CC - A386-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-386/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 386 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2358

Conflicto de competencia suscitado por el Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia, y el Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. A principios del año 2015, la empresa Oxígenos de Colombia Ltda.1 presentó demanda ejecutiva,2 ante el Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia, en contra del hospital Francisco Valderrama, Empresa Social del Estado,3 por la supuesta falta de pago de facturas provenientes del suministro de oxígeno medicinal.4 Conforme a los hechos expuestos en la demanda, el hospital Francisco Valderrama no habría realizado el pago de 118 facturas por concepto de entrega de insumos y productos de oxígeno medicinal en favor de la empresa Oxígenos de Colombia Ltda.5 1 La empresa Oxígenos de Colombia Ltda. es una empresa de naturaleza privada, constituida mediante

escritura pública No. 400 de la Notaría 12 de Bogotá, del 21 de marzo de 1974 e inscrita el 26 de marzo de 1974, bajo el No. 16.590, del Libro IX. 2 Expediente CJU 2358, Documento Digital “01Demanda.pdf”, folios 3-30. 3 El hospital Francisco Valderrama es una entidad de carácter público, dotada de autonomía administrativa, operativa y financiera, con patrimonio propio y vigilado por la Superintendencia Nacional de Salud. nace como Hospital San José en el año 1936, mediante ordenanza departamental y el acuerdo municipal 046 del 11 de noviembre de 1994, lo transforma en Empresa Social del Estado. El objeto social es el autorizado por la Ley para las Empresas Sociales del Estado. 4 Expediente CJU 2358, Documento Digital “01Demanda.pdf”, folio 6. 5 Ibid., folios 50-160. Asimismo, la demandante determinó que, por concepto de capital, la sumatoria de las facturas adeudadas asciende al valor de doscientos cuarenta y cuatro millones ochocientos noventa y ocho mil quinientos setenta y tres pesos ($244.898.573). Ibid., folio 4.

2. El 27 de abril de 2015, el Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia, mediante auto interlocutorio número 766, libró mandamiento de pago a favor de la demandante y en contra de la demandada, ordenando notificar del contenido del auto al hospital Francisco Valderrama.

Posteriormente, el despacho judicial, a través de auto interlocutorio del 24 de noviembre de 2021, resolvió declarar la falta de jurisdicción para seguir

conociendo de la demanda, igualmente, declaró la nulidad del auto que ordenó seguir con la ejecución y ordenó remitir el asunto a los juzgados de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Turbo, Antioquia. Al respecto, la autoridad judicial señaló que los numerales 2 y 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevén la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos relativos a contratos en los que sea parte una entidad pública, cualquiera que sea su régimen, y de los ejecutivos originados en contratos celebrados por esas entidades. Seguidamente, señaló que la Corte Constitucional, en auto del 22 de julio de 2021, atribuyó la competencia de este tipo de casos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en el citado artículo 104 ibidem, afirmando que las controversias originadas en títulos valores otorgados por la celebración de un contrato estatal, en el que concurren las mismas partes, es de conocimiento de los jueces administrativos. Por consiguiente, señaló que la demanda presentada por la empresa Oxígenos de Colombia Ltda. reúne los requisitos previamente referidos, por lo que el conocimiento del asunto está en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.6

3. El 21 de diciembre de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia, el cual, mediante auto del 26 de mayo de 2022, resolvió declarar la falta de jurisdicción, proponer conflicto

negativo de competencia y ordenar remitir el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisión. Este despacho judicial, en referencia a los artículos 104.6 y 297 de la Ley 1437 de 2011, señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos ejecutivos cuando la base del crédito conste en sentencias ejecutoriadas de esta jurisdicción, decisiones en soluciones de mecanismos alternativos de conflictos en la que se condene una entidad de derecho público, contratos estatales y la copia 6 Ibid., Documento Digital “16RemiteJurisdiccion.pdf”, folios 1-6. auténtica de actos administrativos. Posteriormente, refirió que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, conforme a la aplicación de la regla de competencia residual contenida en el artículo 15 del Código General del Proceso, conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. Paso seguido, y en el análisis del caso concreto, sostuvo que las facturas que pretende ejecutar la demandante no tienen relación con los presupuestos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así las cosas, consideró que el asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.7

4. El 3 de junio de 2022, el juzgado remisor envió el expediente a la Corte Constitucional. Mediante sesión virtual del 20 de febrero de 2023, fue repartido por la presidencia al magistrado ponente y entregado el 23 de febrero siguiente para la sustanciación del proceso de la referencia.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,8 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 7 Ibid., Documento Digital “20AutoProponeConflictoCompetencia2021-00342.pdf”, folios 1-6. 8 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.9

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y

como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al El conflicto se suscitó entre una menos, dos autoridades autoridad de la Jurisdicción Ordinaria

Subjetivo que administren en su especialidad Civil y otra justicia y pertenezcan a perteneciente a la Jurisdicción de lo diferentes Contencioso Administrativo. jurisdicciones.10 Existe una controversia entre el Existencia de una Juzgado Civil del Circuito de Turbo, causa judicial sobre la Antioquia, y el Juzgado 2º cual se desarrolle la Administrativo Oral de Turbo, controversia, lo que Antioquia, con respecto a cuál requiere constatar que jurisdicción le corresponde conocer y Objetivo está en desarrollo un resolver la demanda ejecutiva proceso, un incidente o presentada por la empresa Oxígenos cualquier otro trámite de Colombia Ltda. contra el hospital de naturaleza Francisco Valderrama, en la que se jurisdiccional.11 pretende librar mandamiento de pago de facturas de venta con concepto de 9 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 10 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 11 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). la entrega de insumos y productos de

oxígeno medicinal. Tanto el Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia, como el Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial insinuó que la demandada es una empresa social del Estado y las facturas que pretenden ejecutarse tienen origen en un contrato público, siendo la Las autoridades Jurisdicción de lo Contencioso involucradas en el Administrativo la encargada de conflicto de conocer del asunto, según lo dispuesto jurisdicciones deben en los numerales 2 y 6 del artículo haber manifestado 104 de la Ley 1437 de 2011 y el Auto Normativo expresamente las 403 de 2021 de la Corte razones por las cuales Constitucional. Por su parte, la se consideran segunda autoridad judicial manifestó competentes -o noque la Jurisdicción de lo Contencioso para conocer de dicha Administrativo conoce de procesos causa judicial.12 ejecutivos según lo dispuesto en los artículos 104.6 y 297 de la Ley 1437. En consecuencia, afirmó que el conocimiento del asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, en aplicación a la cláusula residual de competencia, ya que el cobro de las facturas que se pretende ejecutar no tiene relación con las reglas de competencia de la Jurisdicción de lo 12 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de

asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. Contencioso Administrativo.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia, y el Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia. En primer lugar, abordará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del título valor. Reiteración Auto 232 de 2023

9. La Corte Constitucional ha reiterado en múltiples ocasiones que en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 104 del CPACA le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas

entidades”. En consonancia con ello, el numeral 3 del artículo 297 menciona que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.” (Énfasis fuera del texto original).

10. Por su parte, la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso, conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley a otra jurisdicción.

11. Esta Corporación ha conocido sobre conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias, y en virtud de las normas citadas, estableció en el Auto 403 de 2022 la regla según la cual “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y

(iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.” Por su parte, en el Auto 553 de 2022, estableció como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de

entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar”.

12. La Sala Plena llegó a esta regla en el Auto 553 de 2022 al considerar que, cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementos suficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre las partes demandante y demandada, le es imposible atribuir la controversia a la Jurisdicción Ordinaria, pues en todo caso, la controversia podría involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo y que, en aplicación de la cláusula contenida en el artículo 104 del CPACA, sería atribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, consideró que las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado que tienen una protección especial del ordenamiento jurídico.

13. Finalmente, en el Auto 232 de 2023, esta Corporación, después de realizar un análisis pormenorizado de los proceso ejecutivos en los que no obra prueba de la existencia de un contrato estatal,13 reafirmó que “en los conflictos de jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias que, en principio, pretendan ejecutar obligaciones contra una entidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) la existencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretende ejecutar y ii) si, eventualmente, este involucra

o no a un tercero.” Sin embargo, y haciendo referencia sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, fijó como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas (…), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.” Caso concreto

14. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia, y el

Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia.

15. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto al

Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia.

16. Lo anterior, al advertir la Sala que el conflicto se generó en el marco de un proceso ejecutivo iniciado por la empresa Oxígenos de Colombia Ltda. contra el hospital Francisco Valderrama, Empresa Social del Estado, en el que la entidad pública no habría realizado el pago de 118 facturas por concepto de entrega de insumos y productos de oxígeno medicinal. Es decir, ante la falta de claridad sobre si la demandante y la demandada celebraron o no un contrato 13 Análisis realizado respecto de los autos 403 de 2021, 1027 de 2021, 553 de 2022 y 1178 de 2022. estatal que hubiere sido la causa de las facturas, la Sala Plena, en su condición de juez del conflicto no tiene la competencia para afirmar, con total certeza,

que tal contrato no existió. Además, las consideraciones sobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflicto podrían (i) exceder el propósito de este trámite, que es, únicamente, dirimir el conflicto de jurisdicciones e (ii) invadir la competencia del juez natural de la controversia.

17. Así las cosas, esta Corporación ha determinado que, a partir del artículo 104 del CPACA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, sin embargo, cuando no hay certeza sobre la existencia de ese contrato, el asunto igual debe ser remitido a esa jurisdicción en tanto podría involucrar actos de una entidad pública, por consiguiente, el juez administrativo será quien deba analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal.

18. Conforme a los anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el Auto 553 de 2022, ordenará remitir el expediente al Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado

(ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del

título valor que se pretende ejecutar. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia, y el Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia, es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la empresa Oxígenos de Colombia Ltda. SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2358 al Juzgado 2º Administrativo Oral de Turbo, Antioquia, para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado Civil del Circuito de Turbo, Antioquia, y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General