió por no haber realizado la juez la diligencia de inspección judicial sobre el inmueble objeto de la litis. De otra parte, alegó que existe una violación del debido proceso como quiera que en el proceso de pertenencia se realizó la diligencia de inspección judicial en un predio que no era el que era objeto de demanda. Señaló que la juez civil, avalada por el artículo 244 del C.P.C. decidió practicar la prueba en un predio distinto, razón por la cual manifestó que se desconoció lo dispuesto en el artículo 407 del C.P.C., que impone la práctica forzosa de la inspección judicial, y, por consiguiente, la funcionaria judicial incurrió en falsedad al señalar 3 Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 5

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001-03-26-000-2018-00071-00 No Interno 61659 5aCdeE/ AMV/AMRA E-2019-192646 que la diligencia de inspección judicial fue practicada. Insistió en la configuración del error judicial, y además precisó que: i) La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca valoró y ponderó una

prueba que le indica que se realizó la diligencia de inspección judicial en el predio objeto del proceso de pertenencia, sin embargo, a su juicio, ni el acta ni el fallo proferido en el proceso civil son indicativos de ese hecho. ii) No fueron valorados los testimonios de Fidel Torres y Rosa Delia Parada, que demuestran que no se realizó la inspección y omitió valorar la denuncia penal realizada por dichos hechos en contra de la juez y los demandantes. iii) Afirmó que es errada la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca cuando manifestó que la señora Rosa Enida no se encontraba en el predio objeto de usucapión, pues la inspección se realizó en un predio distinto (El Diamante) y no en el predio “El secreto” objeto del proceso de pertenencia. iv) Por último advirtió que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no aplicó el precedente aplicable al caso concreto, como es el señalado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, Rad (26239) del 29 de abril de 2015. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico ¿Se configura la causal consagrada en el numeral 5º del artículo 250 6

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001-03-26-000-2018-00071-00 No Interno 61659 5aCdeE/ AMV/AMRA E-2019-192646 del C.P.A.C.A. para que proceda la revisión extraordinaria de la sentencia de segunda instancia dictada por la Subsección B de la

Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 31 de mayo de 2017? Competencia del Consejo de Estado El Consejo de Estado es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso extraordinario de revisión interpuesto oportunamente contra una sentencia ejecutoriada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca4. Análisis Jurídico El objeto del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada, pues con él se abre la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, siempre que se configure alguno de los eventos consagrados en el artículo 250 del C.P.A.C.A. En virtud de la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, como requisito de procedencia es necesario que las razones o motivos que 4 El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas, de conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009. Como quiera que no existe norma procesal que reglamente la competencia, se concluye que en consideración a lo dispuesto en el artículo 267 del C.C.A., el superior funcional es en quien debe tener el conocimiento en estos casos. En relación con el término de interposición de acuerdo con el artículo 188 del C.C.A., el recurso deberá interponerse dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En este caso, la sentencia del Tribunal administrativo del 21 de enero de 2009 fue notificada a través de edicto fijado el 17 de febrero de 2009, y el recurso fue presentado el 14 de diciembre de 2010. Mediante auto del 22 de abril de

2015, se decidió un recurso de súplica y, ante inconsistencias secretariales ocurridas y subsanadas, se decidió admitir el presente recurso extraordinario, el cual fue interpuesto dentro de los dos años siguientes a su ejecutoria. 7

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001-03-26-000-2018-00071-00 No Interno 61659 5aCdeE/ AMV/AMRA E-2019-192646 constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades adicionales para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso antecedente5. Según lo ha expuesto el H. Consejo de Estado en varias oportunidades6, el recurso de revisión tiene por objeto procurar el restablecimiento de la justicia material de la decisión, cuando quiera que esta última ha sido afectada por situaciones exógenas que no pudieron plantearse en el proceso correspondiente, pero que, a juicio del legislador, revisten tal gravedad que se autoriza romper el principio de la cosa juzgada. Por ello, este recurso no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, ni para suplir las deficiencias probatorias que hayan podido presentarse durante el trámite del proceso, ni tampoco un medio para cuestionar los fundamentos jurídicos de las decisiones; es decir, el recurso extraordinario de revisión no puede

servir para controvertir la actividad interpretativa del juez7, sino que fue creado para discutir y ventilar hechos procesales específicos que incidieron indebidamente en la decisión mediante la cual se resolvió el litigio. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Rad 35221, sentencia de 26 de mayo de 2010. 6 Sentencia del Consejo de Estado, del 2 de marzo de 2017, exp. 35392; Ver también la sentencia de 29 de agosto de 2014, exp. 34016 y la sentencia del 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2003-00133-00 (REV). 7 Sentencia del Consejo de Estado, del 2 de marzo de 2017, exp. 35392 y del 1° de diciembre de 2010, exp. 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV). 8

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Finalmente, por ser un recurso extraordinario cuya procedencia está limitada a eventos taxativamente enumerados, quien lo ejerce tiene la obligación de indicar con precisión cuál es la causal invocada y señalar con claridad y exactitud cuáles son los motivos y los hechos que le sirven de fundamento y que la configuran. Caso concreto De la causal invocada por el recurrente Se desprende de la causal 5ª del artículo 250 del C.P.C.A. la exigencia

de tres requisitos para que esta se configure, los cuales son: i) que exista nulidad procesal; ii) que tal nulidad se origine en una sentencia que ponga fin al proceso y iii) que contra la sentencia objeto del recurso no proceda el recurso de apelación. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en relación con esta causal ha precisado que las circunstancias que pueden configurarla deben sustentarse en lo señalado en el entonces artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia. La nulidad debe materializarse en el fallo y no en una fase que lo anteceda. Es así como la nulidad puede ocurrir cuando se provee sobre aspectos para los que el juez no tiene jurisdicción o competencia; cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nuevo fallo en un proceso antes terminado por sentencia firme, o cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso; cuando se dicta sentencia como única actuación sin el previo trámite correspondiente, porque así se 9

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001-03-26-000-2018-00071-00 No Interno 61659 5aCdeE/ AMV/AMRA E-2019-192646 pretermite íntegramente la instancia; al condenar al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o

por causa diferente de la invocada en ésta, o si se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia, o en el evento en que sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. (…) (Énfasis añadido)8. También ha señalado la jurisprudencia9 que el vicio que debe tener la sentencia acusada se configura cuando el fallo presenta un vicio grave o insaneable que afecte su validez. Se identifican los siguientes defectos como causantes de nulidad de la decisión: Dictarse el fallo cuando el proceso se encuentra suspendido o sin las mayorías necesarias para su adopción; con la firma de más o menos jueces de los legalmente requeridos; cuando se pretermite la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus (como cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto al pretendido en la demanda o por causa distinta a la invocada), o (iii) al proferir 8 Ver entre otras sentencias. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Doce Especial de Decisión, Rad. 11001-03-15-000-2012-0102700(REV), M.P Ramiro Pazos Guerrero, 6 de marzo de 2018; Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente: REV-93. M.P. Mario Alario Méndez, 11 de

mayo de 1998. Citada en providencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B, Rad 11001-03-25-000-2013-00889-00(1917-13, M.P Sandra Lisset Ibarra Vélez, 28 de junio de 2018. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 11 de mayo de 1998, rad. REV-093; de 18 de octubre de 2005 rad. 2000-00239, de 20 de octubre de 2009, rad. REV-2003-00133; y de sentencia de 7 de abril de 2015, rad. 2013-02724-00(REV), C.P. Jorge Octavio Ramírez; Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 10

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Cundinamarca, no valoró ni ponderó las pruebas que le indicarían que la inspección judicial en el predio objeto del proceso de pertenencia no se realizó por parte de la juez, así como el desconocimiento de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado al momento de proferir el fallo. En general, todo el recurso se concreta a realizar una disertación en relación con las pruebas aportadas al proceso de reparación directa, e inclusive, las allegadas al proceso civil de pertenencia. En razón de las argumentaciones presentadas, esta Delegada considera que ninguna de las situaciones señaladas se concreta a señalar cuál es la nulidad de que adolece la sentencia, por lo cual se recuerda que el recurso extraordinario de revisión no pretende controvertir la decisión del juez natural, como tampoco corregir los errores de apreciación de los hechos y/o de las pruebas en que hubiera podido incurrir el fallador, pues eso equivaldría a convertir el recurso extraordinario en un juicio de legalidad10. Se advierte que, conforme a lo manifestado por la señora Monroy de Nieto, lo que realmente busca con este recurso es controvertir 10 Ídem 11

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ante quien se tramitó el proceso de pertenencia, e incluso, por el juez que decidió el recurso extraordinario de revisión interpuesto a continuación del mismo proceso civil. Se puede apreciar en el escrito presentado, que después de un extenso relato de lo ocurrido en las instancias, todo su discurso se plantea en relación con lo acontecido en la inspección judicial realizada el 18 de agosto de 2009 en el proceso de pertenencia y en las innumerables irregularidades en que (afirma) incurrieron los funcionarios judiciales, tanto los jueces administrativos como los civiles del circuito. Así las cosas, sin alegar ninguna de las nulidades previstas en el C.G.P y las demás ya precisadas por el precedente contencioso administrativo, no puede prosperar la causal alegada. Ahora bien, en relación con la nulidad constitucional que tiene que ver con la supuesta vulneración del debido proceso ocurrida con ocasión de la no realización de la inspección judicial, debe aclararse que dicha situación se presentó en el proceso civil, y no se trata de una circunstancia relativa al proceso de reparación directa. Para mayor claridad, lo que pretende el recurrente es valorar probatoriamente una irregularidad ocurrida durante el trámite del proceso de pertenencia, la que a nuestro juicio no debe ser analizada en este recurso extraordinario, pues la vulneración del debido proceso debe estudiarse conforme a las 12

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No Interno 61659 5aCdeE/ AMV/AMRA E-2019-192646 formalidades propias del juicio y la práctica de pruebas del proceso que en esta jurisdicción se ventila (medio de control de reparación directa), no del proceso civil, motivo por el cual no pueden tomarse en cuenta los argumentos señalados en el recurso. No obstante lo anterior, si en gracia de discusión admitiéramos que pudiera existir pronunciamiento en tal sentido, análisis que debería entenderse, se realiza dentro de la estricta competencia que tiene el juez extraordinario de revisión y en razón de la insólita interpretación que pudiera realizarse en relación con una indebida motivación de la sentencia o la vulneración del derecho de defensa que alega la señora Monroy de Nieto, se observa que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizó los hechos acontecidos en la inspección judicial de tal manera que, conforme a las pruebas recaudadas y, en virtud del principio de sana crítica, consideró que no se configuró el error judicial pues tuvo en cuenta dos pruebas aportadas al proceso como son: 1) la manifestación de dos testigos que declaran la ausencia de la juez en la diligencia de inspección y el hecho de que afirmaran que la diligencia se realizó en el predio (El Diamante) y, 2) la suscripción del acta contentiva de la inspección judicial por parte de la funcionaria. Pues bien, el juez colegiado a efectos de tomar la decisión y ante las contradictorias

pruebas verificó que se realizaron las notificaciones y se cumplió con todas las formalidades procesales que permitían enterar a la 13

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previstas en el C.G.P, como tampoco se evidencia una vulneración del debido proceso de conformidad con lo señalado en el artículo 29 de la C.N. Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las 14

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ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 15

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