CC - C349-2020

Sentencia C-349/20

PROYECTO DE LEY QUE MODIFICA NÚMERO DE SEMANAS DE COTIZACIÓN PARA QUE LAS MUJERES ADQUIERAN EL DERECHO A LA PENSIÓN DE VEJEZ-Exigencia de iniciativa o aval gubernamental (…) la reforma legal modificó el régimen de las cotizaciones al sistema pensional, cotizaciones que constituyen una modalidad de tributo, por reunir los elementos de obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial, propios de las contribuciones parafiscales, según se ha establecido en las sentencias C895 de 2009, C-828 de 2001 y C-422 de 2016, entre muchas otras. Y frente a este tributo, el proyecto de ley dispuso una liberación indirecta de las cargas tributarias para las mujeres afiliadas al régimen de prima media, por vía de reconfigurar las exigencias sustantivas para acceder a la pensión de vejez, liberación que, por disminuir los recursos del sistema pensional, debía contar con el apoyo del Ejecutivo.

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY

QUE MODIFICA NÚMERO DE SEMANAS DE COTIZACIÓN

PARA QUE LAS MUJERES ADQUIERAN EL DERECHO A LA

PENSIÓN DE VEJEZ-Objeciones fundadas INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Señalamiento claro y expreso en la Constitución (…) la Constitución Política ha fijado tres tipos de criterios para determinar el espectro de la exigencia de intervención del Ejecutivo en el procedimiento de aprobación legislativa, que han sido desarrolladas extensamente y en distintos escenarios por este tribunal. En primer lugar, este tribunal ha entendido que

aunque la intervención del gobierno nacional en los procesos legislativos es excepcional en virtud del principio de separación de poderes, la interpretación del artículo 154 de la Carta Política debe favorecer la mediación del aquel en aquellos escenarios en que la actividad legislativa comprometa o impacte el ejercicio de los roles asignados al Ejecutivo o en los que se reglamenten asuntos de alta complejidad y sensibilidad que requieran una cualificación de los debates y de los procesos deliberativos y decisorios que se surten en las instancias legislativas. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Contenido y alcance INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (…) este tribunal ha concluido que la exigencia de la iniciativa gubernamental se extiende a todos los tributos, esto es, a los impuestos, a las tasas y a las contribuciones parafiscales, incluyendo tanto las contribuciones del sector agropecuario, según se determinó en la sentencia C-840 de 2003, como las contribuciones destinadas al sistema público de salud y al sistema pensional, según se aclaró en las sentencias C-066 de 2018, C-838 de 2008 y C-1707 de 2000. INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Materias sobre aportes a la seguridad social (…) la exigencia de intervención gubernamental en el proceso de aprobación legislativa se extiende a todas aquellas materias que recaigan sobre los aportes a la seguridad social, incluyendo las cotizaciones al sistema pensional, ya que se trata de gravámenes obligatorios impuestos a un grupo o un sector económico específico, que deben destinarse al mismo sector del cual son

extraídos. Estos elementos de obligatoriedad, singularidad y destinación sectorial son predicables de los pagos efectuados al sistema pensional en el régimen de prima media, tanto por los trabajadores en el marco de la relación laboral, como por los trabajadores independientes, y los recursos obtenidos a través de este tributo se destinan a financiar las prestaciones a cargo del sistema pensional, considerado globalmente. RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL-Carácter parafiscal y destinación específica INICIATIVA LEGISLATIVA RESERVADA-Exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales

Referencia: Expediente OG-160

Asunto: Objeciones presidenciales al proyecto de Ley 206 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres”

Magistrado Ponente:

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Bogotá D. C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinte (2020) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y en particular, de las que le confieren los artículos 167 y 241.8 de la Carta Política, profiere la siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes 2

I. ANTECEDENTES

1. Texto objetado Mediante oficio radicado en esta corporación el día 30 de mayo de 2018, el Secretario General del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley 2016 de 2016 Senado – 094 de 2015 Cámara, “por medio del cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las

mujeres”. La iniciativa legislativa fue objetada por el gobierno nacional por razones de inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 165 y 167 de la Constitución Política. El texto del proyecto de ley objeto del presente debate constitucional es el siguiente: “LEY No. ____ “Por medio de la cual se modifica el número de semanas a cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres El Congreso de Colombia DECRETA Artículo 1º.- Modifíquese el numeral 2 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:

2. Haber cotizado un mínimo de mil ciento cincuenta (1.150) semanas si es mujer o mil trescientas (1.300) si es hombre.

Parágrafo 1. En los casos previstos en el numeral 2 del presente artículo, si la mujer lo estima conveniente podrá seguir cotizando a fin de alcanzar el monto de la pensión consagrado en el artículo 34. Parágrafo 2. El beneficio de pensionarse con 1.1.50 semanas cotizadas obrará exclusivamente en favor de las mujeres que cumplen con el requisito de garantía de pensión mínima. En todo caso, la suma de la pensión, rentas y remuneraciones de la afiliada o sus beneficiarios no superará dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Lo dispuesto en el presente parágrafo aplica al régimen de primera media y al régimen de ahorro individual. Artículo 2.- Modifíquese el artículo 34 de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así: 3 Artículo 34.- Monto de la pensión de vejez. El monto mensual de la pensión

correspondiente al número de semanas mínimas de cotización requeridas según el artículo 33 de la presente ley, será el equivalente al 65% del ingreso base de liquidación de los afiliados. Dicho porcentaje se calculará de acuerdo con la fórmula siguiente: r = 65.50 – 050s, donde: r = porcentaje del ingreso de liquidación s = número de salarios mínimos legales mensuales vigentes. El monto mensual de la pensión de vejez será un porcentaje que oscilará entre el 65% y 55% del ingreso base de liquidación de los afiliados, en forma decreciente en función de su nivel de ingresos calculado con base en la fórmula señalada. Por cada cincuenta (50) semanas adicionales a las mínimas requeridas, el porcentaje se incrementará un 1.5% del ingreso base de liquidación, llegando a un monto máximo de pensión entre el 80 y el 70.5% de dicho ingreso, en forma decreciente en función del nivel de ingresos de cotización, calculado con base en la fórmula establecida en el presente artículo. El valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima. Artículo 3º. La presente ley entra a regir a partir de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”.

2. Objeciones planteadas por el gobierno nacional El Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público formularon tres tipos de cuestionamientos al proyecto de ley, todas fundadas en razones de inconstitucionalidad, las cuales se detallan a continuación. 2.1. Carencia del aval gubernamental

2.1.1. El gobierno nacional argumenta que por la naturaleza y el contenido de las medidas adoptadas por el Congreso de la República, se requería del aval gubernamental previsto en el artículo 154 de la Carta Política, pero que este nunca fue otorgado. A juicio del Ejecutivo, el referido precepto constitucional exige que las leyes que decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales sean dictadas o reformadas a iniciativa del gobierno. Y en la medida en que los aportes al sistema general de seguridad social son contribuciones parafiscales, la supresión de la obligación de cotizar total o parcialmente al sistema pensional constituye un beneficio tributario cuya consagración legal debía contar con la iniciativa, o al menos con el aval gubernamental, en cabeza del 4 Ministerio de Hacienda y Crédito. Y al no haberse contado con esta aprobación, se habría vulnerado del artículo 154 de la Constitución. 2.1.2. Para fundamentar esta postura, el gobierno ofrece dos tipos de consideraciones: (i) primero, se indican las razones por las que la medida legislativa objetada se encuentra comprendida por la exigencia del artículo 154 de la Carta Política, de contar con la iniciativa o en su defecto con el aval gubernamental; (ii) y segundo, se indican las razones por las que, en el caso concreto del proyecto de ley objetado, el Congreso no solo no contó con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para tramitar la iniciativa legislativa, sino que además lo hizo en franca y clara oposición a la postura del gobierno nacional, expresada de manera clara e inequívoca a lo largo del

trámite parlamentario. 2.1.3. Con respecto a lo primero, se argumenta que, de manera expresa, el inciso 2 del artículo 154 de la Carta Política dispone que “solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes (…) que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, y que, según la propia jurisprudencia de este tribunal, los aportes y cotizaciones al sistema de seguridad social en salud y en pensiones tienen la naturaleza de contribución parafiscal de destinación específica, por lo cual, cualquier medida que tenga por objeto o efecto reducirlas o suprimirlas, deben contar con esta aprobación gubernamental. Citando abundante jurisprudencia1, se afirma que los tributos son de tres tipos, a saber, impuestos, tasas y contribuciones, y que, en particular, las cotizaciones al sistema de seguridad social en salud son contribuciones parafiscales de destinación específica que hacen parte del sistema tributario, en tanto constituyen un gravamen impuesto en desarrollo de la soberanía fiscal del Estado que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus propias necesidades en el ámbito de la salud y en el ámbito pensional, pero que no comportan una contraprestación equivalente a la tarifa fijada, y que también se destinan a la financiación global de los sistemas públicos en salud y en pensiones. De este modo, “es claro entonces que el pago que se realiza al Sistema General de Seguridad Social, por concepto de pensiones, denominado cotizaciones, supone el pago de un tributo, y específicamente de una contribución parafiscal, y en esa medida, cualquier disposición que implique la

modificación del hecho generador y la no causación de la misma, supone una disposición de naturaleza tributaria”. Dado que los aportes al sistema pensional constituyen una modalidad de tributo, la decisión de reducirlo, incluso por vía de modificar el hecho generador del mismo, debe estar precedida de la iniciativa gubernamental, o en su defecto por un aval posterior en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito 1 En particular, se citan y transcriben apartes de las sentencias C-895 de 2009, C-307 de 2009, C-243 de 2005, C-1002 de 2004, C-824 de 2004, C-721 de 2004, C-155 de 2004, C-1040 de 2003, C-655 de 2003, C-791 de 2002, C-789 de 2002, C-086 de 2002, C-867 de 2001, C-821 de 2001, C-569 de 1999, T-569 de 1999, C-542 de 1998, C-577 de 1997, SU-480 de 1997 y C-308 de 1994. 5 Público. Esta exigencia contenida en el artículo 154 superior también habría sido ratificada por la Corte Constitucional en diferentes oportunidades. En el caso de los aportes al sistema de seguridad social en salud, en la sentencia C-838 de 2008 este tribunal evaluó las objeciones presentadas por el gobierno nacional a un proyecto de ley en el que se dispuso una tarifa de cotización en salud para los pensionados del 12% de la mesada, concluyendo que, en virtud del requerimiento del artículo 154 de la Carta Política, el proyecto de ley

requería del aval del Ejecutivo por recaer sobre una contribución parafiscal. Una línea semejante se habría seguido en la sentencia C-1707 de 2000, en relación con un proyecto de ley que tenía por objeto exonerar a los pensionados de las cuotas moderadoras y copagos en el sistema de salud, concluyendo, por las mismas razones, que la iniciativa era del gobierno nacional. Así las cosas, en la medida en que el proyecto de ley objeto de análisis dispone una reducción de 150 semanas de cotización al sistema pensional para las mujeres, es decir, un beneficio tributario, una exención o una exoneración en el pago de una contribución parafiscal, por vía de impedir el nacimiento de la obligación tributario en relación con determinados sujetos, resulta forzoso concluir que la medida debía ser de iniciativa gubernamental, o que al menos debía contar con el aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que es la cartera competente en materia tributaria, en cuanto le corresponde definir, formular y ejecutar la política económica del país, y participar en los procesos de aprobación normativa en materia fiscal y tributaria. 2.1.4. Pese a lo anterior, el Congreso dio trámite a la iniciativa, sin que esta se originara en el gobierno nacional, y pese a los señalamientos que este formuló enfáticamente a lo largo del proceso de aprobación parlamentaria. En este sentido, el gobierno aclara que el Ministerio de Trabajo radicó una carta de comentarios al proyecto de ley considerando en principio viable la iniciativa, pero subordinando el concepto a “que no se comprometa la sostenibilidad financiera del sistema conforme a la normatividad vigente, con

sujeción a las normas de carácter presupuestal y en el marco del Estado Social de Derecho”, y que, en cualquier caso, dicha cartera de Estado carecía de las potestades para avalar iniciativas de índole fiscal y tributaria. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público radicó cuatro escritos en los que de manera clara e inequívoca se opuso a la norma examinada, y en los que solicitó el archivo del proyecto de ley, tal como consta en las cartas y comentarios al texto aprobado en primer debate, contenida en la Gaceta No. 1001 de 2015, al texto de la ponencia de 2º debate, contenida en la Gaceta No. 303 de 2016, y al texto de la ponencia de tercer debate, contenida en la Gaceta No. 276 de 2017, y en la carta de comentarios a la ponencia de cuarto debate, no publicada. Así las cosas, como la medida objeto de análisis no fue de iniciativa del gobierno, y además no fue avalada por el mismo, el proyecto debe ser declarado inexequible por este tribunal. 6 2.2. Desconocimiento de la sostenibilidad financiera del sistema pensional 2.2.1. De igual modo, en la objeción gubernamental se sostiene que la medida legislativa desconoce la sostenibilidad financiera que debe irradiar el sistema pensional, en contravía del artículo 48 de la Carta Política. Para evidenciar la vulneración del referido mandato constitucional, se hacen unas precisiones sobre el contenido y alcance del artículo 48 a partir de una interpretación histórica, textual y sistemática del texto constitucional, así como del entendimiento que del mismo se ha tenido en la comunidad jurídica,

particularmente la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, para luego indicar las razones por las que el proyecto de ley infringe el referido precepto. 2.2.2. Con respecto al artículo 48 de la Carta Política, se sostiene que este supedita la validez de las leyes que versan sobre el sistema pensional a que aseguren la conservación del equilibrio financiero, de modo que, de no existir estas garantías, la respectiva normatividad es inconstitucional. Esta exigencia no se explica únicamente por razones de política macroeconómica, sino también, y fundamentalmente, porque el equilibrio y la sostenibilidad financiera constituyen una condición necesaria para el acceso en condiciones de igualdad a la pensión, y por tanto, una condición para el goce efectivo de este derecho. De hecho, en la Exposición de Motivos a la reforma constitucional que introdujo este mandato, se argumentó que la sostenibilidad financiera tenía el status de principio constitucional, en la medida en que la preservación del equilibrio económico en el sistema pensional era condición necesaria de este derecho prestacional: “En la medida en que el país ha venido haciendo un esfuerzo considerable por sanear el problema pensional, es fundamental establecer mecanismos para evitar que en un futuro dicho esfuerzo pueda verse desperdiciado. Por tal razón, se propone incluir como principio constitucional el de la sostenibilidad financiera del Sistema. Lo anterior implica, por consiguiente, que en cualquier regulación futura que se haga del régimen pensional se debe preservar su equilibrio financiero”. Este requisito, a su turno, habría sido reconocido por los operadores de justicia,

y en particular por la Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional, instancias que habrían determinado que el artículo 48 impone al legislador la obligación específica de evaluar el impacto que tienen las medidas de intervención en el sistema pensional, de asegurar que las mismas preserven su equilibrio, tanto a corto, como a mediano y largo plazo, y de no adoptar esquemas pensionales insostenibles desde el punto de vista financiero.2 2 Esta aproximación se ampara en la sentencia No. 38674 del 25 de julio de 2012 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, M.P. Carlos Ernesto Molina Monsalve y Luis Gabriel Miranda. Asimismo, se sustenta en las sentencias T-832ª de 2013, C-258 de 2013, C-1024 de 2004 y C-078 de 2017. 7 De esta manera, “la libertad de configuración legislativa está mediada por la obligación constitucional expresa del legislador de asegurar la sostenibilidad financiera de las medidas que pretenda convertir en ley. Lo anterior implica que el principio de sostenibilidad financiera es un imperativo que exige ampliación paulatina de la cobertura y el mejoramiento de las condiciones de acceso a las prestaciones que ofrece el sistema pensional, garantiza su materialización en condiciones de estabilidad para los afiliados”. 2.2.3. Partiendo de esta base, se identifican tres frentes en los que el proyecto de ley objetado impactaría negativamente la sostenibilidad financiera del sistema pensional. Primero, reduce el recaudo del régimen de prima media, reduciendo de manera inmediata, y hacia el futuro de manera indefinida, la fuente de financiación de

las pensiones actuales. En efecto, la iniciativa legislativa reduce el recaudo por cotizaciones, en tanto las mujeres potencialmente beneficiarias de la misma dejarán de cotizar 150 semanas al sistema pensional, lo que significa que el fondo común de vejez dejará de percibir una porción de los aportes que actualmente financian las mesadas que hoy día se pagan mensualmente, y que se calculan en $10.3 billones a precios del 2017 por cada año. Segundo, como el proyecto de ley anticipa el status pensional de las mujeres que tendrán mesadas iguales o inferiores a dos salarios mínimo, el efecto de este modelo es el incremento en el subsidio para la financiación de dichas pensiones. Esto se explica por el aumento en el déficit en la autofinanciación de las pensiones de las mujeres que recibirán pensiones inferiores a dos salarios mínimo, teniendo en cuenta que en el régimen de prima media las mujeres reciben un mayor nivel de subsidio que el promedio recibido por los pensionados, debido a que su edad de pensión es cinco años inferior a la de los hombres, y a que su expectativa de vida es cuatro años mayor que la de estos últimos, con lo cual, la medida prevista en el proyecto de ley tiene como efecto el aumento en el valor del subsidio para la financiación de estas pensiones, por vía de reducir el capital aportado por la afiliada al fondo común para financiar su propia pensión. De hecho, una mesada de Colpensiones equivalente a 1.87 salarios mínimos supone un subsidio de un 22.5%, y bajo el nuevo modelo, el subsidio equivaldrá a un 31.4% de ese mismo valor. Esto implica, a su turno, que habrá

un incremento del 39.6% en los subsidios que actualmente asume el Estado para garantizar dichas prestaciones3. Finalmente, se advierte que la medida aumenta el número de pensionados reales, incrementando el pasivo pensional del régimen de prima media. Ello implica no sólo una reducción en la capacidad de recaudo del sistema, sino también la asunción de nuevas obligaciones pensionales sin existir una fuente 3 El cálculo se hace bajo el supuesto de que se trata de una mujer que recibe una pensión con un ingreso base de 1.87 salarios mínimos, una tasa de interés del 5%, habiendo ingresado a la fuerza laboral a los 20 años, habiéndose pensionado a los 57, y habiendo tenido una carrera salarial plana. 8 adicional de financiación. Este pasivo pensional se calcula en 67 billones de pesos a precios de 2017, que constituye el 8,6 del PIB, y se incrementaría entre 100.000 y 500.000 mil millones anuales en solo siete años (entre los años 2018 y 2025), y la tendencia se mantendría para superar el billón de pesos anuales a partir del año 2050, hasta estabilizarse en alrededor de 2.6 billones. 2.2.4. Aunque el solo incremento en el costo fiscal no constituye per se una violación del principio de sostenibilidad fiscal, sí se configura la transgresión constitucional cuando el legislador no adopta medidas para asegurar el equilibrio del sistema, o no se precisa la fuente de financiación para suplir los costos. A lo largo del trámite parlamentario el gobierno advirtió sobre el peligro que representaba la medida en términos de sostenibilidad financiera,

pero el Congreso obvió estos cuestionamientos claros y precisos, y deliberadamente insistió en la reforma legal, sin adoptar medidas que hicieran frente a los citados señalamientos, por lo cual, se mantiene la inconstitucionalidad del proyecto de ley, por violación del artículo 48 de la Carta Política. 2.3. Violación del principio de equidad 2.3.1. Finalmente, el gobierno argumenta que la medida legislativa rompe con el principio de equidad, en tanto impone obligaciones excesivas en cabeza de los afiliados al sistema pensional que no son proporcionales a los beneficios recibidos, y confiere un privilegio injustificado en favor de un grupo poblacional específico que debe ser financiado por otros que se encuentran en situación de debilidad socioeconómica. Lo anterior genera una infracción de los principios de equidad, universalidad, eficiencia y solidaridad, que también informan el sistema pensional. 2.3.2. En efecto, en razón de estos principios, el sistema pensional se estructuró en función de una regla fundamental, según la cual “todos los afiliados deben aportar en una proporción equivalente durante un tiempo para acceder a una pensión, sin que unos deban esforzarse más que otros para obtener una prestación de similares características”. Esta regla explica, por ejemplo, el esquema de cotización y determinación de prestaciones en el régimen de prima media, prueba de lo cual es el hecho de que, si bien el porcentaje de cotización varía en función del IBC, la variación es mínima, con el objeto de garantizar esfuerzos proporcionalmente similares a todos los afiliados del régimen. De igual modo, esta regla subyacente al sistema pensional explica el cálculo de la

tasa de remplazo. El proyecto objeto de análisis invierte la lógica a partir de la cual se estructuró el modelo pensional, en tanto creó un beneficio en favor de un grupo poblacional reducido y específico, que, en cambio, debe ser subsidiado por los demás afiliados al régimen de prima media, sin que se hayan adoptado medidas específicas que reduzcan su impacto en los afiliados afectados, generándose provoca un desequilibrio en las cargas impuestas a los afiliados al régimen de prima media que no son mujeres o que no cumplen la condición de acceder a 9 una pensión promedio igual o inferior a 2 smlmv. De esta manera, lo que en principio pretendía ser una medida de acción afirmativa en favor de un grupo discriminado, terminó convirtiéndose en un privilegio insostenible, cuyos costos deben ser asumidos por los afiliados al régimen de prima media, muchos de los cuales se encuentran en una posición de alta vulnerabilidad, y deben cumplir las condiciones técnicas para acceder a una pensión (densidad de cotización, edad y monto de la pensión), que, en cambio, no son satisfechas por el grupo beneficiado. Esto, además de que, al ponerse en peligro la sosteniblidad financiera del sistema, “es altamente probable que los afiliados al régimen que no podrán beneficiarse de esta medida, en el futuro tengan que asumir una carga económica adicional para devolver al sistema la estabilidad financiera que esta iniciativa le resta”.

3. Insistencia del Congreso en el proyecto de ley 3.1. Una vez radicadas las objeciones gubernamentales, el Congreso dio

trámite a las mismas, surtiéndose las siguientes actuaciones. 3.2. En primer lugar, la Comisión Accidental para el estudio de las objeciones4 rindió informe aprobado el día 4 de abril de 2018, proponiendo declararlas infundadas. La proposición se opuso a los reparos planteados por el Ejecutivo sobre tres bases: primero, la medida legislativa no es de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, segundo tiene un impacto menor en la sostenibilidad del sistema pensional, y finalmente, responde a la necesidad de preservar la proporcionalidad entre el número de semanas requeridas para acceder a la pensión y la edad mínima, a un grupo social vulnerable y sujeto de especial protección constitucional, como es la mujer. 3.3. Con respecto a la necesidad del aval gubernamental, se argumenta que el contenido del proyecto de ley no se encontraba comprendido dentro de la exigencia del artículo 154 superior, en tanto en este se modificaba el régimen pensional, y no contiene, propiamente hablando, disposiciones de índole tributaria, que son las que deben contar con el respaldo del gobierno nacional según la Constitución Política. A su juicio, si bien los aportes al sistema de seguridad social constituyen contribuciones parafiscales de destinación específica según la jurisprudencia constitucional, la exigencia del artículo 154 de la Carta Política sobre la iniciativa gubernamental se refiere únicamente a las disposiciones legales que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. En este caso, en cambio, el proyecto de ley modifica los requisitos legales adquirir el derecho a la pensión de las mujeres, y no introduce exenciones o exoneraciones de pago de algún tributo, máxime cuando el tiempo de cotización, al igual que

4 Integrada por los senadores Nadie Blel Scaff y Edinson Delgado Ruíz, y por los representantes Alfredo Ape Cuello Baute y Carlos Abraham Jiménez López. 10 la edad, constituyen los requisitos de acceso a la pensión. Por tal motivo, la variación anotada no puede ser calificada como un beneficio tributario que deba ser de iniciativa gubernamental. Adicionalmente, la iniciativa mantiene incólume las tarifas de cotización previstas originalmente por el legislador, esto es, el 16% del ingreso base de cotización (IBC). Lo anterior no descarta, sin embargo, la intervención del gobierno prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, para asegurar que la adopción de normas legales que ordenen gastos o que otorguen beneficios sean consistentes con los parámetros fiscales de mediano y largo plazo, y que, en general, sean sostenibles fiscalmente. Esta intervención, sin embargo, es distinta de la exigida en el artículo 154 de la Carta Política, y no tiene fuerza vinculante ni puede ser entendida como un poder general de veto legislativo en cabeza del Ejecutivo, según determinó expresamente la Corte Constitucional en las sentencias C-625 de 2010 y C-313 de 2014, al establecer que “el mencionado artículo [7 de la Ley 819 de 2003] debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministerio de Hacienda. Y en este proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los

datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica”. En conclusión, en la medida en que el proyecto de ley no introduce una exención tributaria, sino que modifica los requisitos del derecho a la pensión, no era de iniciativa exclusiva del gobierno nacional, y el Congreso podía configurar libremente este derecho, sin sujeción al criterio gubernamental. 3.4. Con respecto a la presunta infracción del artículo 48 de la Carta Política, se argumenta que, contrariamente a lo sostenido por el gobierno nacional, durante el trámite parlamentario se efectúa el análisis sobre el potencial impacto financiero de la reforma. Resultado de ello es que el propio Congreso optó por limitar el monto de los beneficios pensionales, determinando que cuando se acceda a este derecho con 1150 semanas, la mesada sería equivalente al 60.5% del ingreso base de liquidación. De esta suerte, con los aportes disminuidos, “el monto de la pensión disminuirá un 5% en comparación con aquellas que coticen las 1300 semanas”. Este argumento fue replanteado en la nota aclaratoria aprobada el día 13 de diciembre de 2017. En efecto, en este documento se reconoció que el Congreso no disminuyó la tasa de remplazo, como se sostuvo originalmente en el informe de objeciones, pero que, en su lugar, se restringió el espectro del beneficio. En tal sentido, se expuso que original