PGN - REGIMEN CONTRIBUTIVO - Intervención del estado, exenciones y beneficios tributarios

Bogotá, abril 9 de 2007 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 9o. del artículo 206 del Decreto 624 de 1989

Actor: ROBERTO PADILLA VERGARA

Magistrado: DR. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente D-6651 Concepto No. 4279 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano ROBERTO PADILLA VERGARA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la expresión “en empresas aéreas nacionales de transporte público y de trabajos aéreos especiales” contenida en el numeral 9o. del artículo 206 del Decreto 624 de 1989, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 206. RENTAS DE TRABAJO EXENTAS. Están gravados con el impuesto sobre la renta y complementarios la totalidad de los pagos o abonos en cuenta provenientes de la relación laboral o legal y reglamentaria, con excepción de los siguientes: (…)

9. Para los ciudadanos colombianos que integran las reservas de oficiales de primera y segunda clase de la fuerza aérea, mientras ejerzan actividades de piloto, navegante o ingeniero de vuelo, en empresas aéreas nacionales de transporte público y de trabajos aéreos especiales, solamente constituye

renta gravable el sueldo que perciban de las respectivas empresas, con Procurador General Concepto No.4279 exclusión de las primas, bonificaciones, horas extras y demás complementos salariales.”

1. Planteamientos de la demanda El demandante señala que la expresión acusada vulnera los artículos 2o, 4o., 13 y 363 de la Constitución Política, porque la DIAN niega la procedencia de la exención contemplada en el numeral 9o. del artículo 206, a los pilotos, navegantes o ingenieros de vuelo que ejercen su profesión en la aviación ejecutiva o corporativa. Los beneficiarios de la norma son los pilotos, los navegantes y los ingenieros de vuelo independientemente de la empresa donde presten sus servicios y, en ese orden, existe una violación al derecho de igualdad entre los pilotos, navegantes o ingenieros de vuelo, que trabajan en empresas aéreas nacionales de transporte público y de trabajos aéreos especiales, y aquellos que prestan sus servicios en aeronaves particulares.

2. Problema jurídico Deberá establecerse si la expresión acusada lleva consigo un problema de igualdad que implica que, sin razón atendible, se beneficie a unos contribuyentes que se encuentran en igual situación fáctica que otros no favorecidos con el tratamiento tributario establecido en el numeral 9o. del artículo 206 acusado.

3. La hacienda pública como la materialización de la intervención del Estado en la economía. Las exenciones a la luz de los principios tributarios La hacienda pública representa la intervención del Estado en la economía tanto para obtener los recursos propios como para reorientar la actividad económica en función

de metas de interés general (v.gr. fomento, generación de empleo, libertad económica, servicios públicos, reactivación económica, actividad financiera, poder adquisitivo de la moneda, comercio internacional, etc.). Lo anterior se expresa a través del derecho de la hacienda pública, que contiene la regulación en los diferentes campos de intervención estatal, tales como el financiero, presupuestal, 2 Procurador General Concepto No.4279 tributario, cambiario, etc., y consagra las diferentes herramientas de intervención, entre las cuales están las contribuciones y las exenciones tributarias (Constitución Política. Título XII). Por ejemplo, la ecuación ahorro–inversión juega papel fundamental en el desarrollo económico de los países, razón por la cual y según las necesidades económicas o sociales, los Estados pueden estimular el ahorro encaminado a fortalecer la inversión en determinadas áreas mediante la aplicación de exenciones contributivas. De igual manera, se pueden emplear imposiciones demasiado onerosas con el fin de desestimular ciertos impactos nocivos en el medio social o económico, como consumos que atentan contra la salud o contra la economía nacional. En materia de intervención, el legislador puede, en ejercicio del poder tributario originario, imponer cargas públicas que le permitan al Estado cumplir con sus fines. Lo anterior, técnica y políticamente se expresa mediante sus principios de legalidad (derivado del principio democrático); generalidad, expresión de la igualdad, que impone a toda persona la obligación de tributar (sentencia C-711 de 2001); equidad; graduación de la generalidad, en donde cada quien tributa según sus capacidades;

justicia; progresividad, que implica la ampliación de la base tributaria en función del crecimiento y desarrollo económico, para alcanzar mayor redistribución de riqueza, como expresión de la solidaridad, promoción de la prosperidad general, la dignidad humana y la convivencia pacífica, y que deriva de la función social de la propiedad en cuanto a su explotación económica; eficiencia, como máxima recaudación posible para evitar pérdidas tributarias, menor déficit fiscal y, por ende, menor carga tributaria; y el de certeza, que obliga a la mayor claridad reguladora tributaria en función de la seguridad jurídica (artículo 338 Constitucional). De conformidad con el artículo 334 de la Constitución Política y para el presente caso, la intervención del Estado en materia económica se percibe mediante el régimen contributivo en su expresión positiva (fiscalidad y parafiscalidad), y negativa (exenciones), para racionalizar la economía (principios tributarios), con el fin de 3 Procurador General Concepto No.4279 conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (v.gr. inversión; exenciones tributarias laborales), distribución equitativa de oportunidades y beneficios del desarrollo (v.gr. exenciones por desastres naturales o violencia), y preservación de un ambiente sano ( v.gr. exenciones que estimulen la conservación ambiental). La exención es la liberación del deber de tributar que efectúa el legislador, y funge como un instrumento de hacienda pública de estímulo fiscal con múltiples finalidades: a) recuperación y desarrollo de áreas geográficas gravemente deprimidas por múltiples causas; b) fortalecimiento empresarial de bienes y servicios de gran

sensibilidad social; c) incremento de inversión en sectores altamente vinculados a la generación de empleo masivo; d) protección de determinados ingresos laborales (en función de la dignidad humana personal y familiar); e) protección a los cometidos de la seguridad social; f) mejor redistribución de la renta global que ofrece el balance económico del país; g) correcciones concretas de desigualdades individuales o colectivas, entre otras (sentencia C-1107 de 2001). La libertad de configuración política del legislador en relación con las exenciones, deriva de los siguientes postulados constitucionales: i) por vía negativa, de los principios del derecho tributario (artículos 13 y 363 Constitución Política); ii) iniciativa legislativa del Ejecutivo para establecer exenciones del orden nacional; iii) autonomía territorial en materia fiscal; iv) protección y límite en relación con los tributos territoriales; v) igualdad frente a las cargas públicas (artículo 95 numeral 9 ibídem); vi) consonancia con los valores, principios y derechos fundamentales, políticos, económicos, fiscales, sociales y ambientales. Lo anterior es el contexto normativo superior que guía la decisión legislativa de consagrar exenciones, procurando el equilibrio, lo que en derecho representa la justicia concreta, exigiendo trato igual para los iguales y trato diferente para los diferentes (sentencia C-094 de 1993); es decir, la moderación razonable en la aplicación del derecho, lo que en asuntos tributarios tiene plena acogida, y por tanto 4 Procurador General Concepto No.4279 proscribe los privilegios o inmunidades contributivas, es decir, superación del hecho

del príncipe per se por la justicia y la equidad. Desde la perspectiva anotada, la potestad de configuración legislativa es amplia en materia de política tributaria, por eso, la creación de exenciones y de beneficios tributarios solo es contraria al orden económico justo, si carece de justificación constitucional o si viola derechos fundamentales y, particularmente, el derecho a la igualdad. De ahí que pueda sostenerse que mientras que las exenciones y los beneficios respeten los criterios de proporcionalidad, son justificados por los objetivos superiores que persiguen.

4. Los pilotos, navegantes o ingenieros de vuelo, que trabajan en empresas aéreas nacionales de transporte público y de trabajos aéreos especiales no están en la misma situación fáctica que los pilotos, navegantes o ingenieros de vuelo, que laboran en aviación particular "La igualdad exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis"1, en tanto que garantía de no discriminación.

Así las cosas, la diferencia de trato resulta insuficiente, per se, para predicar la vulneración del derecho a la igualdad, pues para acreditar la existencia de una conducta discriminatoria es necesario verificar, entre otras cosas, que la persona o grupo de personas que se traen como referente se encuentran en la misma situación fáctica de quien alega la afectación del derecho. Si no es así, en el evento en que no pueda constatarse esta última circunstancia, estaríamos en ausencia de la primera condición exigida por la jurisprudencia constitucional para la vulneración del derecho a la igualdad, esto es: la igualdad de los supuestos de hecho en los cuales se deben

encontrar, tanto quien alega la vulneración del derecho, como sus referentes. Se entiende así mismo, de manera lógica, que el trato desigual en situaciones fácticas distintas no es violatorio del derecho a la igualdad.2 1 Sentencia T-02 de 1992, C-094 de 993 y T-230 de 1994, entre otras. C-094 de 1993 2 Corte Constitucional, sentencia T-587 de 2006 5 Procurador General Concepto No.4279 En el presente caso, estamos frente a la inexistencia de ese factor que permita determinar que existen dos grupos de personas en la misma situación fáctica y, en ese orden, para el Despacho existe una justificación objetiva y razonable para la no procedencia de la exención tributaria a que se refiere la presente demanda en cabeza de los pilotos, navegantes e ingenieros de vuelo que trabajan en aviación particular. Precisamente, la prestación del servicio público de transporte aéreo por parte de los destinatarios del beneficio tributario es lo que justifica el tratamiento diferente y lo que permite concluir que efectivamente, los dos grupos de trabajadores en comento no se encuentran cobijados por la misma hipótesis. La diferencia, entonces, es componente propio de la empresa a la cual están vinculados los pilotos, navegantes e ingenieros de vuelo, derivada de la libertad y autonomía con que actúan para laborar en empresas donde ejerzan la aviación particular o “corporativa” o en empresas que prestan el servicio público de transporte aéreo. El servicio público de transporte aéreo tiene particularidades propias que no comparte el transporte aéreo corporativo, ya que aquel debe prestarse en forma permanente, regular y continua. Es decir, que además de tener una función

económica comporta una función social, relacionada con el bienestar de la comunidad e implica una especial atención y regulación estatal. En ese orden de ideas, dado que es improcedente exigir el mismo tratamiento jurídico frente a supuestos de hecho diversos, ninguna irrazonabilidad ni desproporcionalidad cabe predicarse respecto de la expresión acusada, pues los supuestos planteados por el actor no resultan comparables y, en consecuencia, los cargos del actor no están llamados a prosperar.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a esa Corporación declarar EXEQUIBLE la expresión “en empresas aéreas nacionales de

6 Procurador General Concepto No.4279 transporte público y de trabajos aéreos especiales” contenida en el numeral 9o. del artículo 206 del Decreto 624 de 1989, por los cargos de la demanda. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación CID/MRuiz 7