CC - A712-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 712 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2674

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., cuatro (04) de mayo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 21 de abril de 2021, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones SUB-277899 del 30 de noviembre de 2017 y SUB-120476 del 03 de junio de 2020, por las cuales, respectivamente, reconoció y reliquidó pensión de invalidez en favor de Orlando Jovany Castellar Ávila. Lo anterior, al considerar que “el porcentaje de PCL fue adulterado”1, pues en la investigación administrativa adelantada se demostró que el demandado “no cuenta con el porcentaje de pérdida de capacidad laboral requerido por la ley”2. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de 1 Expediente digital. 20001233300020210015400 C2.pdf., f. 2.

2 Expediente digital. 20001233300020210015400 C2.pdf., f. 5. Expediente CJU-2674 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera “lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de Invalidez”3.

2. Por reparto, el proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Cesar, el cual admitió la demanda. No obstante, mediante auto del 17 de febrero de 2022, el Tribunal declaró de oficio su falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito judicial de Valledupar. En su criterio, como la controversia es relativa a la seguridad social e involucra a un trabajador del sector privado y a una entidad administradora de pensión, el litigio debe ser decidido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y no por la jurisdicción de lo contencioso administrativo4, a quien le corresponde decidir asuntos donde la prestación reclamada deviene de una relación legal y reglamentaria entre el Estado y un servidor público. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 de la Ley 712 de 2001.

Además, citó el expediente núm. 11001-03-25-000-2017-0910-00 (4857) de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.

3. El 21 de febrero de 2022, Colpensiones recurrió el auto antes mencionado. Para tales fines, argumentó que “la competencia para tramitar las

acciones de lesividad corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”5, según jurisprudencia del Consejo de Estado6. No obstante, el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto del 17 de marzo de 2022, confirmó la decisión, para lo que reiteró los argumentos previamente mencionados.

4. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar. Mediante auto del 7 de junio de 2022, el juez declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo con el Tribunal Administrativo del Cesar. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, en virtud de lo establecido en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, la Sentencia SU 182 de 2019 y el Auto A 316 de 2021 de la Corte Constitucional. Esto, por las siguientes razones: (i) el CPACA (Ley 1437 de 2011) “no reconoce de forma general la posibilidad de revocar unilateralmente actos contrarios a la Constitución o la Ley, sino que obliga a las autoridades a demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, salvo las excepciones legales”7; y (ii) cuando “la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con 3 Expediente digital. 20001233300020210015400 C2.pdf., f. 2.

4 Expediente digital. 20001233300020210015400 C16.pdf., f. 4. 5 Expediente digital. 20001233300020210015400 C17.pdf., f. 3. 6 Consejo de Estado, expediente 11001010200020190251700. Se dirimió conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Cartagena y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena. 7 Corte Constitucional, sentencia SU182 de 2019. Página 2 de 7 Expediente CJU-2674 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”8.

5. El 12 de agosto de 2022, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar, remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.

6. El 28 de marzo de 2023, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada ponente9.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

201510.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones para

controvertir las resoluciones SUB-277899 del 30 de noviembre de 2017 y SUB-120476 del 03 de junio de 2020. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es 8 Corte Constitucional, Auto A 316 de 2021. 9 El expediente fue enviado al despacho el 30 de marzo de 2023. 10 “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

Página 3 de 7 Expediente CJU-2674 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera de su exclusiva incumbencia (positivo)”11. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo12, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.13 Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa14. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto15.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que el asunto sub examine configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones por las siguientes razones: • Primero, el presupuesto subjetivo se satisface, porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (i) el Tribunal Administrativo del Cesar, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar, que pertenece a la jurisdicción ordinaria16. • Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad

y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de las resoluciones SUB-277899 del 30 de noviembre de 2017 y SUB120476 del 03 de junio de 2020, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial. • Tercero, se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, 11 Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. 12 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 13 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 14 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. 15 Id. 16 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la

Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos». Página 4 de 7 Expediente CJU-2674 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 2-4, supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de

2021

11. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad17), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos

administrativos18. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”19, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”20. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”21, las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

5. Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del presente caso debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de actos administrativos propios –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita (i) la nulidad de las resoluciones SUB-277899 del 30 de noviembre de 2017 y SUB-120476 del 03 de junio de 2020, que ella misma profirió, y (ii) a título de restablecimiento del derecho, que se ordene a Orlando Jovany Castellar Ávila reintegrar las prestaciones pagadas con 17 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a

la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. 18 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. 19 CPACA, art. 104. 20 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016. Página 5 de 7 Expediente CJU-2674 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera ocasión al reconocimiento de la pensión de invalidez. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo del Cesar y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2674, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Cesar y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de las resoluciones SUB-277899 del 30 de noviembre de 2017 y SUB-120476 del 03 de junio de 2020. Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2674 al Tribunal Administrativo del Cesar, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Valledupar. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Página 6 de 7 Expediente CJU-2674 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General Página 7 de 7