CC - C507-2020

Sentencia C-507/20

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE CRECIMIENTO ECONOMICO-Vulneración al incluir norma de carácter salarial o prestacional (…) la Sala concluyó que en la disposición acusada no existe el vínculo de conexidad material, teleológica, sistemática o causal con la Ley 2010 de 2019. Adicionalmente, al evidenciarse una infracción abierta, manifiesta y deliberada del principio de unidad de materia para la aprobación de las leyes, la Sala concluyó que procedía la declaratoria de inexequibilidad del precepto legal, con efectos retroactivos. DECLARACION DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Principio de transparencia/PROYECTO DE LEY-Preservación de la unidad temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia del debate legislativo

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION

DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Metodología PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Análisis flexible/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de contenidos temáticos con relación de conexidad (…) siempre que se demande una disposición por violación del principio de unidad de materia, corresponderá al juez constitucional identificar si existe conexidad, en los términos indicados, entre el artículo o aparte atacado y la ley vista en su integridad. La simple pluralidad de temas abordados no es razón

suficiente para declarar la inexequibilidad de algunos artículos. AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Naturaleza jurídica/AUDITORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Autonomía en aspectos administrativos, presupuestales y jurídicos BONIFICACION POR “QUINQUENIO”-Alcance (…) la bonificación por quinquenio prevista para los empleados de la Auditoría es de eminente contenido salarial y prestacional al disponer que a este grupo determinado de funcionarios que por lo menos llevan en el cargo un periodo de cinco años se le apliquen las mismas condiciones con las que se reconoce y paga la bonificación del quinquenio a los funcionarios de la Contraloría. CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia para modular los efectos de sus sentencias SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos ex nunc/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Pueden darse excepcionalmente efectos ex tunc solamente cuando la Corte lo estipula expresamente (…) la Corte ha insistido en que la modulación de los efectos de sus sentencias, bien desde el punto de vista del contenido de su decisión, o bien desde el punto de vista de sus efectos temporales, es una tarea ineludible para asegurar la integridad del texto constitucional. Así, en lo que respecta a la fijación de los efectos temporales, es sabido que por regla general las decisiones de la Corte tienen efectos hacia futuro o ex nunc, pues, en principio, ello tributa en beneficio de los principios de seguridad jurídica y buena fe. Sin embargo, en reiteradas providencias, la Corporación ha sostenido que hay casos especiales en los que “reconocer solamente efectos hacia futuro a las sentencias de

inconstitucionalidad” consolidaría situaciones jurídicas abiertamente incompatibles con la Carta Política, habida cuenta de que existen normas que, aun cuando han sido expulsadas del ordenamiento jurídico, tienen la posibilidad de surtir efectos antes de que la declaración de inconstitucionalidad se produzca. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos retroactivos (…) De ahí que la Corte justifique los efectos retroactivos a las sentencias que declaran la inconstitucionalidad de un precepto normativo en tres escenarios en particular: (i) en los casos en que, desde la entrada en vigor de la Constitución de 1991, era evidente que la disposición acusada resultaba contraria al texto superior; (ii) en el evento en que los alcances retroactivos del fallo son indispensables para asegurar la protección de derechos constitucionales abiertamente desconocidos; y, (iii) en aquellas circunstancias en las que el efecto retroactivo del fallo es imprescindible para sancionar una violación flagrante y deliberada de la Constitución. EFECTOS RETROACTIVOS DE DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Jurisprudencia constitucional SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Reglas para establecer efectos temporales 2

Expediente: D-13669

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, “por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los

objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”

Actor: Juan Esteban Sanín Gómez

Magistrado Ponente:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Bogotá D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente sentencia, con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. El 8 de febrero de 2020, el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, en el que se establece que los funcionarios de la Auditoría General tienen derecho al reconocimiento y pago de la bonificación de quinquenio, en los mismos términos de que la que el ordenamiento prevé para los funcionarios de la Contraloría General de la República.

2. Con auto del 21 de febrero de 2020, el magistrado sustanciador: (i) admitió la demanda de la referencia, (ii) ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al presidente del Congreso, a los ministerios de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo, y al Departamento Nacional de Planeación; (iii) invitó a participar a varias entidades y organizaciones; (iv) dio traslado al Procurador General de la Nación; y (v) fijó en lista el proceso.

3. Entre el 16 de marzo de 2020 y el 31 de julio de 2020 los términos del proceso estuvieron suspendidos, en razón de la pandemia del COVID-19 1.

1 El Consejo Superior de la Judicatura, por medio del Acuerdo PCSJZ20-11517 del 15 de marzo de 2020, suspendió los términos judiciales en todo el país, desde el 16 de marzo de 2020 hasta el 20 del mismo mes y año. 3 La norma demandada A continuación, la norma acusada: “LEY 2010 DE 2019 (diciembre 272) PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones

“EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA: (…) “ARTÍCULO 153. Los funcionarios de la Auditoría General de la República tendrán derecho a que se les reconozca y pague la bonificación especial denominada quinquenio, en las mismas condiciones en que se liquida y paga a los funcionarios de la

Contraloría General de la República”. La demanda de inconstitucionalidad

4. Mediante el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez solicitó declarar inexequible el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019 por considerar que esta norma desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), por cuanto su contenido no refleja ni la materia ni el título de la ley en la que se incorporó, en armonía con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución.

5. Aduce que la Ley 2010 de 2019 lleva un título que no guarda relación con el reconocimiento y pago de la bonificación especial denominada “quinquenio” la cual será pagadera únicamente a los funcionarios de la Auditoría General de la República en las mismas condiciones aplicables a los funcionarios de la La suspensión, que fue prorrogada por los Acuerdos PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020, PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, PCSJA20-11556 del 22 de mayo de 2020 y PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020. En este último acuerdo se dispuso: 1) la prórroga de la suspensión de términos desde el 9 de junio hasta el 30 de junio de 2020 (artículo 3); y 2) el levantamiento de la suspensión de términos a partir del 1 de julio de 2020 (artículo 1). En cuanto a este levantamiento, en el Acuerdo PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020 se precisó que los términos para decidir las demandas de inconstitucionalidad, cuya competencia corresponde a la Corte Constitucional, se mantienen suspendidos hasta el 30 de julio de 2020 (artículo 1, parágrafo 1). 2 Diario Oficial No. 51.179 de 27 de diciembre 2019.

4 Contraloría General de la República. En tal sentido, se evidencia que el artículo

censurado no guarda conexidad alguna con los objetivos y materias comprendidos en la Ley 2010 de 2019, y tampoco constituye un medio para llevar a cabo los fines previstos en dicha ley3 por las siguientes razones: Primero, el título del proyecto presentado originalmente por el Gobierno no contemplaba medidas relacionadas con la generación de empleo, situación que fue modificada tras la ponencia para primer debate de proyecto, publicada en la Gaceta del Congreso No. 1131 del 26 de noviembre de 2019, en tanto que los congresistas propusieron la modificación del título mediante la inclusión del “fomento del empleo” habida cuenta que en el trascurso del debate se presentaron varias medidas claras y directas para incentivar su generación. No obstante, pese esta modificación, el actor indica que el proyecto no justifica cómo la inclusión de esta medida de carácter laboral, -bonificación especial para los funcionarios de la Auditoría General de la Nacióncontribuye a la generación de empleo y a la reducción de la pobreza en Colombia que es la finalidad o el objetivo perseguido por la Ley 2010 de 2019. Por el contrario, tan solo contempla una erogación. Segundo, tal y como se aprecia en la exposición de motivos y en los informes rendidos durante los debates cumplidos para el trámite del citado proyecto, la Ley 2010 se expidió con el objetivo principal de “mitigar algunas de las principales problemáticas de la estructura económica y tributaria del país”, con fundamento en los siguientes cinco pilares: (i) potenciar el crecimiento económico; (ii) fomentar la formalidad; (iii) incrementar la progresividad del sistema tributario; (iv) reducir la evasión; y, (v) fortalecer a la DIAN.

Tales motivos, finalidad u objetivos de la ley en nada se relacionan con aquellos que llevaron a la inclusión de la norma acusada en el proyecto de ley, como se evidencia en la Ponencia para segundo debate de la plenaria de la Cámara de Representantes publicada en la Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de diciembre de 2019. En efecto, consta en el citado documento que: “Artículo nuevo (relativo a la bonificación "quinquenio" a los funcionarios de la Auditoría General): los Honorables Congresistas solicitaron que se incluya la autorización del gasto y que esta medida no produce efectos sobre el Presupuesto General de 3 Como soporte adicional cita las siguientes sentencias: C-501 de 2001. “El Principio de Unidad de Materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación público y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta”.

Sentencia C-597 de 1996. “Esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento jurídico aquellos apartes, segmentos o proposiciones respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante de la misma”(en ese mismo sentido cita las sentencias C-837 de 2001, C-992 de 2001, C-188 de 2006, C-821 de 2006, C-823 de 2006, C-400 de 2010, C-490 de 2011, C-896 de 2012, C-274 de 2013). Sentencia C-830 de 2013. “La unidad de materia persigue dos finalidades: la coherencia y la transparencia del proceso legislativo. En cuanto

a la coherencia, busca que "el proceso legislativo siga un hilo conductor que le dé sentido, dentro del contexto específico definido por el propio legislador, de tal suerte que no se distorsione al extenderse a materias aisladas o inconexas", manteniendo "un orden temático en el proceso de deliberación democrático, que es propio del Congreso, que permita un debate informado o serio". Tratándose de la transparencia, "la unidad de materia busca impedir que en el proceso legislativo se introduzcan, de manera súbita, sorpresiva, inopinada o subrepticia, e incluso anónima, iniciativas oportunistas que no guarden relación con él y sobre las cuales no se ha dado un verdadero debate”. 5 la Nación”. Es decir, la justificación por la cual los congresistas concluyeron que esta disposición debía incorporarse en una reforma tributaria es porque “no produce efectos sobre el Presupuesto General de la Nación”4. Asunto que, por lo demás no es cierto, puesto que, a la Auditoría General de la República, en virtud de su autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, le corresponde una sección del Presupuesto General de la Nación (Decreto 272 de 2000, artículo 8). El término de fijación en lista transcurrió entre el 4 y el 17 de marzo de 2020, sin que recibiera escrito de intervención. Concepto del Ministerio Público

6. La Procuraduría General de la Nación intervino en esta actuación judicial y en concepto rendido el día 2 de septiembre de 2020, solicitó a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de la norma acusada por el

desconocimiento del principio de unidad de materia en tanto que el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019 al incorporar una norma de carácter remuneratorio5 no cumple con los criterios de conexidad temática, causal, teleológica y sistemática entre la disposición demandada y la ley. En particular, el Ministerio Público presentó los siguientes argumentos: Primero, la norma acusada no cumple con la conexidad temática con respecto a la Ley de Crecimiento Económico, en tanto que “no es claro cómo el reconocimiento de una prestación social implica una medida para la generación de empleo, pues se trata de una bonificación que reconoce la lealtad y la permanencia de algunos servidores en el marco de la gestión fiscal, razón por la cual no se trata de una estrategia para la generación de empleo. Tampoco se trata de una medida que tenga relación con la solución de los problemas estructurales relacionados con el presupuesto o el sistema tributario”. Segundo, no existe conexidad causal entre la norma acusada y la ley en tanto que no comparten una identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En efecto, la Ley 2010 de 2019 fue expedida para contrarrestar las “problemáticas de la estructura económica y tributaria del país y dar continuidad a las medidas y buenos resultados derivados de la Ley 1943 de 2018”. Mientras que la única referencia a las razones por las cuales se incluyó la norma acusada en la ley “se encuentra en la Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de noviembre de 2019, en la que se establece, en relación a los quinquenios, que “(…) los honorables congresistas solicitaron que se incluya la autorización

del gasto y que esta medida no produce efectos sobre el Presupuesto General de la Nación”. Indica el Procurador General que el hecho de que “la disposición 4 Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de diciembre de 2019, P. 19. 5 Indica la Vista Fiscal que según el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 “Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares”, el quinquenio de los funcionarios de la Contraloría General de la República consiste en “(…) una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución (…) durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria, ni de ningún otro orden”. 6 no genere efectos sobre el presupuesto nada dice sobre su relación con la solución de problemas estructurales en materia tributaria y presupuestal, pues no es una medida que busque equilibrar la desfinanciación del presupuesto”. Tercero, tampoco acredita una conexidad teleológica, en tanto que el principal objetivo que persigue la Ley 2010 de 2019 en materia de empleo “es su creación y formalización” lo cual se opone al fin de la norma acusada que pretende “alcanzar con el reconocimiento del aludido quinquenio” por medio del estímulo “al empleado que ha cumplido un periodo de cinco años en la entidad, reconociendo su lealtad y servicio”. Cuarto, es inexistente la conexidad sistemática, pues “si bien la Ley abarca una gama amplia de materias, todas ellas constituyen un cuerpo ordenado que busca responder a la necesidad de corregir las problemáticas de la estructura

económica y tributaria del país, mientras que el enunciado normativo acusado es completamente ajeno a las materias objeto de regulación, restándole coherencia interna a la Ley de Crecimiento Económico”.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver la controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acción de inconstitucionalidad contra una norma de carácter legal, como lo es el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, asunto que, en virtud de los artículos 241.4 y 242 de la Constitución Política, debe ser resuelto por esta Corporación judicial.

Planteamiento del problema jurídico y esquema de resolución

8. De conformidad con el planteamiento de la demanda y la intervención del Ministerio Público, la Corte Constitucional se plantea el siguiente problema jurídico: ¿Con la incorporación de una bonificación por quinquenio para el personal de la Auditoría General de la Nación (artículo 153 acusado), el legislador desbordó la temática general de la Ley 2010 de 2019 como ley de crecimiento económico y, en consecuencia, el principio de unidad de materia

(artículos 158 y 169 de la Constitución Política)? Con el propósito de resolver esta controversia, la Corte se referirá: (i) al principio de unidad de materia respecto de leyes de financiamiento con algún contenido prestacional; (ii) los objetivos de la Ley 2010 de 2019, en particular, en materia de empleo; (iii) la naturaleza jurídica de la Auditoría General de la República y la regulación reglamentaria de su personal; y, (iv) al contenido y

alcance de la bonificación especial por el cumplimiento de cinco años al servicio público, en especial en los términos reconocidos a los funcionarios de la Contraloría por expresa remisión de la norma acusada y sus posibles efectos en el Presupuesto General de la Nación. (i) El principio de unidad de materia 7

9. El artículo 158 de la Constitución Política establece que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”. En estos términos, el precepto constitucional consagra el principio de unidad de materia, concebido como un instrumento de primer orden para promover la transparencia y la racionalidad de los procesos democráticos que se surten en el Congreso de la República para aprobar las leyes6. Este mandato se articula con el artículo 169 de la Constitución, según el cual “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido (…)”.

10. Frente al ámbito de la transparencia, la exigencia constitucional de la conexidad material apunta a evitar que durante el trámite de aprobación legislativa se introduzcan de manera subrepticia o intempestiva reglas respecto de las cuales no se ha surtido el debate democrático que debe anteceder la incorporación de cualquier disposición legal al ordenamiento jurídico, como manifestación de la voluntad general. Dado que los procesos deliberativos recaen sobre ejes temáticos determinados y concretos, la incorporación de reglas inconexas a un proyecto de ley, que generalmente ocurre de manera desapercibida y tardía, tiene como efecto que las mismas no sean objeto de discusión, análisis y reflexión.

11. Desde la perspectiva de la racionalización de los procesos de aprobación legislativa, la exigencia de coherencia material tiene como propósito que los debates que se surten en el Congreso de la República como instancia de representación democrática, se concentren en materias acotadas y definidas desde el inicio del proceso legislativo, para que, así demarcadas, sean objeto de un proceso deliberativo propio de un debate democrático. Dado que la dispersión, la incongruencia y la incoherencia temática constituyen un obstáculo a este objetivo, el constituyente dispuso que los contenidos de un mismo cuerpo normativo deben enmarcarse en una misma problemática.

12. Las leyes de financiamiento son aprobadas por el Congreso de la República y sancionadas por el Presidente de la República al amparo de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 347 de la Constitución Política. Estas normas modifican o crean nuevas rentas siempre que los ingresos legales existentes del Estado no sean suficientes para sufragar la totalidad de gastos establecidos en la ley de apropiaciones7.

13. Como ocurre con cualquier otra ley, en el trámite que da lugar a su nacimiento, se debe seguir lo establecido en el artículo 158 de la Constitución.

La finalidad de este precepto es exigir del proceso legislativo un grado mínimo de coherencia y congruencia, en cuya virtud los enunciados contenidos en un 6 Sobre el sentido del principio de unidad de materia cfr. las sentencias C-015 de 2016 y C-133 de 2012. 7 Constitución Política, artículo 347, inciso 1: “El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente

autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de gastos contemplados”. 8 proyecto de ley, introducidos al inicio del trámite legislativo o en el trascurso de aquel8, estén ligados a la materia principal de que trata el propio proyecto. De suerte que, si ello no ocurre, esto es, si se incluyen disposiciones extrañas e inconexas, las mismas deban ser declaradas inexequibles por configurar un auténtico vicio material9. Esto, por supuesto, permite la realización del principio democrático y si ello no ocurre, se afecta su respeto y aplicación10. Metodología para constatar el respeto al principio de unidad de materia

14. En la Sentencia C-015 de 2016, que declaró la exequibilidad de la Ley 1739 de 2014, la Corte Constitucional recordó que para identificar el núcleo de la ley -conexidad temáticay la finalidad perseguida por el legislador con la expedición de la norma -conexidad teleológica-, el juez está facultado para revisar, entre otras fuentes que considere pertinentes, los antecedentes legislativos11 o el título de la ley12. También puede efectuarse, para este mismo propósito, una lectura integral de la norma -conexidad sistemática-, bajo el supuesto de que aquella constituye un todo, en principio ordenado. Y, puede revisar que las razones que dieron nacimiento a la ley, en su conjunto, sean las mismas que justifican la inclusión de cada uno de sus artículos -conexidad

8 Cfr., Sentencia C-992 de 2001. “Ha señalado la Corte, por otra parte, que la materia inicial de un proyecto de ley no constituye una camisa de fuerza para el Congreso y que es posible que dicho contenido sea ampliado o restringido en el curso del debate. Así, los contenidos temáticos de un proyecto pueden adicionarse con otros nuevos, que no estaban en la iniciativa original, pero que guarden una relación de conexidad objetiva con los contenidos de ésta”. 9 Cfr. Sentencia C-551 de 2003 reiterada en la Sentencia C-084 de 2018, la Corte explicó que si bien hay una distinción general entre el control formal y el control material encomendado a la Corte, también hay una categoría intermedia de vicios procedimentales con implicaciones en el contenido material de la norma pues “excepcionalmente, es posible evaluar en el control formal el contenido de una ley o de un proyecto de ley, no para realizar un juicio de contradicción respecto de lo previsto en la Carta, sino para establecer si los asuntos que una o varias disposiciones tratan son respetuosos (i) de los parámetros de conformación temática previstos en el artículo 158 de la Constitución, referentes al principio de la unidad de materia; (ii) de las reglas especiales de trámite que se consagran frente determinados tipos de leyes, como ocurre, por ejemplo, con las leyes estatutarias o las leyes orgánicas; y (iii) de ciertos condicionamientos preceptivos que anteceden a la realización del procedimiento legislativo, tal como sucede con el deber de agotar la consulta previa”. 10 Cfr., Sentencia C-809 de 2007. En esta providencia, citando la Sentencia C-501 de 2001, se recordó que: “el

principio de unidad de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta. Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento”. A su turno, en la Sentencia C-015 de 2016, citando la Sentencia C-714 de 2008, se añadió que “La importancia de este principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”. 11 Ello a través del estudio de, por ejemplo, las exposiciones de motivos o los debates en el seno del Congreso. 12 Cfr., Sentencia C-015 de 2016. Citando la Sentencia C-714 de 2001, advirtió que: “El principio de unidad de

materia no busca dificultar el trabajo legislativo, fragmentando la regulación de materias sobre la base de la independencia absoluta de estas, por no referirse exactamente a un mismo eje temático, sino que, por el contrario, lo que persigue, como ya se ha observado, es que razonablemente y desde un punto de vista objetivo, pueda establecerse una relación entre las diferentes disposiciones que conforman un cuerpo normativo, y entre estas y el título de la ley”. (Subrayas fuera de texto). 9 causal-, esto es, que cada disposición, leída por separado, sirva al mismo propósito general buscado por la ley13. Finalmente, es dable verificar si los efectos de la disposición demandada coindicen con los efectos esperados de la ley -conexidad consecuencial-14.

15. Acudiendo a estos criterios, podrá identificarse si una disposición guarda, de manera objetiva y razonable, conexidad con el cuerpo normativo al que pertenece. De lo dicho se desprende, sin embargo, que el análisis efectuado no implica proscribir que un proyecto de ley pueda abordar, en términos generales, temas disímiles. Para clarificar este punto, en la Sentencia C-809 de 2007, al evaluar una demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 1111 de 2006, la Corte reiteró la Sentencia C-992 de 2001, de la manera que sigue: “La unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal manera que un proyecto solo pudiese referirse a un único tema. Por el contrario, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha sostenido que un proyecto puede tener diversidad de contenidos temáticos,

siempre y cuando entre los mismos exista una relación de conexidad objetiva y razonable. Sin embargo la Corte ha sido clara en señalar que no puede haber proyectos que traten de diferentes materias. Ello ocurriría cuando entre los distintos temas que hagan parte de un proyecto no sea posible encontrar una relación de conexidad, de manera que cada uno de ellos constituya una materia separada” (énfasis propio).

16. Así las cosas, siempre que se demande una disposición por violación del principio de unidad de materia, corresponderá al juez constitucional identificar si existe conexidad, en los términos indicados, entre el artículo o aparte atacado y la ley vista en su integridad. La simple pluralidad de temas abordados no es razón suficiente para declarar la inexequibilidad de algunos artículos. En lo que tiene que ver con leyes de financiamiento, este aspecto ha sido estudiado de fondo en las sentencias C-809 de 2001, C-809 de 2007 y C-015 de 2016.

17. En la sentencia C-809 de 2001, la Corte estimó que los artículos 80 a 83 y 199 de la Ley 633 de 2000 no violaban el principio de unidad de materia. Esto porque, verificados los antecedentes legislativos, se advirtió que la referida ley nació para poner fin al “creciente desequilibrio de las finanzas públicas, considerado como un factor crítico en el deterioro de las condiciones económicas del país”, ligado, entre otras cosas, al “crecimiento despropor