RELE - Derecho de Acceso a la Información en el Marco Jurídico Interamericano

El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano Relatoría Especial para la Libertad de Expresión Comisión Interamericana de Derechos Humanos

ISBN 978-0-8270-5441-7

Organización de los Estados AmericanosOEA/Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF. 1/09 30 diciembre 2009

Original: español

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Relatoria Especial para la Libertad de Expresión Comisión Interamericana de Derechos Humanos

2010

Internet: http://www.cidh.org/relatoria Email : cidhexpresion@oas.org

iOAS Catalo ging ‐in‐Publication Data

Inter-American Commission on Human Rights. Office of the Special Rapporteur on Freedom of Expression. El Derecho de acceso a la informacion en el marco jurídico interamericano = the inter-American legal framework regarding the right to access to information / Relatoria Especial para la Libertad de Expresión, Comisión Interamericana de Derechos Humanos. p. ; cm. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/ V/ II CIDH/RELE/INF.)(OAS official records; OEA Ser.L/ V/ II CIDH/RELE/INF.)

ISBN 978-0-8270-5441-7

p. ; cm. (OEA documentos oficiales ; OEA Ser.L/ V/ II CIDH/RELE/INF.)(OAS official records; OEA Ser.L/ V/ II CIDH/RELE/INF.)

ISBN 978-0-8270-5441-7

1. Access to information--Legislation and jurisprudence--America. 2.

Confidential communication--Law and legislation--America. 3. Information management--Organization and administration--America. 4. Freedom of information--Legal aspects--America. 5. Civil rights--America. 6. Human rights--America. I. Title. II Series. III. Series. OAS official records;

OEA/Ser.L. V/ II CIDH/RELE/INF.

KG576 .B68 2009 OEA Ser.L/ V/ II CIDH/RELE/INF. 1/09

Documento publicado gracias al apoyo financiero del Gobierno de Suiza

Aprobado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 30 de diciembre de 20091

1 La incorporación de este documento al Informe Anual de la CIDH fue aprobada en diciembre de 2009 por el pleno de la Comision integrada por Luz Patricia Mejía Guerrero, Víctor E. Abramovich, Felipe González, Sir Clare Kamau Roberts, Paulo Sérgio Pinheiro, Florentín Meléndez y Paolo G. Carozza.

iiCOMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

MIEMBROS

Felipe González

Paulo Sergio Pinheiro

Dinah Shelton

iiCOMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

MIEMBROS

Felipe González

Paulo Sergio Pinheiro

Dinah Shelton

María Silvia Guillén

Rodrigo Escobar Gil

Luz Patricia Mejía Guerrero

José de Jesús Orozco Henríquez

Secretario Ejecutivo: Santiago A. Canton

Secretaria Ejecutiva Adjunta: Elizabeth Abi-Mershed

Catalina Botero Marino, Relatora Especial para la Libertad de Expresión Comisión Interamericana de Derechos Humanos Organización de Estados Americanos

iiiivRELATORIA PARA LA LIBERTAD DE EXPRESION DE LA

COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION EN EL MARCO JURIDICO

INTERAMERICANO

ÍNDICE

TABLA DE ACRÓNIMOS Y REFERENCIAS....................................................................viii PRÓLOGO................................................................................................................. ix EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN EN EL MARCO JURIDICO INTERAMERICANO .....................................................................................................1

A. Introducción ..............................................................................................1

B. Principios rectores del derecho de acceso a la información ..............................3

1. Principio de máxima divulgación ...................................................................3

a. El derecho de acceso a la información es la regla y el secreto la excepción......3 b. Carga probatoria para el Estado en caso de establecer limitaciones al derecho de acceso a la información................................................................................4 c. Preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación .........................................................................5

2. Principio de buena fe ..................................................................................5

de acceso a la información................................................................................4 c. Preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o de falta de regulación .........................................................................5

2. Principio de buena fe ..................................................................................5

C. Contenido y alcance del derecho de acceso a la información............................5

1. Toda persona es titular del derecho de acceso a la información........................5

2. Sujetos obligados por el derecho de acceso a la información............................6

3. Objeto del derecho .....................................................................................6

4. Obligaciones impuestas al Estado por el derecho de acceso a la información......6

a. Obligación de responder de manera oportuna, completa y accesible a las solicitudes que sean formuladas.........................................................................7 b. Obligación de contar con un recurso que permita la satisfacción del derecho de acceso a la información ....................................................................................7 c. Obligación de contar con un recurso judicial idóneo y efectivo para la revisión de las negativas de entrega de información .........................................................8 d. Obligación de transparencia activa ..........................................................9 e. Obligación de producir o capturar información..............................................9 f. Obligación de generar una cultura de transparencia.....................................10 g. Obligación de implementación adecuada....................................................10 h. Obligación de adecuar el ordenamiento jurídico a las exigencias del derecho de acceso a la información ..................................................................................11

5. Limitaciones del derecho de acceso a la información.....................................12

a. Admisibilidad y condiciones de las limitaciones...........................................12 b. Carácter excepcional de las limitaciones ....................................................12 c. Consagración legal de las excepciones ......................................................13 d. Objetivos legítimos bajo la Convención Americana......................................13 e. Necesidad y proporcionalidad de las limitaciones ........................................13 f. Deber de justificar con claridad las respuestas negativas a las peticiones de acceso a la información bajo control del Estado .................................................14

e. Necesidad y proporcionalidad de las limitaciones ........................................13 f. Deber de justificar con claridad las respuestas negativas a las peticiones de acceso a la información bajo control del Estado .................................................14 g. Información reservada o secreta ...............................................................14 h. Datos personales y derecho de acceso a la información...............................16

D. Aplicaciones específicas del derecho de acceso a la información ....................17

1. Restricción en el acceso a las fuentes oficiales de información en actos o eventos públicos ......................................................................................17 v2. Acceso a la información y el derecho a la consulta de los pueblos indígenas....18

3. Acceso a la información y creación y conservación de archivos policiales........21

4. Acceso a la información y a los archivos de memoria histórica sobre graves violaciones de derechos humanos...............................................................21

a. Deber de permitir el acceso a los archivos en los cuales exista información relacionada con violaciones graves de derechos humanos ...................................22 b. Deber de crear y conservar archivos vinculados con graves violaciones de derechos humanos .........................................................................................23 c. Deber de producir información vinculada con graves violaciones de derechos humanos.......................................................................................................24

E. Jurisprudencia nacional y buenas prácticas de derecho interno en materia de acceso a la información .........................................................................................25

1. Jurisprudencia sobre el acceso a la información como derecho fundamental autónomo................................................................................................26

2. Jurisprudencia sobre el carácter universal del acceso a la información.............28

3. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación................................29

a. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación como principio rector del acceso a la información .............................................................................29 b. Jurisprudencia sobre la aplicación del principio de máxima divulgación para ordenar el acceso a información sobre publicidad oficial......................................31

a. Jurisprudencia sobre el principio de máxima divulgación como principio rector del acceso a la información .............................................................................29 b. Jurisprudencia sobre la aplicación del principio de máxima divulgación para ordenar el acceso a información sobre publicidad oficial......................................31 c. Jurisprudencia sobre la definición de documento público .............................33 d. Jurisprudencia sobre el deber de construir restrictivamente las excepciones al prinicipio de máxima divulgación......................................................................33

4. Jurisprudencia sobre la obligación de responder de manera oportuna, completa y accesible .................................................................................................35

a. Jurisprudencia sobre la obligación de contar con un procedimiento administrativo de acceso a la información simple, rápido y gratuito ......................35 b. Jurisprudencia sobre la obligación de contar con un recurso judicial adecuado y efectivo ........................................................................................................35 c. Jurisprudencia sobre el deber de indicar al solicitante la fuente, el lugar y la forma en que puede tener acceso a la información previamente publicada.............36 d. Jurisprudencia sobre el deber de diligencia y asistencia de la administración respecto del derecho de acceso a la información................................................37 e. Jurisprudencia sobre afirmativa ficta.........................................................39

5. Jurisprudencia sobre acceso a la información de datos personales..................40

a. Jurisprudencia sobre acceso a la información y derechos personales.............40 b. Jurisprudencia sobre el derecho a conocer información sobre individuos que son o hayan sido oficiales públicos.........................................................................40 c. Jurisprudencia sobre el derecho a conocer los salarios o ingresos provenientes de recursos públicos.......................................................................................42 d. Jurisprudencia sobre el acceso a la información de deudas tributarias “incobrables” ................................................................................................45 e Jurisprudencia sobre el acceso a la información de datos de terceros no

de recursos públicos.......................................................................................42 d. Jurisprudencia sobre el acceso a la información de deudas tributarias “incobrables” ................................................................................................45 e Jurisprudencia sobre el acceso a la información de datos de terceros no consultados y alcances de la obligación del Estado ante una solicitud de información que representa una carga especialmente onerosa...............................................47 f. Jurisprudencia sobre el derecho de acceso a los archivos y registros públicos en los cuales obra información del solicitante.........................................................49

6. Jurisprudencia sobre las restricciones del derecho de acceso a la información..51

a. Jurisprudencia sobre el régimen general de los límites del derecho de acceso a la información................................................................................................51 b. Jurisprudencia sobre la necesidad de que los límites se encuentren fijados por la ley….. ..........................................................................................................51 vic. Jurisprudencia sobre la necesidad de que las leyes que establezcan las limitaciones sean claras y precisas y no vagas o genéricas..................................52 d. Jurisprudencia sobre la necesidad de que la reserva de la información se establezca por plazos limitados y razonables .....................................................52 e. Jurisprudencia sobre la necesidad de realizar un juicio de proporcionalidad estricto cuando se invoque el carácter reservado de la información ......................53 f. Jurisprudencia sobre la obligación de elaborar una versión pública de un documento cuando la información solicitada sea parcialmente confidencial ...........55 g. Jurisprudencia sobre el deber del Estado de demostrar los requisitos de causalidad y acreditación del daño para invocar el carácter reservado de un acto de trámite .........................................................................................................56

7. Jurisprudencia sobre el deber de someter a revisión judicial, en forma reservada en el despacho del juez, la no entrega de documentos por razones de seguridad nacional ..................................................................................................57

trámite .........................................................................................................56

7. Jurisprudencia sobre el deber de someter a revisión judicial, en forma reservada en el despacho del juez, la no entrega de documentos por razones de seguridad nacional ..................................................................................................57

8. Jurisprudencia sobre la necesidad de no censurar la información reservada que se hace pública, ni perseguir a periodistas o editores por su publicación de buena fe ...........................................................................................................59

ANEXOS..................................................................................................................60

A. CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS..........................60

Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión ..............................................60

B. DECLARACIÓN DE PRINCIPIOS SOBRE LIBERTAD DE EXPRESIÓN .................61

C. RESOLUCION DE LA ASAMBLEA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS 2009 AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09) ................................... 64

viiTABLA DE ACRÓNIMOS Y REFERENCIAS

CIDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos Comisión Africana: Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos

Convención Americana: Convención Americana sobre Derechos Humanos Corte Interamericana: Corte Inte ramericana de Derechos Humanos Declaración de Principios: Declaración de Pr incipios sobre Libertad de Expresión

OEA: Organización de los Estados Americanos

OIT: Organización Internacional del Trabajo ONU: Organización de las Naciones Unidas OSCE: Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa

PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Relatoría Especial: Relatoría Especial para la Libertad de Expresión UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos Relatoría Especial: Relatoría Especial para la Libertad de Expresión UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura viiiPRÓLOGO

La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) se complace en publicar este libro que presenta, en forma sistematizada, los estándares en materia de acceso a la información del sistema interamericano de derechos humanos, así como jurisprudencia de distintos Estados miembros de la OEA sobre la materia. La ocasión se presenta como un momento oportuno para mencionar las razones por las cuales el derecho de acceso a la información es tan relevante para el sistema interamericano de derechos humanos.

El acceso a la información es una herramienta fundamental para la construcción de ciudadanía. Esta tarea, importante para todas las democracias del hemisferio, es particularmente crucial para muchas sociedades de las Américas que, en las últimas décadas, han consolidado sistemas democr áticos cada vez más asentados y robustos gracias a la activa participación de sus ciudadanos y ciudadanas en asuntos de interés público. Este activismo ciudadano es justamente uno de los ideales que subyacen a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y a la Carta Democrática Interamericana.

Los ciudadanos se pueden definir por oposición a los súbditos. Los ciudadanos cuestionan, piden, demandan. Los ciudadanos son ruidosos, se quejan, critican. Los súbditos, por el contrario, obedecen. Aceptan y callan. Están cómodos en el silencio y no cuestionan. No

piden, demandan. Los ciudadanos son ruidosos, se quejan, critican. Los súbditos, por el contrario, obedecen. Aceptan y callan. Están cómodos en el silencio y no cuestionan. No hace falta decir que las democracias exigen ciudadanos y ciudadanas militantes: el acceso a la información es una herramienta que se ajusta perfectamente a lo que se espera de los miembros de una sociedad democrática. En sus manos, la información pública sirve para proteger derechos y prevenir abusos de parte del Estado. Es una herramienta que da poder a la sociedad civil y es útil para luchar contra males como la corrupción y el secretismo, que tanto daño hacen a la calidad de la democracia en nuestros países.

El acceso a la información es también una herrami enta particularmente útil para el ejercicio informado de los derechos políticos. Y es un instrumento para la realización de otros derechos humanos: el acceso a la información permite conocer qué derechos se tienen y cómo defenderlos. Esto último es particularmente urgente para los sectores sociales marginados o excluidos que no suelen tener a su disposición mecanismos de información sistemáticos y seguros que les permitan conocer el alcance de sus derechos y la forma de hacerlos efectivos.

La idea de una ciudadanía que reclama y pide información al Estado tiene, necesariamente, una contracara en las estructuras estatales a las que interpela. La regla en los estados autoritarios es el secreto en relación a la información del Estado y la publicidad de la información de los individuos. En las sociedades democráticas la regla es la inversa, y el sistema interamericano lo refleja. La transformación de una sociedad autoritaria en una democrática implica reco rrer un camino largo y no ajeno a la s dificultades, pero el sistema

sistema interamericano lo refleja. La transformación de una sociedad autoritaria en una democrática implica reco rrer un camino largo y no ajeno a la s dificultades, pero el sistema interamericano ha demostrado ser una fuerza positiva en el marco de estas transiciones.

Cuando Marcel Claude Reyes pidió información al Comité de Inversiones Extranjeras de Chile sobre un proyecto de deforestación que se realizaría en el sur de ese país –y que podría afectar el medio ambientese encontró con una respuesta escasa y deficiente: gran parte de la información que había pedido no le fue entregada. El Estado no ofreció razones o fundamentos para sustraer esa información del conocimiento público. Reyes llevó su pedido ante distintos tribunales de Chile, sin éxito. Finalmente decidió recurrir al sistema ixinteramericano junto a un variado conglomerado de organizaciones de derechos humanos de América Latina decididas a avanzar la causa de l acceso y la transparencia. A través de la sentencia recaída en el caso Claude Reyes vs. Chile, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se convirtió en el primer tribunal internacional en reconocer que el derecho de acceso a la información pública es un derecho humano fundamental, protegido por tratados de derechos humanos que obligan a los países a respetarlo. Eso no es poca cosa.

Desde entonces, mucho ha cambiado. Chile se convirtió en uno de los países líderes de la región en políticas de acceso a la información, con la sanción de la Ley de Transparencia y la creación del Consejo para la Transparencia en 2009. Muchos otros países han adoptado políticas de acceso y transparencia: en total, 17 países de las Américas han sancionado leyes de acceso a la información pública, y otros se encuentran en camino de hacerlo.

políticas de acceso y transparencia: en total, 17 países de las Américas han sancionado leyes de acceso a la información pública, y otros se encuentran en camino de hacerlo.

Pero el reconocimiento jurídico del derecho y el establecimiento de procedimientos y órganos encargados de protegerlo y garantizarlo, no es suficiente. Es necesario llenar a este derecho de “vida y sentido”. Para ello es preciso di vulgar sus alcances y posibilidades porque, en la práctica, solo se exigen y protegen los derechos que se conocen.

Este libro busca presentar las característi cas principales del derecho de acceso a la información en el sistema interamericano y los alcances que algunos tribunales de la región le han dado a este valioso derecho. Se exploran los principios que lo rigen, como el de “máxima divulgación”, en virtud del cual la información en manos de órganos estatales es por definición pública; las excepciones a esta regla deben estar previstas en una ley, ser interpretadas restrictivamente, satisfacer objetivos legítimos y ser necesarias en una sociedad democrática. O el principio de “buena fe”, en virtud del cual el Estado debe adoptar políticas activas tendientes a generar una cultura de transparencia, y responder a los pedidos de información de manera oportuna, completa y accesible.

También destacamos las obligaciones que se generan en cabeza del Estado, como –por ejemplola obligación de asignar recursos suficientes y poner a disposición de todas las personas un recurso judicial efectivo para poder cuestionar ante tribunales independientes las decisiones administrativas que niegan el acceso a la información.

Estos estándares no son fruto de la casualidad: son el producto del círculo virtuoso que se genera en el reconocimiento mutuo entre órganos regionales y nacionales de protección de

las decisiones administrativas que niegan el acceso a la información.

Estos estándares no son fruto de la casualidad: son el producto del círculo virtuoso que se genera en el reconocimiento mutuo entre órganos regionales y nacionales de protección de derechos humanos movidos por las demandas de la sociedad civil. En ese marco se produce un diálogo del que surge un aprendizaje recíproco y del cual, felizmente, resultan favorecidas las personas que habitan nuestro territorio y a quienes debemos nuestro trabajo.

La divulgación de los estándares internacionales permitirá generar conciencia respecto de los alcances y limitaciones del derecho de acceso a la información en tanto que herramienta democrática en manos de todas las personas. Pero las herramientas son tan útiles como la habilidad de las manos que las usan. El desafío a futuro es lograr que la sociedad civil, los grupos vulnerables, los medios de comunicación y los periodistas adquieran el hábito de recurrir una y otra vez a este mecanismo para obtener información relacionada con temas de interés público como la lucha contra la corrupción, la efectivización de derechos económicos y sociales y la protección del medio ambiente, por mencionar sólo a algunos. De esta forma, el acceso a la información se convertirá en un me dio a través del cual se mejorará la calidad de vida de las personas y de las democracias en el hemisferio. Difundir esta herramienta es un paso fundamental para su efectiva realización.

xEstos esfuerzos no son pequeños. El camino ni es corto ni es fácil, pero lo estamos transitando gracias al impulso invaluable de la sociedad civil de todo el hemisferio y el apoyo fundamental de la cooperación internacional. Este libro busca apuntalar los esfuerzos de la primera. En cuanto a la segunda, es oportuno agradecer a la C onfederación Suiza ya que la

fundamental de la cooperación internacional. Este libro busca apuntalar los esfuerzos de la primera. En cuanto a la segunda, es oportuno agradecer a la C onfederación Suiza ya que la publicación de este libro no habría sido posible sin su apoyo. Gracias a esta colaboración pudimos además realizar seis cursos de capacitación de periodistas en México, Argentina y Colombia. Estos seminarios fueron pensados con la intención de, en palabras del embajador suizo ante México, Urs Breiner, llenar de “vida y sentido” a los derechos de libertad de expresión y acceso a la información. ¿Qué mejor forma de hacerlo que formando a periodistas en el uso de herramientas que les permitan desarrollar más cabalmente el importante rol que les toca jugar en nuestras democracias?

En esos cursos de capacitación, los embajadores de Suiza ante los distintos países también volvieron sobre las razones por las cuales el derecho de acceso a la información es tan importante para las sociedades democráticas. Sus cálidas palabras de reflexión, bienvenida y aliento durante la apertura de esos seminarios se publican al inicio de este volumen.

Finalmente, nos complace agradecer la invalu able contribución del Reino Unido de Gran Bretaña en la tarea de divulgar y promover el derecho de acceso a la información. Su apoyo ayudó a financiar parte de la investigación que aquí presentamos y nos permitirá en el futuro divulgarla y promoverla.

xixiiAlocución del Embajador Urs Breiter Embajada de Suiza en Mexico Apertura del Seminario sobre libertad de expresión y acceso a la información

Mexico DF., 18 de abril de 2009

Estimada Señora Catalina Botero, Relatora Especial para la Libertad de Expresión Estimada Señora Ivett Navarro, Presidenta de la Red Iberoamericana de Periodistas

Mexico DF., 18 de abril de 2009

Estimada Señora Catalina Botero, Relatora Especial para la Libertad de Expresión Estimada Señora Ivett Navarro, Presidenta de la Red Iberoamericana de Periodistas Estimado Señor José Buendía, Director Ejecutivo de la Fundación Prensa y Democracia Estimados Participantes

La libertad de expresión y el acceso a la información son pilares de cualquier orden democrático. Son derechos que figuran no solamente en diversas convenciones internacionales, sino también en el orden constitucional de todo país democrático. Una democracia no puede funcionar si no se respetan y se garantizan estos derechos.

Pero no basta con estipularlos jurídicamente, hay que llenarlos de vida y sentido. En el mundo de hoy, hay muchas y muy diversas amenazas que pesan sobre la libertad de expresión. A diferencia de las circunstancias históricas en que nació este derecho fundamental, cuando la amenaza primordial la constituía el Estado, hoy en día las amenazas provienen de diferentes actores. Cabe destacar poderosos grupos de interés privados y delictivos.

La libertad de expresión y el acceso a la info rmación también son esenciales para hacer respetar los demás derechos humanos. Sin libertad de expresión no es posible denunciar violaciones a los derechos fundamentales. Esta es, por consiguiente, crucial para la protección de la totalidad de los derechos humanos.

Además, la libertad de expresión es clave para el desarrollo de un país en todos sus ámbitos. No sólo en los procesos electorales, también juega un papel central en la adopción y en la puesta en práctica de reformas políticas, económicas y sociales.

Todas las democracias tenemos la obligación de librar una lucha continua para defender la

No sólo en los procesos electorales, también juega un papel central en la adopción y en la puesta en práctica de reformas políticas, económicas y sociales.

Todas las democracias tenemos la obligación de librar una lucha continua para defender la libertad de expresión. Es una tarea difícil y ardua, pero es una tarea de gran importancia en aras de un mundo más transparente y democrático.

La labor que está efectuando la Organización de Estados Americanos y en particular su Relatoría para la Libertad de Expresión se inscribe en este empeño, en el empeño de defender y promover la conciencia por el pleno respeto a la libertad de expresión e información. Se trata de una labor muy importante y loable.

El amplio trabajo de la OEA sigue diferentes vertientes. Entre ellas se encuentran la denuncia de violaciones a la libertad de expresión, su defensa así como la formulación de recomendaciones, asesoría y formación.

Como representante de la Confederación Suiza, es para mí un gran placer y honor que mi país pueda contribuir a esta labor. Suiza tiene una larga experiencia en materia de libertad de expresión y acceso a la información. Somos consci entes de la importancia y envergadura de