PGN - REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL - Fuerza pública

Bogotá, D.C., 30 de marzo de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad de la Ley 923 de 2004“Mediante la cual se señalan normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.”

Actor: JORGE CUEVAS PEÑA

Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Expediente No. D-6135 Concepto No. 4065 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano CRISTIAN ALBERT USCATEGUI SANCHEZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6, y 242, numeral 1, de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la Ley 923 de 2004.

1. Texto de la norma acusada “LEY 923 DE 2004

(diciembre 30) Diario Oficial No. 45.777 de diciembre 30 de 2004 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150,

numeral 19, literal e) de la Constitución Política. Procurador General Concepto No.4065

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

TITULO I.

REGIMEN DE PENSIONES Y ASIGNACION DE RETIRO DEL

PERSONAL DE LA FUERZA PUBLICA.

ARTÍCULO 1o. ALCANCE. El Gobierno Nacional con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen de la asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública. ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS Y CRITERIOS. Para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta además de los principios de eficiencia, universalidad, igualdad, equidad, responsabilidad financiera, intangibilidad y solidaridad los siguientes objetivos y criterios: 2.1. El respeto de los derechos adquiridos. Se conservarán y respetarán todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos conforme a disposiciones anteriores a la fecha de entrada de las normas que se expidan en desarrollo de la misma. 2.2. La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal. 2.3. Los riesgos inherentes a la actividad especial de los miembros de la Fuerza Pública aplicando el principio de redistribución de acuerdo con la antigüedad, grados, cuerpo, arma y/o especialidad, la naturaleza de las funciones, y sus responsabilidades.

2.4. El mantenimiento del poder adquisitivo de las asignaciones de retiro y de las pensiones legalmente reconocidas. 2 Procurador General Concepto No.4065 2.5. Los recursos que se recauden por aportes que se hagan para la asignación de retiro en la Fuerza Pública y sus rendimientos se destinarán en forma exclusiva al pago de asignaciones de retiro y sustituciones pensionales. 2.6. El manejo, inversión y control de los aportes estarán sometidos a las disposiciones que rigen para las entidades administradoras del régimen de prima media con prestación definida y a la inspección y vigilancia del Estado. 2.7. No podrá discriminarse por razón de categoría, jerarquía o cualquier otra condición a los miembros de la Fuerza Pública para efectos de adelantar el trámite administrativo del reconocimiento de una asignación de retiro o pensión o sustitución. El tiempo de servicio exigido para tener derecho a la asignación de retiro será establecido en igualdad de condiciones para el personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes y Miembros del Nivel Ejecutivo que ingresen a partir de la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. 2.8. No podrá en ningún caso desconocerse el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al miembro de la Fuerza Pública que hubiere adquirido el derecho a su disfrute por llamamiento a calificar servicios, por retiro por solicitud propia, o por haber sido retirado del servicio por cualquier causal.

TITULO II.

MARCO PENSIONAL Y DE ASIGNACION DE RETIRO DE LOS

MIEMBROS DE LA FUERZA PÚBLICA.

ARTÍCULO 3o. ELEMENTOS MÍNIMOS. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: 3.1. El derecho a la asignación de retiro para los miembros de la Fuerza Pública se fijará exclusivamente teniendo en cuenta el tiempo de formación, el de servicio y/o el aportado. El tiempo de servicio para acceder al derecho de asignación de retiro será mínimo de 18 años de servicio y en ningún caso se exigirá como requisito para reconocer el derecho un tiempo superior a 25 años. 3 Procurador General Concepto No.4065 A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal. Excepcionalmente, para quienes hayan acumulado un tiempo de servicio en la Fuerza Pública por 20 años o más y no hayan causado el derecho de asignación de retiro, podrán acceder a esta con el requisito adicional de edad, es decir, 50 años para las mujeres y 55 años para los hombres. En todo caso, los miembros de la Fuerza Pública que se retiren o sean retirados del servicio activo sin derecho a asignación de

retiro o pensión, tendrán derecho al reconocimiento del bono pensional por el total del tiempo servido, de conformidad con las normas del Sistema General de Pensiones. 3.2. El monto de la asignación de retiro será fijado teniendo en cuenta el tiempo de servicio del miembro de la Fuerza, el cual no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) por los primeros quince (15) años de servicio, ni superior al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas computables. 3.3. Las partidas para liquidar la asignación de retiro serán las mismas sobre las cuales se fije el aporte a cargo de los miembros de la Fuerza Pública. 3.4. El aporte para la asignación de retiro a cargo de los miembros de la Fuerza Pública será fijado sobre las partidas computables para dicha asignación, el cual estará a cargo de los miembros de la Fuerza Pública en un porcentaje que no será inferior al cuatro punto cinco por ciento (4.5%), ni superior al cinco por ciento (5%). 3.5. El derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos MédicoLaborales Militares y de Policía, conforme a las leyes especiales hoy vigentes, teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias que originen la disminución de la capacidad 4 Procurador General Concepto No.4065 laboral. En todo caso no se podrá establecer como requisito para acceder al derecho, una disminución de la capacidad laboral inferior al cincuenta por ciento (50%) y el monto de la pensión en

ningún caso será menor al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro. Podrá disponerse la reubicación laboral de los miembros de la Fuerza Pública a quienes se les determine de conformidad con el estatuto de la capacidad sicofísica, incapacidades e invalideces, una disminución de la capacidad laboral que previo concepto de los organismos médico-laborales militares y de policía así la ameriten, sin perjuicio de la indemnización a que haya lugar. 3.6. El derecho para acceder a la pensión de sobrevivientes, así como su monto, será fijado teniendo en cuenta criterios diferenciales de acuerdo con las circunstancias en que se origine la muerte del miembro de la Fuerza Pública y el monto de la pensión en ningún caso podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) de las partidas computables para la asignación de retiro en el evento de la muerte en combate, en actos meritorios del servicio o en misión del servicio. En el caso de muerte simplemente en actividad el monto de la pensión no podrá ser inferior al cincuenta por ciento (50%) cuando el miembro de la Fuerza Pública tenga quince (15) o más años de servicio al momento de la muerte, ni al cuarenta por ciento (40%) cuando el tiempo de servicio sea inferior. Solo en el caso de muerte simplemente en actividad se podrá exigir como requisito para acceder al derecho, un tiempo de servicio que no sea superior a un (1) año a partir de la fecha en que se termine el respectivo curso de formación y sea dado de alta en la respectiva carrera como miembro de la Fuerza Pública. 3.7. El orden de beneficiarios de las pensiones de sobrevivencia y

de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez será establecido teniendo en cuenta los miembros del grupo familiar y el parentesco con el titular. En todo caso tendrán la calidad de beneficiarios, para la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez: 3.7.1. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite. En caso de que la sustitución de la asignación de retiro o pensión de invalidez se cause por muerte 5 Procurador General Concepto No.4065 del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos inmediatamente anteriores a su muerte. 3.7.2. En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este. La sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha sustitución. Si tiene hijos con el causante aplicará el numeral 3.7.1. Si respecto de un titular de asignación de retiro o pensiona do por invalidez hubiese un compañero o compañera permanente, con

sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los numerales 3.7.1 y 3.7.2. del presente numeral, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco (5) años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la sustitución de la asignación de retiro o de la pensión de invalidez o de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al numeral 3.7.1 en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco (5) años antes del fallecimiento del causante. La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente. 3.8. Las asignaciones de retiro, las pensiones de invalidez de los miembros de la Fuerza Pública y su sustitución, así como las pensiones de sobrevivientes en ningún caso serán inferiores al salario mínimo legal mensual vigente. La sustitución de la pensión será igual a lo que venía disfrutando el titular, con excepción de los porcentajes adicionales para quienes se pensionen a partir de 6 Procurador General Concepto No.4065 la vigencia de la presente Ley. En todo caso, la asignación

mensual de retiro de los soldados profesionales no podrá ser inferior a uno punto dos (1.2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3.9. Un régimen de transición que reconozca las expectativas legítimas de quienes se encuentren próximos a acceder al derecho de pensión y/o asignación de retiro. En todo caso el régimen de transición mantendrá como mínimo los tiempos de servicio exigidos en la presente ley para acceder al derecho de asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Fuerza Pública que se encuentren en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley. 3.10. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional serán las entidades responsables de las labores de administración de aportes, reconocimiento y pago de asignaciones de retiro y de sus sustituciones, así como de la inversión, manejo y control de los recursos correspondientes. En las normas que desarrollen la presente ley se señalará la entidad responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de invalidez y su sustitución, así como de las pensiones de sobrevivencia. 3.11. Porcentajes adicionales a favor del titular de la pensión de invalidez, con el propósito de compensar la necesidad de la ayuda de otra persona para ejecutar las funciones normales de la vida. Estos porcentajes no serán sustituibles para quienes se pensionen a partir de la vigencia de la presente ley. 3.12. Las indemnizaciones prestacionales por disminución de la capacidad psicofísica o por muerte son compatibles con la pensión

o asignación de retiro que se llegare a otorgar, de conformidad con las normas que las regulan, sin que haya lugar a indemnización sustitutiva. 3.13. El incremento de las asignaciones de retiro y de las pensiones del personal de la Fuerza Pública será el mismo porcentaje en que se aumenten las asignaciones de los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo. 7 Procurador General Concepto No.4065 ARTÍCULO 4o. CONSTITUCIÓN FONDO ESPECIAL. Cuando el crecimiento anual del Producto Interno Bruto, PIB, sea Superior al cinco por ciento (5%) y la situación fiscal, la estabilidad macroeconómica y la disponibilidad de caja del tesoro, así lo permitan, la Nación aportará a la entidad que reconozca y pague las asignaciones de retiro del personal de que trata esta ley, un porcentaje del mayor recaudo tributario atribuible al incremento en la seguridad, según lo determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo destino será la constitución de reservas para el pago de las asignaciones de retiro. ARTÍCULO 5o. LÍMITES LEGALES. Todo régimen pensional y/o de asignación de retiro del personal de la Fuerza Pública, que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley, carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos. ARTÍCULO 6o. El Gobierno Nacional deberá establecer el reconocimiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia originadas en hechos ocurridos en misión del servicio o en simple actividad desde el 7 de agosto de 2002, de acuerdo con los

requisitos y condiciones de la presente ley. ARTÍCULO 7o. La presente ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.”

2. Planteamientos de la demanda El ciudadano Cuevas Peña encuentra que la Ley 923 de 2004 viola la Constitución Política, señalando que se presenta una situación similar a la del Decreto-Ley 2070 de 2003 y el numeral 3° del artículo 17 de la Ley 797 de 2003 de facultades extraordinarias, cuya inexequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-432 de 2004.

El actor aduce los siguientes motivos para fundamentar su petición: 8 Procurador General Concepto No.4065 2.1. La ley en tela de juicio viola el artículo 150, numeral 10, de la Constitución dado que no cumple con los requisitos de una ley marco, la cual, en aras de cumplir con ese mandato Superior, debía definir ampliamente los temas de asignación de retiro, pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes y los reajustes respectivos. 2.2. Se vulnera el numeral 19, literal e) del artículo 150 de la Carta, debido a que las facultades extraordinarias otorgadas por la ley acusada son imprecisas e incompletas. 2.3. Finalmente, el actor considera que se violan los artículos 217 y 218 de la Constitución puesto que dichos preceptos determinan que debe ser el legislador quien fije el régimen prestacional de las Fuerzas Militares y no por medio del otorgamiento de facultades al gobierno.

3. Problema jurídico El Ministerio Público debe analizar si la ley acusada comparte las características de una ley marco o, más bien, corresponde al otorgamiento de facultades extraordinarias y, de acuerdo con ello, determinar de qué manera sus contenidos normativos debían sujetarse a los alcances y características que imponen esa clase de leyes.

4. Línea jurisprudencial. Ley marco: definición, naturaleza jurídica, alcance, objeto, características, semejanzas y diferencias con el otorgamiento de facultades extraordinarias 4.1. Según lo ha explicado la Corte Constitucional, una ley marco o cuadro es aquella que implica una relación de competencias entre el legislativo y el ejecutivo,

9 Procurador General Concepto No.4065 puesto que el Gobierno colabora activamente con el Congreso “en la regulación de la materia correspondiente, de forma tal que éste fija las pautas generales y directrices que habrán de guiar la regulación, mientras que aquel completa, precisa y determina la reglamentación específica del asunto de que se trate”1. 4.2. Al referirse, específicamente, a la función de las leyes marco, la Corte señala que éstas tienen por objeto otorgar al Estado herramientas que le permita enfrentar con éxito situaciones que demandan cambios normativos oportunos, ante una realidad sujeta a diversas modificaciones; para ello, esa técnica “combina el momento de necesaria estabilidad y generalidad, estrictamente ligado a la filosofía que debe animar a la actuación del Estado en la materia y que lo suministra la ley, con el momento dinámico de ajuste coyuntural, circunstancial y de desarrollo

detallado de la política general que se satisface con el decreto”2. De ahí que, pueda señalarse que en materia de leyes marco se distingan funciones legislativas y administrativas dado que “la función del Congreso se define en la fijación de políticas que el ejecutivo desarrollará”3. En efecto, “la institución de las leyes marco, introducida en el ordenamiento constitucional colombiano con la reforma de 1968, persigue para determinadas materias, dada su complejidad y constante evolución, la colaboración de Legislativo y Ejecutivo, así: el primero, señalará al Gobierno las pautas generales dentro de las cuales éste último debe desarrollar en concreto su facultad reglamentaria ejecutando esos principios en una forma dinámica y de fácil modificación”.4 4.3. En relación con las características de este tipo de leyes, la Corte ha señalado las siguientes5: 1 Sentencias C-054 de 1998 y C-579 de 2001. 2 Sentencia C-510 de 1992. 3 Sentencia C-710 de 1999. 4 Sentencia C-013 de 1993. 5 Sentencia C-955 de 2000. 10 Procurador General Concepto No.4065 "1o. El legislador debe circunscribir su actuación a fijar la política, los criterios y los principios que guiarán la acción del ejecutivo al desarrollar la materia que constituye su objeto. 2o. Estas leyes limitan la función legislativa del Congreso en cuanto que dicho poder se contrae a trazar las normas generales, a enunciar los principios generales y a dar las orientaciones globales a que debe ceñirse el ejecutivo en la adopción de regulaciones y medidas en los campos específicos de la

actividad estatal que constitucionalmente se reservan a esta clase de estatutos normativos; de ahí que su materia escape a la regulación de la ley ordinaria. 3o. Para expedirlas o modificarlas se requiere de iniciativa gubernamental, si bien el legislativo decide autónomamente sobre su contenido. 4o. En virtud de esta clase de leyes, se deja al Congreso el señalamiento de la política general y al ejecutivo su regulación particular y su aplicación concreta. 5o. Revisadas las materias que la reforma de 1968 reservó a este tipo de leyes, como rasgo común todas ellas se refieren a cuestiones técnicoadministrativas de difícil manejo; a fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes; o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública. 6o. Al Gobierno incumbe concretar la normatividad jurídica que dichas materias reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse a los parámetros o "marcos" dados por el legislador en la respectiva Ley". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-465 del 16 de julio de 1992.

M.P.: Dr. Ciro Angarita Barón)”. 4.4. Sobre la naturaleza jurídica de las leyes marco la Corte Constitucional ha indicado que éstas representan una excepción a la cláusula general de competencia del Congreso y al reparto ordinario de competencias entre el Legislador y el

Ejecutivo, puesto que limita el ámbito normativo de la ley. Siendo una excepción, la reserva de ley marco debe ser interpretada de manera estricta, razón por la que se entiende que cubre exclusivamente las actividades expresamente señaladas por la Constitución. En ese orden, “la Carta Política resultaría violada si se ‘deslegalizaran por esta vía asuntos que son de competencia exclusiva del Congreso y que jamás 11 Procurador General Concepto No.4065 pueden ser modificadas por el Gobierno Nacional sin grave peligro para la seguridad jurídica y para la debida estructura de las jerarquías normativas, según la separación funcional que establece el artículo 113 de la Constitución”6. 4.4.1. Por otra parte, la Corte ha dicho que el legislador “puede consagrar normas marco dentro de leyes ordinarias, por cuanto ambas requieren el mismo trámite ante el Congreso; lo que las diferencia será el grado de amplitud que habrá de caracterizar las leyes marco, en relación con las materias específicas que la Constitución les señala”.7 Y en el mismo sentido, ha puntualizado que “la ley cuadro es, desde el punto de vista de su trámite, una ley ordinaria, de modo que se la distingue sólo por su contenido”, estableciendo que, en todo caso, una ley del Congreso no necesariamente tiene que ser ley marco en su totalidad, o corresponder exclusivamente a esa clase de leyes”8. 4.4.2. Igualmente, la Corte Constitucional sostuvo en una oportunidad que tanto la ley marco como sus desarrollos tenían connotación legislativa9, pero, posteriormente varió dicha postura indicando que únicamente la ley marco ostentaba dicho

carácter10. 4.4.3. En lo que hace referencia al régimen prestacional de los empleados públicos, la Corte ha señalado que dicha materia está contemplada dentro del artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, “en cuanto corresponde al régimen prestacional de los empleados públicos, ya que las cesantías reguladas en los preceptos que se examinan son prestaciones sociales, debe tratarse por el Congreso mediante normas que tengan un carácter general, conocidas en nuestro sistema como leyes marco. 6 Sentencia C-1161de 2000. 7 Sentencia C-133 de 1993. 8 Sentencia C-955 de 2000. 9 Sentencia C-131 de 1994. 10 Sentencia C-955 de 2000, C-1161 de 2000, C-936 de 2003 y C-432 de 2004. 12 Procurador General Concepto No.4065 En efecto, la facultad estatal de regulación de las diversas materias contempladas en el indicado mandato constitucional debe ejercerse en dos momentos: uno, a cargo del Congreso, en el cual se fijan las grandes directrices, los objetivos y criterios y las reglas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno cuando cumpla la gestión a él encomendada; otro, precisamente a cargo del Ejecutivo, en el cual se establecen con carácter mucho más específico y concreto las medidas aplicables a cada uno de los rubros genéricamente previstos por el legislador, lo que implica una considerable ampliación de la potestad reglamentaria"11. Particularmente refiriéndose al régimen salarial y prestacional de los miembros de la

fuerza pública, ha puntualizado que “el actual artículo 150, numeral 19, literal e), exige que la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, se regule a través de la tipología constitucional de la ley marco, entendiendo que el concepto de régimen prestacional, “no sólo se limita a reconocer las prestaciones que tienen su origen de manera directa en la relación de trabajo, sino también todas aquellas otras que se ocasionan por motivo de su existencia, tales como, las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, el auxilio funerario, y aquellas contingencias derivadas de los riesgos en salud.”12 Así pues, esa Corporación ha determinado que las prestaciones que surgen de las contingencias propias de la seguridad social, tales como, las pensiones de vejez y sobrevivientes, se encuentran sujetas a la técnica de regulación propia de la ley marco y que, en ese orden, es claro que al Congreso de la República le corresponde establecer, directamente, las normas generales, así como los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional en la fijación del régimen salarial y prestacional de los miembros de la fuerza pública, siendo innegable que la regulación de dicho régimen prestacional especial incluye a la asignación de retiro 11 Sentencia C-428 de 1997. 12 Sentencia C-432 de 2004. 13 Procurador General Concepto No.4065 como una modalidad particular de pensión de vejez para los miembros de las fuerzas militares y de la policía nacional, y por ende, su regulación debe realizarse a través de dicha tipología legal13. 4.4.4. En cuanto a la distribución de competencias entre el legislativo y el ejecutivo,

que conlleva este tipo de leyes, la Corte ha sostenido que “la función del Congreso se debe limitar a establecer un marco general, unos lineamientos que le circunscriban al Gobierno Nacional la forma como éste ha de desarrollar su actividad reguladora para los asuntos específicamente señalados por la propia Constitución14, pues de no ser así, se estaría vaciando la facultad reglamentaria que la Constitución le atribuye directamente al Gobierno en las materias respectivas; es decir, que “en esa regulación, debe existir siempre un margen, disponible para el Ejecutivo, que le permita, sin desbordar los lineamientos legales, adaptar las disposiciones aplicables a las sucesivas coyunturas que se presenten dentro de la vigencia de la ley marco"15. En ese orden, el reparto de competencias entre las leyes cuadros y los decretos que las desarrollan implica una cierta restricción a la libertad de configuración del legislador. En el mismo sentido, interpretando el artículo 217 del Texto Superior que establece una reserva de ley para determinar el régimen especial prestacional de los miembros de las fuerzas militares y el artículo 218 del ordenamiento superior señala que la ley determinará el régimen prestacional de la policía nacional, la Corte Constitucional ha puntualizado que “ambos preceptos superiores obligan a efectuar la regulación del régimen prestacional de los miembros de la fuerza pública a través de ley. Esto significa que las citadas disposiciones interpretadas armónicamente junto con lo previsto en el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, permiten 13 Sentencias C-608 de 1999 y C-292 de 2001. 14 Sentencia C-623 de 2003. 15 Sentencia C-196 de 1998. En el mismo sentido, ver sentencias C-688 de 1999, C-700 de

1999 y C-955 de 2000. 14 Procurador General Concepto No.4065 inferir que los elementos básicos del régimen general de los riesgos propios del sistema pensional deben identificarse plenamente en la ley marco”16. 4.5. La Corte también se ha encargado de clarificar las semejanzas y las diferencias existentes entre las leyes marco y las facultades extraordinarias otorgadas mediante ley al Presidente de la República. Veamos: 4.5.1. Sus rasgos comunes se encuentran básicamente respecto del proceso legislativo de su formación, pues “se aprueban en cuatro debates, requieren de la sanción del Gobierno Nacional y se publican en el Diario Oficial. Señalan, a su manera, límites a la actuación normativa del Gobierno y son objeto de control público de constitucionalidad. Requieren de la participación normativa del Gobierno a través de decretos para poder tener a disposición la respectiva regulación, en cuanto la decisión del legislador, por sí sola, carece de eficacia legislativa suficiente. Igualmente expresan la concreción del principio de libertad de configuración legislativa.”17 4.5.2. Por otra parte, las leyes marco y el otorgamiento de facultades extraordinarias son manifiestamente diferenciables entre sí, teniendo en cuenta particularidades como la titularidad de la función, la finalidad de las disposiciones, las materias objeto de regulación, la temporalidad de las decisiones, el requisito de consenso para su aprobación, la naturaleza de los respectivos decretos, el juez competente para conocer de las demandas contra los decretos, entre otras. Estas son las diferencias que ha señalado la Corte18:

16 Sentencia C-432 de 2004. 17 Sentencia C-781 de 2003. 18 Ibídem. 15 Procurador General Concepto No.4065 FACULTADES EXTRAORDINARIAS LEY MARCO “A través del otorgamiento de “En la ley marco el Congreso dicta las facultades extraordinarias el Congreso normas generales y