CC - A511-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-511/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 511 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2510

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 3º Administrativo de Pasto y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., catorce (14) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 28 de enero de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones

(en adelante Colpensiones) instauró, ante los jueces administrativos de Pasto, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución GNR 352524 del 9 de noviembre de 2015, mediante la cual la entidad resolvió revocar la Resolución GNR 61987 del 3 de marzo de 2015 y, como consecuencia de ello, la Resolución GNR 46205 del 19 de febrero de 2014, terminando por reconocer una pensión de sobrevivientes a favor de las señoras Ana Luisa Benavides Yela, Laura Sofia Rodríguez Benavides, Johana

Rodríguez Benavides y el señor Juan Manuel Rodríguez Benavides. Lo anterior, al considerar que el deceso del señor Pedro Antonio Rodríguez Benavides, causante de la pensión, tiene origen laboral y no común, por lo que su reconocimiento y pago es competencia de las administradoras de riesgos laborales.1

2. El conocimiento del caso le concernió al Juzgado 3º Administrativo de Pasto, el cual, mediante auto del 19 de marzo de 2019, admitió la demanda presentada y ordenó dar trámite al proceso contencioso administrativo.2 Sin embargo, en audiencia inicial del 19 de marzo de 2020, resolvió declarar de oficio la excepción de falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Pasto. Para sustentar su decisión, acudió a los artículos 103, 104.4 y 105 de la Ley 1437 de 2011 y señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce, en asuntos laborales, de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y de la seguridad social de estos, cuando su régimen esté administrado por una entidad de derecho privado. Conforme a este criterio, refirió que el causante Pedro Antonio Rodríguez Benavides no cotizó como empleado público, razón por la que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la competente para conocer del asunto, por lo que consideró que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral sería la encargada de conocer del presente asunto, en aplicación de la Ley 712 de

2001 y la regla de competencia sobre el conocimiento de controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social entre afiliados 1 Expediente CJU 2510, documento digital “01. Demanda 2020 00223.pdf”, folios 3-29. 2 Ibid., documento digital “08. Auto Admisorio 2020 00223.pdf”, folios 1 y 2. beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadora.3

3. El 12 de marzo de 2020, el caso fue repartido al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto, el cual, por medio de auto del 26 de noviembre de 2020, resolvió rechazar la demanda por falta de competencia, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto suscitado. Fundamentó su decisión señalando que jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que la administración pública tiene la posibilidad de demandar sus propios actos administrativos por medio de la acción de lesividad y ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Seguidamente, mencionó que los artículos 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011 refieren a la nulidad de un acto administrativo y al restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, por lo que este tipo de pretensiones no son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. Sostuvo que la Corte Constitucional, en Sentencia SU 182 de 2019, afirma que las entidades deben acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad ante un juez administrativo, para

revocar un acto expedido por la propia entidad pública.4 Finalmente, se refirió a pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura en los que ese tribunal le asignó la competencia de casos similares a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.5

4. El 12 de julio de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional por el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto.

Posteriormente, el expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023 y remitido al despacho el 10 de marzo siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia 3 Ibid., documento digital “23 Audiencia Inicial 2020 00223.pdf”, folios 1-4.

4Ibid., documento digital “26Auto Suscita Conflicto de Competencia 2020 00223.pdf”, folios 1-4. 5 Consejo Superior de la Judicatura, fallos con radicados números 12575-30 del 18 de agosto de 2017, 110011010200020100066000 del 10 de marzo de 2010 y 11001010200020100217700 del 4 de agosto de 2010.

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,6 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre

jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”7

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y

como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al El conflicto se suscitó entre una menos, dos autoridad de la Jurisdicción autoridades que Subjetivo Contencioso Administrativa y otra administren justicia y perteneciente a la Jurisdicción pertenezcan a Ordinaria en su especialidad Laboral. diferentes jurisdicciones.8 Existencia de una Existe una controversia entre el causa judicial sobre la Juzgado 3º Administrativo de Pasto y Objetivo cual se desarrolle la Juzgado 3º Laboral del Circuito de controversia, lo que Pasto, con respecto a cuál jurisdicción 6 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

7 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 8 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). requiere constatar que es la competente para conocer y está en desarrollo un resolver la acción de lesividad proceso, un incidente o interpuesta por Colpensiones. cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.9 Tanto el Juzgado 3º Administrativo de Pasto como el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad Las autoridades judicial citó los artículos 103, 104.4 y involucradas en el 105 de la Ley 1437 de 2011, así como conflicto de la Ley 712 de 2001, refiriendo que el jurisdicciones deben caso no versa sobre un empleado haber manifestado público, por lo que el proceso debe Normativo expresamente las tramitarse en la Jurisdicción Ordinaria razones por las cuales en su especialidad laboral. Por su se consideran parte, la segunda autoridad judicial competentes -o nomanifestó que la demanda pretende la para conocer de dicha nulidad de un acto administrativo, causa judicial.10 siendo competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, acorde a

lo previsto en los artículos 93 y 97 de la Ley 1437 de 2011 y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura. 9 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 10 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 3º Administrativo de Pasto y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316

de 2021

9. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.11 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”12 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”13

10. En Auto 316 de 2021,14 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido 11 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y

jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 12 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 13 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 14 Expediente CJU-489. material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,15 454,16 y 38417 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto

11. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3º Administrativo de Pasto y el Juzgado 3º

Laboral del Circuito de Pasto.

12. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Juzgado 3º Administrativo de Pasto, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

13. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,18 454,19 y 384 de 2021,20 entre otros, según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte

de Colpensiones en contra de la resolución GNR 352524 del 9 de noviembre de 2015, mediante la cual la entidad resolvió revocar la Resolución GNR 61987 del 3 de marzo de 2015, terminando por reconocer una pensión de sobrevivientes a favor de las señoras Ana Luisa Benavides Yela, Laura Sofia Rodríguez Benavides, Johana Rodríguez Benavides y el señor Juan Manuel Rodríguez Benavides, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

14. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 3º Administrativo de Pasto y dispone comunicar la presente decisión a los interesados. 15 Expediente CJU 838. 16 Expediente CJU 866. 17 Expediente CJU-377. 18 Expediente CJU 838. 19 Expediente CJU 866.

20 Expediente CJU-377. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. La Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto por ella proferido, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el

Juzgado 3º Administrativo de Pasto y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 3º Administrativo de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2510 al Juzgado 3º Administrativo de Pasto para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Pasto. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General