CE - 30_170012333000201900256011SENTENCIAMODIFICA20220315053854_TCListadoTitulados133117004293724514-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación número: 17001-23-33-000-2019-00256-01

Demandantes: LUZ ELENA TORRES AMAYA y MARÍA LUZ DARY OSORIO CASTRILLÓN

Demandados: MUNICIPIO DE MANIZALES, CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE

CALDAS -CORPORCALDASy AGUAS DE MANIZALES S.A. E.S.P.

Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA Derechos colectivos presuntamente conculcados: SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS,

ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD

PÚBLICA, SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE, y

REALIZACIÓN DE CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS URBANOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS, DE MANERA ORDENADA, Y DANDO PREVALENCIA AL BENEFICIO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LOS HABITANTES Tema: Le es atribuible a la alcaldía municipal de Manizales la afectación del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que no ha ejercido de manera oportuna y diligente sus obligaciones en materia de gestión del riesgo de desastres en la zona del barrio Bajo Cervantes declarada

como de riesgo alto no mitigable Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manizales, en contra de la sentencia de 10 de junio de 2021, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

I. SOLICITUD

1. Las ciudadanas Luz Elena Torres Amaya y María Luz Dary Osorio Castrillón, en ejercicio de la acción popular -medio de protección de los derechos e intereses colectivosestablecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, presentaron demanda3 en contra del municipio de Manizales (Caldas) y la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas, con el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y con la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Folios 1 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 30 de mayo de 2019.

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jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.

2. Las demandantes consideraron vulnerados tales derechos en virtud del riesgo de desastre de deslizamiento y remoción en masa que se presenta en un sector del barrio Bajo Cervantes del municipio de Manizales.

II. HECHOS

3. Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular, en síntesis, fueron

los siguientes: 3.1. Distintas viviendas ubicadas en la Calle 31 C N.° 33 del barrio Bajo Cervantes del municipio de Manizales resultaron seriamente afectadas por cuenta de un fenómeno de remoción en masa que se presentó el 19 de abril de 2017 y que fue activado por una ola invernal. Dicho fenómeno generó la inestabilidad del terreno sobre el cual se edificaron tales viviendas. 3.2. Con ocasión de dicha emergencia, la administración municipal construyó algunos anclajes pasivos. Sin embargo, estos se encuentran sumamente deteriorados, al extremo de presentar filtraciones de agua que afectan las casas aledañas. 3.3. El sector, actualmente, se encuentra en una situación de riesgo de desastre, la cual no ha sido conjurada pese a las recomendaciones formuladas por la Personería Municipal de Manizales en el informe de visita del 1.º de febrero de 2019.

III. PRETENSIONES

4. La parte actora formuló las siguientes pretensiones: «declarar que se encuentran expuestos, vulnerados y en alto riesgo los derechos colectivos y del medio ambiente, en cuanto tienen que ver con la prevención de desastres técnicamente previsibles, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a

construcciones técnicas en que se de prevalencia a la calidad de vida de los ciudadanos, el goce del espacio público y la utilización de defensa de los bienes de uso público, por lo cual se servirá ordenar a los accionados: Adoptar las medidas administrativas, jurídicas, presupuestales, técnicas e institucionales necesarias a fin que:

1. Efectuar una inspección completa del terreno para encontrar una solución técnica y concreta sobre el problema, no solo del talud, sino de los riesgos que posee actualmente la casa y las de los vecinos.

2. Realizar un trabajo de estabilidad sobre el talud que amenaza riesgo.

3. Intervenir con trabajo de arreglo y mantenimiento sobre las canales que transportan el agua que llegan del talud y de esta manera contrarrestar el Fenómeno de Remoción en Masa (FRM).

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4. Efectuar monitoreos constantes y permanentes con el fin de conjurar posibles deslizamientos que pongan en riesgo nuestra integridad.

5. Las demás acciones que sean necesarias y prioritarias para garantizar a nuestro grupo humano y la protección y garantía de sus derechos.

6. Por tratarse de una acción en nombre de nuestra comunidad donde no se persigue ningún tipo de indemnización o compensación, solicitamos que los gastos que ocasione el trámite del presente juicio se atiendan con cargo al Fondo de Acciones populares y de Grupo manejado por la Defensoría del Pueblo».

IV. ACTUACIÓN PROCESAL

5. El magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas a cargo de la sustanciación del

proceso, mediante auto de 3 de julio de 20194, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideren pertinentes. Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Además, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad.

6. Posteriormente, mediante providencia de 21 de octubre del mismo año5, el mismo magistrado vinculó a la sociedad Aguas de Manizales S.A. E.S.P. al trámite de la referencia.

7. Finalmente, mediante auto de 5 de mayo de 20216, el magistrado negó la medida cautelar solicitada por la parte demandante, consistente en adoptar medidas de control sobre nuevas construcciones que están empeorando la situación del sector7. Esa decisión tuvo fundamento en que «la entidad territorial ya está desarrollando las gestiones administrativas pertinentes para dar solución a esta problemática».

V. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. El apoderado judicial del municipio de Manizales (Caldas), mediante escrito allegado el 22 de julio de 20198, se opuso a las pretensiones de la demanda tras afirmar que la zona en donde habitan las demandantes se encuentra en buen estado.

8. Igualmente explicó que el fenómeno de remoción en masa de 19 de abril de 2017 se generó no solo por la inestabilidad del terreno, sino también por el factor invernal.

Sin embargo, ese riesgo se encuentra controlado y, además, las obras realizadas por el municipio para tal efecto se encuentran en buen estado y no presentan deterioro.

4 Ibid., folio 18. 5 Ibid., folios 76 y ss. 6 Ibid., folios 247 y ss. 7 Ibid., folio 233. 8 Ibid., folios 24 y ss. 4

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9. Explicó que el riesgo del sector no tiene las dimensiones que mencionan las demandantes. También anotó que, debido a la inclinación de la ladera, las obras que se desarrollen serán aún más inclinadas y tendientes a acumular un mayor desgaste.

10. Agregó que la Alcaldía municipal y Corpocaldas han realizado diferentes inspecciones y acciones de vigilancia y monitoreo con miras a mitigar el riesgo de desastre de la zona objeto de la controversia. Según esos estudios las obras indicadas en las pretensiones de la demanda no son necesarias.

11. Respecto de la situación particular de la accionante Luz Elena Torres Amaya, indicó que esa ciudadana, debido a la ola invernal de 2017, fue seleccionada para una solución de vivienda. Sin embargo, no ha acreditado los requisitos solicitados para otorgarle la asistencia y ha mostrado una actitud de indiferencia.

12. En consideración a lo anterior, propuso las excepciones que denominó: «inexistencia de violación de derechos colectivos» y «genérica».

V.2. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas), mediante escrito presentado el 29 de agosto de 20199, solicitó que dicha entidad fuera absuelta de todo cargo pues las pretensiones de la demanda no son de su resorte.

13. Afirmó que «Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales», puesto que ha asistido a la comunidad atendiendo sus solicitudes y además ha rendido los conceptos técnicos necesarios para evaluar los riesgos del sector objeto de la demanda.

14. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a que las funciones de Corpocaldas no están directamente relacionadas con la problemática traída a colación por las demandantes. Explicó que «la competencia para la atención y prevención de desastres corresponde a la autoridad municipal», según lo dispuesto en La Ley 1523 de 2012. Ese estatuto aclara que el rol de las corporaciones autónomas en la materia es complementario y subsidiario. Además, «corresponde

(exclusivamente) a la entidad municipal el proceso de reubicación cuando las viviendas no cumplen con los requisitos de habitabilidad».

15. Por todo ello, concluyó que no vulneró los derechos reclamados y que cumplió con las funciones asignadas por la ley, si se tiene en cuenta que realizó visitas de asesoría técnica al sitio, y presentó los respectivos informes con las recomendaciones necesarias para tratar la problemática existente.

V.3. La apoderada judicial de la sociedad Aguas de Manizales S.A. E.S.P., mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 201910, solicitó que dicha empresa fuera 9 Ibid., folios 51 y ss. 10 Ibid., folios 119 y ss. 5

Radicación: 17001233300020190025601 (AP) Demandantes: Luz Elena Torres Amaya y María Luz Dary Osorio Castrillón exonerada de toda responsabilidad, en atención a que: i) las redes que opera están

funcionando adecuadamente y no aportan aguas al talud asociado a la problemática existente; ii) el sector se encuentra rodeado por viviendas que corresponden a un asentamiento subnormal que no cuenta con el servicio de acueducto desde 2017, y iii) dichas construcciones no poseen sistemas adecuados de manejo de las aguas lluvias que provienen de sus techos.

16. Explicó que la situación de riesgo de desastre presente en la zona es ajena al objeto social de Aguas de Manizales. En el sector existe un alto nivel freático e infiltración de aguas de nacimiento y aguas lluvias en el suelo, por falta de canalización, pero el manejo de esas aguas no es responsabilidad de la empresa.

17. Por lo anterior, propuso las excepciones de: «inexistencia del nexo causal», falta de legitimación en la causa, «inexistencia de violación a los derechos colectivos por parte de Aguas de Manizales» y «genérica».

VI. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

18. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 27 de octubre de 202011, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 -la cual fue iniciada el 21 de octubre de 201912-, en tanto que no se llegó a un acuerdo sobre el proyecto de pacto de cumplimiento.

VII. LA SENTENCIA APELADA

19. Mediante sentencia de 10 de junio de 202113, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas declaró la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, luego de concluir que el

sector bajo análisis fue catalogado como de alto riesgo no mitigable en el POT de Manizales y en los estudios allegados al plenario.

20. A juicio del a quo, la zona no era apta para construir edificaciones o viviendas, teniendo en cuenta la inestabilidad del terreno y los procesos erosivos y de deslizamiento de talud que se presentaron en el pasado.

21. En tal virtud, afirmó que no era «técnicamente razonable que las personas que tienen sus viviendas en ese sector sigan residiendo en ese lugar», ni que las autoridades competentes desarrollen obras adicionales de mitigación del riesgo de desastre, pues la única medida adecuada para el amparo del derecho colectivo afectado consistía en que la Alcaldía de Manizales reubicara a las familias cuyas viviendas se encuentran en esa zona. 11 Ibid., folios 203 y 204. 12 Ibid., folios 76 y ss. 13 Ibid., folios 267 y ss.

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22. En el marco de las anteriores consideraciones, adoptó las siguientes determinaciones: «PRIMERO: DECLARAR la existencia de vulneración al derecho colectivo a la prevención de desastres previsibles técnicamente, a las actoras y a la población

aledaña al sitio geográfico conocido como barrio bajo Cervantes en la Calle 31C n° 3314.

SEGUNDO: ORDENAR al MUNICIPIO DE MANIZALES, para poner a salvo la población residente en el sitio, el cumplimiento de las siguientes ordenes: 1.- Dentro del término de un mes siguiente a la ejecutoria de esta sentencia, hacer un

censo poblacional para determinar con precisión la población en riesgo. 2.- Una vez lo anterior y dentro del mes siguiente, deberá iniciar un programa de sensibilización y socialización sobre la necesidad de reubicación de la población en riesgo. 3.- Culminada las tareas anteriores, dentro de los dos meses siguientes deberá iniciar todos y cada uno de los trámites administrativos y presupuestales necesarios para reubicar la población que tiene sus viviendas en la zona de alto riesgo no mitigable objeto de la acción popular, en dos fases: a) Entregando un subsidio para arrendamiento de vivienda, el cual se mantendrá mientras sean reubicados definitivamente en los planes de vivienda que el Municipio de Manizales señale. b) Ubicarlos definitivamente en los planes de vivienda adelantados propiamente por el Municipio o en convenio con otras entidades oficiales. c) Todo lo anterior con previo socialización, coordinación y orientación necesaria a la población en riesgo, para cuya solución definitiva se otorga un plazo definitivo de dos años. 4.- De igual forma deberá realizar monitoreos periódicos a la zona y ejecutar las medidas de policía que sean necesarias para evitar nuevos asentamientos en la misma, este monitoreo también con el objeto de realización de obras que sean necesarias para mantener el riesgo controlado.

TERCERO: CONFORMAR EL COMITE DE VERIFICACION DE CUMPLIMIENTO el cual estará integrado por un delegado de la Personería del municipio de Manizales quien lo presidirá, un representante de la parte accionante, un delegado de Corpocaldas y un delegado del municipio de Manizales. El Delegado de la Personería

convocará e informará a esta Corporación sobre el comité de verificación. […].

OCTAVO: Sin costas. […]».

VIII. FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

23. El apoderado judicial del municipio de Manizales (Caldas), mediante escrito de 21 de junio de 202114, solicitó modificar o revocar la sentencia de primera instancia, 14 Ibid., folios 279 y ss.

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Radicación: 17001233300020190025601 (AP) Demandantes: Luz Elena Torres Amaya y María Luz Dary Osorio Castrillón luego de considerar que la parte actora no acreditó que esa entidad territorial haya vulnerado el derecho colectivo objeto de amparo. En su criterio, «Las demandantes utilizaron la acción popular para demandar derechos violados por acciones que ellas mismas provocaron y que son el motivo del riesgo que denuncian».

24. Explicó que la Unidad de Gestión de Vivienda de ese municipio ha actuado con diligencia en la contención de los peligros propios del sector demandado catalogado como zona de alto riesgo no mitigable. Es más, el municipio desde hace más de dos años ha realizado gestiones administrativas para proteger a las demandantes y ofrecerles una vivienda digna. Sin embargo, ellas se reúsan a desarrollar los trámites administrativos de reubicación, pues insisten en el desarrollo de obras no viables de estabilidad del suelo.

25. Insistió en que, según el concepto técnico aportado por las demandantes, ellas son las responsables del uso inadecuado del suelo porque construyeron sus viviendas sin licencia en zona de alto riesgo. Adicionalmente, esa actividad antrópica favorece la

desestabilización de la ladera y constituye una amenaza de alto riesgo para la vida de las personas.

26. Informó que el municipio inició oportunamente los trámites administrativos para reubicar a la parte actora, notificándole de la oferta para solución de vivienda. Pese a ello, las demandantes manifestaron que no les interesaba ser reubicadas en el barrio San Sebastián y se negaron a presentar la documentación correspondiente, tal y como fue reconocido en la audiencia de testimonios.

27. En su criterio, de los informes allegados al proceso, es dable afirmar que el municipio ha ejercido sus labores de monitoreo, inspección, vigilancia y control urbanístico, pues también adelantó procesos policivos de suspensión de nuevas ocupaciones o asentamientos ilegales en el barrio Bajo Cervantes.

28. Adujo que las demandantes pretenden que el municipio realice obras de estabilidad, pero lo cierto es que ello no es posible y la causa del daño es su negligencia propia al adelantar construcciones ilegales y negarse a ser reubicadas en viviendas más dignas. Esta situación desconoce las mínimas responsabilidades de autoprotección.

29. Finalmente, resaltó que las demandantes, junto con otras familias del sector, fueron incluidas y registradas en el Registro Único de Damnificados, así como en la oferta de los 251 subsidios familiares de vivienda urbana que otorga el Fondo Nacional de

Vivienda - Fonvivienda. 8

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IX. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

30. El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 24 de agosto de 202115 y conforme al artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 202116, admitió el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manizales.

31. Una vez cobró fuerza ejecutoria la referida providencia, se advirtió que las partes se abstuvieron de emitir algún pronunciamiento. Igualmente, a la fecha de ingreso del proceso al despacho, el agente del Ministerio Público optó por no emitir concepto en torno al asunto que ahora convoca a la Sala.

X. CONSIDERACIONES DE LA SALA

X.1. Competencia

32. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 199817, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo18 y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 201919, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las fallos proferidos por Tribunales Administrativos en primera instancia y respecto de acciones populares.

X.2. Planteamiento del problema

33. En el asunto sub examine, las ciudadanas Luz Elena Torres Amaya y María Luz Dary Osorio Castrillón atribuyeron al municipio de Manizales y a la Corporación Autónoma Regional de Caldas la afectación de los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente,

y a la ejecución de desarrollos urbanos conforme al orden jurídico. La parte actora afirmó que las entidades demandadas no efectuaron acciones suficientes y pertinentes 15 Cfr.: Sistema de consulta judicial “SAMAI” - consulta de procesos: Radicado N.° 17001-23-33-000-2019-00256-01 Luz Elena Torres Amaya y otra contra el municipio de Manizales y otros. Registro N.° 4: “Actuación: AUTO QUE ADMITE EL RECURSO. Documento firmado electrónicamente por :ROBERTO AUGUSTO SERRATO […]”. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=1700123330002019002560111 00103 16 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoLey 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción” 17 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. 18 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. 19 Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 9

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para controlar el riesgo de desastre de deslizamiento y de remoción en masa presente en un sector el barrio Bajo Cervantes del municipio de Manizales.

34. La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas amparó el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, luego de advertir que el área objeto de amparo fue catalogada como de alto riesgo no mitigable y, por lo tanto, la Alcaldía de Manizales debía reubicar a las familias que habitaban el sector, realizar monitoreo periódico, evitar nuevos asentamientos y realizar las obras necesarias para mantener el riesgo controlado.

35. Inconforme con esa determinación, el municipio de Manizales apeló la sentencia de primera instancia argumentando que la vulneración de ese derecho colectivo no le era atribuible, bajo la premisa consistente en que el municipio está actuando con diligencia, desplegó las actividades de monitoreo y de control de la zona y adelantó los trámites necesarios para ofrecerles a sus habitantes soluciones de vivienda digna.

36. Sumado a lo anterior, señaló que las propias demandantes son las causantes del peligro al construir sus viviendas sin tener licencia, negarse a ser reubicadas e insistir en la ejecución de obras improcedentes.

37. Así las cosas, corresponde a la Sala: (i) establecer si le es atribuible a la alcaldía municipal de Manizales la afectación del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y (ii) determinar si las actuaciones de las accionantes y de los residentes del sector en riesgo no mitigable, exoneran al ente

territorial del deber de reubicar a esas familias y adelantar las actuaciones necesarias para contener esos riesgos.

38. Para efectos de lo anterior, y por razones metodológicas, la Sala estudiará: (i) las obligaciones de los municipios en materia de prevención de riesgos de desastres en zonas catalogadas como de riesgo no mitigable. Y, posteriormente, (ii) resolverá los cargos en consideración a las actuaciones acreditadas en el plenario por parte de la administración municipal de Manizales para gestionar el riesgo derivado del deslizamiento que se presentó en el barrio Bajo Cervantes el 19 de abril de 2017.

X.2.1. De las obligaciones de los municipios en materia de prevención de riesgos de desastres en zonas catalogadas como de riesgo no mitigable

39. El artículo 2° de la Constitución Política señala que «[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares».

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40. En el marco de esas responsabilidades, la Ley 1523 de 24 de abril de 201220 adoptó la política nacional de gestión del riesgo de desastres, estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y definió la gestión del riesgo de desastres como: «[…] una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de

vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población. […]. [El riesgo de desastres] Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza[21] y la vulnerabilidad[22][23]. […]. [Por su parte, el desastre] Es el resultado que se desencadena de la manifestación de uno o varios eventos naturales o antropogénicos no intencionales que al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en las personas, los bienes, la infraestructura, los medios de subsistencia, la prestación de servicios o los recursos ambientales, causa daños o pérdidas humanas, materiales, económicas o ambientales, generando una alteración intensa, grave y extendida en las condiciones normales de funcionamiento de la sociedad, que exige del Estado y del sistema nacional ejecutar acciones de respuesta a la emergencia, rehabilitación y reconstrucción[24]. […]». [Resalta y subraya la Sala].

41. Asimismo, la Ley 1523 describió el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres como «el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos,

así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país»25.

42. Esta normativa señala que: «[l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […] [por lo tanto] las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo […] en el marco de sus competencias, su ámbito 20 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 21 “Artículo 4. […] 3. Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. […]”. 22 Ibid., “[…] 27. Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. […]”. 23 Ibid., numeral 25. 24 Ibid., numeral 8.

25 Artículo 5. 11

Radicación: 17001233300020190025601 (AP) Demandantes: Luz Elena Torres Amaya y María Luz Dary Osorio Castrillón de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres»26. [resalta la Sala].

43. Como puede apreciarse, la Ley 1523 estableció deberes concretos en distintas entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, dirigidos a orientar, articular y armonizar las actividades de gestión ambiental, ordenación del territorio, planificación del desarrollo, adaptación al cambio climático y gestión del riesgo de desastres27.

44. Aun así, en dicha estructura participativa «administrativamente, son los municipios las entidades territoriales que ostentan la responsabilidad principal y directa en la prevención y en la atención de desastres, de allí que los alcaldes como máximas autoridades son los encargados de la implementación de los procesos de gestión del riesgo, incluyendo su conocimiento y reducción y, el manejo de los desastres en el área de su jurisdicción, en la forma señalada por el artículo 14 de la Ley

1523»28.

45. Nótese que, según lo dispuesto en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997, 715 de 2001 y 1523 de 2012, las entidades territoriales municipales cuentan con un papel protagónico en la toma de decisiones relacionadas con la gestión de riesgo de desastres. En el proceso de planificación del territorio, los municipios deben considerar factores técnicos y sociales relacionados con las condiciones geográficas y las

características de arraigo e identidad poblacional, pero también adoptar estrategias de orden