CC - A1539-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1539 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2668

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá, y el Juzgado Cuarto Administrativo de la misma ciudad

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Demanda que originó el conflicto jurisdiccional. El 3 de octubre de 2018, a través de apoderado judicial, los ciudadanos Robinson Escalante Fierro y Fabio Ascencio Núñez presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad de la Amazonía. Pretenden que se declare la nulidad de la resoluciones 640 y 641 de 2018, a través de las cuales la demandada les negó, respectivamente, el reconocimiento y pago de horas extras, recargos nocturnos y compensatorios por las labores de portería y vigilancia desempeñadas en el establecimiento educativo. En consecuencia, a modo de restablecimiento del derecho, piden que se les reconozca el pago de estas prestaciones con la correspondiente indexación de intereses de mora1.

2. Según el relato fáctico de la demanda, los accionantes trabajaron al servicio de la Universidad de la Amazonía como personal de vigilancia y

1 Expediente digital CJU2668, carpeta “18001333300420180068200”, documento “01ExpedienteDigitalizado.pdf”, folio 182. CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger portería, mediante contratos de trabajo a término fijo inferiores a un año2, en el marco de los cuales eran desvinculados al finalizar el semestre académico para ser nuevamente contratados en el inicio del siguiente.

3. El apoderado afirma que la Universidad de la Amazonía decidió vincular a sus representados mediante contratos de trabajo, “desconociendo que las labores desempeñadas por ellos siempre fueron las de vigilancia y manejo de portería, que pertenecen al giro ordinario del funcionamiento de la entidad”3.

Es decir, que “la normatividad que debe regir la relación laboral de los demandantes frente a la entidad pública demandada es la de los empleados públicos y no la del derecho laboral privado”4. Por ello, considera que el pago de horas extras, recargos nocturnos y demás emolumentos debieron liquidarse como si se tratara de empleados públicos.

4. Decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa. El asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia5, Caquetá, autoridad que, por auto del 14 de diciembre de 2018, admitió la demanda únicamente respecto del demandante Robinson Escalante Fierro6. Más adelante, en providencia del 8 de noviembre de 20197, consideró imposible continuar con el trámite judicial por falta de jurisdicción. Con fundamento en los artículos 105.4 y 155 de la Ley 1437 de 2011, precisó que la jurisdicción

contenciosa administrativa no conoce de las controversias que surjan de un contrato laboral entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales. En consecuencia, ordenó remitir el proceso a la oficina de apoyo judicial para que fuera repartido entre los jueces laborales del circuito8.

5. A partir del artículo 2 de la Ley 712 de 20019, el juez administrativo concluyó que la competente es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, la cual conoce de los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. Lo anterior, por cuanto el demandante 2 Id. En la demanda se señalan los siguientes tiempos de vinculación laboral por parte de cada demandante: (i) Robinson Escalante Fierro, 05/11/2011 al 30/04/2017; y (ii) Fabio Ascencio Núñez, 01/01/2016 al 30/04/2017. 3 Id. Folio 197. 4 Id. 5 Id. Folio 213. 6 Id. Folio 218. Así lo consideró al no encontrar procesalmente viable que sus pretensiones se acumularan con las de Fabio Ascencio Núñez, porque respecto de cada uno se emitieron actos administrativos individuales relacionados con vinculaciones laborales distintas. En consecuencia, en relación con Fabio Ascencio Núñez ordenó el desglose de los documentos para que fueran sometidos a nuevo reparto ante los jueces administrativos en diferente proceso. 7 Id. Folio 231. 8 Id. 1. El apoderado de los demandantes presentó recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue declarado improcedente por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia mediante auto

del 18 de marzo de 2022. 9 “Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”. Artículo 2. El artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: “ARTÍCULO 2. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. 2 CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger fue vinculado a la entidad accionada mediante contrato individual de trabajo a término fijo, modalidad que se rige por las normas del Código Sustantivo del Trabajo.

6. Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Tras el nuevo reparto, el 2 de junio de 202210 la demanda fue asignada el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá, autoridad que mediante providencia del 5 de agosto de 2022 no avocó conocimiento del asunto al considerar que la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa.

En consecuencia, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el proceso a la Corte Constitucional.

7. En su opinión, una revisión conjunta de los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda permite inferir que, además de pretender el reconocimiento de horas extras y demás emolumentos, el demandante también cuestiona la forma de vinculación cuando señala que su función como vigilante era parte de aquellas “que corresponden al giro ordinario del funcionamiento de la entidad”. Por tanto, pretende ser considerado como empleado público,

caso en el cual la competencia corresponde a la justicia contenciosa administrativa11. Por ello, el juez laboral considera que debe aplicarse la tesis planteada por la Corte Constitucional en el Auto 492 de 2021, que asigna la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa cuando se cumplen los criterios orgánico (naturaleza de la entidad) y funcional (funciones desempeñadas), en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

8. Adicionalmente, expuso que el demandante no desarrollaba funciones propias de construcción y mantenimiento de obras públicas para ser considerado un trabajador oficial, impidiendo a la justicia ordinaria conocer el asunto.

9. Mediante oficio del 12 de agosto de 2022, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia, Caquetá, remitió el expediente a la Corte Constitucional. La Secretaría General de esta Corporación, en sesión virtual del 28 de marzo de 2023, repartió el asunto al despacho de la magistrada sustanciadora.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones12 10 Id. Documento “17ActaRepartoJuzgado1Laboral.pdf”. 11 Id. Documento “18NoAvoca-ProponeConflictoNegativo.pdf”, folio 3. 1. Al respecto, citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia según la cual el juez no cumple una labor mecánica, sino que, por el contrario, se encuentra obligado a interpretar la demanda cuando su sentido genuino no aparezca claro, con el fin de garantizar a las partes el acceso efectivo a la administración de justicia.

12Aparte considerativo extraído del Auto 765 de 2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger (Exp. CJU1771). 3 CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

201513. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

11. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo14. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial15, y el presupuesto normativo es aquel, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto16.

12. En esta ocasión, los referidos presupuestos están acreditados. El presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre dos autoridades de diferentes jurisdicción que rechazan el conocimiento de proceso. Por un lado, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, Caquetá, y del otro, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de la misma ciudad. De igual modo, el

presupuesto objetivo, en razón a que la disputa recae sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la que se pretende dejar sin efectos dos actos administrativos proferidos por la Universidad de la Amazonía, que negaron el reconocimiento de prestaciones laborales a dos extrabajadores de la entidad. Por último, el presupuesto normativo también se cumple porque, de acuerdo con los antecedentes descritos, cada autoridad jurisdiccional expuso razones de índole legal o constitucional por las cuales consideran que no son competentes para conocer del proceso (ver supra, párrs. 4 a 8). La competencia para conocer la demanda presentada por el ciudadano Robinson Escalante Fierro contra la Universidad de la Amazonía es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo 13 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 14 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129, 415 de 2020 y 289 de 2021. 15 Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019). Reiterado en Auto 289 de 2021. 16 Auto 289 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 4 CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger

13. Frente a las controversias jurisdiccionales entre los jueces contencioso

administrativos y los ordinarios en su especialidad laboral, relacionadas con demandas en las que se exige a una entidad pública el reconocimiento y pago de prestaciones laborales, el Auto 492 de 202117 estableció varios lineamientos según las características del caso. Así, diferenció aquellos pleitos en los que se pretende (i) el reconocimiento de una relación laboral entre la persona natural y la entidad pública debido a la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios entre ambos; (ii) de aquellos en los que no existe duda de la existencia de una vinculación laboral entre las mismas partes18.

14. Frente a la primera hipótesis, la Corte Constitucional señaló que lo relevante para definir la jurisdicción competente es la naturaleza no laboral del contrato de prestación de servicios suscrito entre una entidad pública y una personal natural. En este sentido, explicó que sólo el juez administrativo tiene competencia para revisar esos contratos de naturaleza estatal, a efectos de determinar si existió un vínculo laboral camuflado en la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios. Además de que lo discutido era la validez del acto administrativo expedido con ocasión de la reclamación de un contratista, con el fin de obtener las mismas garantías laborales que un servidor público de planta.

15. Con fundamento en las mencionadas razones, esta Corporación estableció la siguiente regla de decisión: “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva

suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.

16. En cuanto a la segunda hipótesis, esto es, cuando no existe duda de la existencia de una vínculo laboral entre la persona natural y la entidad pública, la Corte precisó que no es aplicable la anterior regla de decisión. Sino que, en estos eventos, cuando no se discute la relación de subordinación entre entidad pública y trabajador, “resulta válido definir la jurisdicción competente para conocer de estos asuntos con base en las funciones que dice haber ejercido el empleado o trabajador (criterio funcional) y la entidad a la cual se encontraba vinculado (criterio orgánico), para establecer si se trata de un trabajador oficial, que puede ejercitar la acción laboral ante la jurisdicción ordinaria del 17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Además, sobre este tipo de controversias, constituyen precedentes relevantes los Autos 468 de 2022 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger) y 1158 de 2023

(Paola Andrea Meneses Mosquera). 18 Id. En tal sentido, recordó que las personas naturales pueden prestar sus servicios u oficios al Estado a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales a través de un contrato de trabajo y (iii) como contratistas mediante un contrato de prestación de servicios. Precisó que las dos primeras suponen la existencia de un vínculo laboral, pero no la tercera debido a su carácter contractual estatal. 5 CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger trabajo, o de un empleado público, caso en el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que debe definir el asunto”.

17. En el caso concreto, esta Corporación advierte que la regla principal de la Auto 492 de 2021 no es aplicable dado que el demandante no alega haber suscrito sucesivos contratos de prestación de servicios con la Universidad de la Amazonía. Por tanto, no estamos ante la primer hipótesis sino ante la segunda descrita en la referida providencia, puesto que entre las partes aparentemente (i) existió una relación laboral a través de contratos de trabajo a término fijo inferiores a un (1) año; y (ii) se pretende el pago de prestaciones laborales como si de un empleado público se tratara. Por tanto, deben analizarse los criterios funcional y orgánico.

18. Pues bien, criterio orgánico se acredita porque la Universidad de la Amazonía es un ente universitario autónomo de naturaleza pública, de acuerdo con lo establecido por el artículo 2 de la Ley 60 de 198219 y el artículo 57 de la Ley 30 de 199220, según las cuales se caracteriza por tener personería jurídica, autonomía universitaria, patrimonio independiente y capacidad para organizar y elegir a sus directivas, así como a su personal docente y administrativo.

19. Respecto del criterio funcional, debe recordarse que la demanda tiene como pretensión principal que se declare la nulidad del acto administrativo que negó la reliquidación de horas extras, recargos nocturnos y otros emolumentos por el servicio de vigilancia y potería prestado por el demandante a la Universidad de la Amazonía, en el marco de contratos de trabajo a término fijo suscritos entre ellos.

20. Tal pretensión se fundamenta en que la liquidación de esas prestaciones debió hacerse como si se tratara de un empleado público, ya que la labor

desempeñada por él, dice la demanda, corresponde a la que ejecuta el personal administrativo de la Universidad de la Amazonía.

21. La demanda sostiene que la labor de vigilancia y portería que ejerció el demandante al servicio de la Universidad de la Amazonía es la de un empelado público porque el estatuto de la entidad en su artículo 36 indica: 19 “Por la cual la Regional Florencia de la Universidad Surcolombiana, se transforma en la Universidad de la Amazonía”. El artículo 2º señala que la Universidad de la Amazonía “es una institución de educación superior creada como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Educación Nacional con domicilio en la ciudad de Florencia, capital del Departamento del Caquetá”. 20 “Por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior”. El articulo 57 consagra que “[l]as universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional (…)”. La misma disposición sostiene que se caracterizan por tener personería jurídica, autonomía universitaria y financiera, patrimonio independiente y pueden elaborar y manejar su propio presupuesto de acuerdo con las funciones que les corresponda. También les asigna la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo.

6 CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger “ARTÍCULO 36. PERSONAL ADMINISTRATIVO. Es aquel integrado por empleados públicos y trabajadores oficiales cuyos cargos figuren en la Planta de Personal. PARÁGRAFO 1. El régimen del personal administrativo de la

Universidad de la Amazonía, será el mismo que rige para los empleados del sector oficial. PARÁGARFO 2. Las personas que presten sus servicios en forma ocasional o por el tiempo de ejecución de una obra o contrato, no forman parte del personal administrativo, y su vinculación será por contrato de ejecución de obra o de prestación de servicios…”.

22. La norma citada por el demandante no permite identificar a primera vista si, al interior de la universidad, la labor de vigilancia y portería es desempeñada por un empleado público o por un trabajador oficial.

23. Sin embargo, en la página web de la Universidad de la Amazonía reposa un acto administrativo expedido por la rectoría21, en el que se relaciona el reajuste salarial del personal administrativo de esa institución educativa, e incluye un cargo denominado “Celador, Código 5320, Grado 12, del Nivel Asistencial”. Acto que hace referencia a los empleos públicos del nivel administrativo.

24. A su turno, el Acuerdo 05 de 200422, por el cual la Universidad de la Amazonía adopta su estructura interna, menciona en su artículo 70 la existencia de un “Departamento de Seguridad”, encargado de la seguridad y vigilancia de los inmuebles y enseres de la institución. En consonancia, mediante Resolución 0013 del 2 de enero de 2017, la rectoría ajustó el Manual Específico de Perfiles y Competencias Laborales para los cargos contemplados en la planta global del personal administrativo. Dentro de los perfiles ajustados se encuentra el de celador, adscrito al Departamento de Seguridad23, y le asigna como propósito principal “[s]alvaguardar los bienes, enseres y demás propiedades de la

institución y proteger las personas que en ella se encuentran”24.

25. Así, conforme los referidos actos administrativos expedidos en uso de la autonomía que otorga la ley a los entes universitarios autónomos, para la Sala es válido sostener que, en principio, y de acuerdo con lo planteado en la 21 Resolución 1909 del 30 de agosto de 2021, “Por la cual se reajusta la asignación básica mensual de los cargos públicos administrativos de la Universidad de la Amazonía, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 971 de 2021 del Departamento Administrativo de la Función Pública y deroga la Resolución No. 0535 del 28 de febrero de 2020”. 22 https://www.uniamazonia.edu.co/inicio/index.php/es/la-universidad/normativa/acuerdos.html

23 https://www.uniamazonia.edu.co/documentos/docs/Sistema%20Integrado%20de%20Gestion%20de %20Calidad/11.%20Resultados/Resolucion%200013%20- %20Manual%20Especifico%20de%20Perfiles,%20Funciones%20y%20Competencia%20Laborales .pdf 24 Id. Folio 89. 7 CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger demanda, el actor estaría buscando que sus prestaciones laborales se liquiden bajo las mismas normas que aplican a los empleos públicos de la Universidad de la Amazonía, mas no de sus trabajadores oficiales. Esto debido a que las labores que dice haber desempeñado para esa institución educativa también serían ejercidas por el personal administrativo de la entidad, a través de una relación legal y reglamentaria.

26. Esto significa que la competencia para conocer de la demanda

corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, pues se cumple el criterio orgánico, ya que la Universidad de la Amazonía es una entidad pública; y el criterio funcional, toda vez que la actividad de vigilancia y portería que el demandante dice haber desempeñado para esa institución educativa, sería también ejercida por el personal administrativo a través de una vinculación legal y reglamentaria, propia de los empleados públicos. Lo anterior, con fundamento en el artículo 104.4 del CPACA, que asigna a esa jurisdicción el conocimiento de los procesos relacionados con “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado (…)”; y también en el artículo 105 ibidem, que excluye de esa jurisdicción el conocimiento de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

Regla de decisión: con fundamento en los artículos 104.4 y 105 del CPACA, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretende el reconocimiento de prestaciones laborales semejantes a las de un empleado público de un ente universitario autónomo, cuando exista certeza de que entre la persona natural y la entidad pública existió vínculo laboral.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia y el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo

de Florencia es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el señor Robinson Escalante Fierro. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2668 al Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia. 8 CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada 9 CJU-2668 M.S. Cristina Pardo Schlesinger

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 10