CE-05001-23-33-000-2017-01715-01(65014)-2020

NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CARACTERÍSTICAS DEL DAÑO / COMISIÓN DEL HECHO / AGRAVACIÓN DEL ESTADO DE RIESGO [E]n aplicación de las normas relativas a la aplicación de la figura de la caducidad de la acción, […] deben contabilizarse los dos (2) años con los que contaba la demandante para el ejercicio del medio de control de reparación directa, término que venció el quince (15) de junio de dos mil quince (2015) sin que ella hubiera acudido a la jurisdicción a plantear su reclamación. [N]o es de recibo para la Sala el argumento planteado por la demandante según el cual debe tenerse en cuenta la fecha en la que ella pudo finalmente dimensionar la gravedad del daño, ya que el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA establece que la caducidad debe contarse desde el momento en que se tiene conocimiento del mismo, con absoluta independencia de que éste pueda eventualmente verse agravado por el paso del tiempo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA /

DEMANDA DE REPARACIÓN DIRECTA / CERTEZA DE LA OCURRENCIA DEL

DAÑO / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / SUSPENSIÓN DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA En el caso del medio de control de reparación directa, el término de caducidad se encuentra previsto en el ordinal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone que “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. Por lo demás, la caducidad no se suspende, salvo la excepción consagrada en el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, y solo se interrumpe con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL I / LEY 640 DE 2001 ARTÍCULO 21

PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA / FUNCIÓN LEGISLATIVA / PRINCIPIO

DE PRIMACÍA DEL INTERÉS GENERAL / EJERCICIO DEL DERECHO DE

ACCIÓN / CADUCIDAD DE LOS MEDIOS DE CONTROL / PLAZO PERENTORIO / IMPRORROGABILIDAD DEL TÉRMINO JUDICIAL Con el propósito de otorgar seguridad jurídica y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden

público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. VALORACIÓN DEL ELEMENTO MATERIAL PROBATORIO / PARTE DEMANDANTE / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / INUNDACIÓN DE PREDIO / AFECTACIÓN A BIEN INMUEBLE / PRUEBA DEL DERECHO DE PETICIÓN / CAUSAS DEL DAÑO / AGRAVACIÓN DEL ESTADO DE RIESGO [A]nalizado el material probatorio que obra en el expediente, para la Sala es claro que la demandante tuvo conocimiento del daño desde el mes de junio del año dos mil trece (2013), tal y como lo advirtieron las accionadas, como quiera que fue en ese momento cuando se presentaron las primeras inundaciones en su inmueble y ella pudo advertir las afectaciones que éste sufrió. De hecho, consta en el plenario el derecho de petición que la [demandante] radicó ante la EPM el quince (15) de junio de dos mil trece (2013) […], mediante el cual solicitó a esa empresa que se le diera inmediata solución a las inundaciones que se venían presentando en su propiedad, lo cual demuestra que para esa fecha la accionante ya conocía del daño y su causa, con independencia de su agravación posterior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 05001-23-33-000-2017-01715-01(65014)

Actor: MARÍA PATRICIA PUERTA ESCOBAR

Demandado: EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN Y OTROS Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: Resuelve apelación en contra de la decisión que declaró la caducidad del medio de control La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la accionante en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en desarrollo de la audiencia inicial que tuvo lugar el dieciocho (18) de junio de dos mil diecinueve (2019), mediante la cual dispuso la terminación del proceso, al encontrar probada la excepción de caducidad del medio de control.

I. ANTECEDENTES

1. El quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017), María Patricia Puerta Escobar presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en la que solicitó que se declaren responsables a Empresas Públicas de MedellínEPM, a la Curaduría Urbana Segunda de Medellín, a la Corregiduría de San Antonio de Prado y a la sociedad Cálculo y Construcciones S.A., por los daños generados en un inmueble de su propiedad, como consecuencia de las inundaciones generadas por la construcción de una torre de apartamentos por parte de las accionadas.

Como consecuencia de esa declaración, pidió que se las condene al pago de quinientos cuarenta y cinco millones trescientos treinta y un mil ciento ocho pesos ($545.331.108), por concepto de daños patrimoniales.

2. Mediante providencia de veintiocho (28) de junio de dos mil diecisiete (2017), el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda.1

3. Al dar contestación a la misma, la sociedad Cálculo y Construcciones S.A. llamó en garantía a Seguros Comerciales Bolívar S.A. y formuló como excepción previa la de caducidad del medio de control, por considerar que las inundaciones que supuestamente habrían generado los daños en el inmueble de la accionante tuvieron lugar en junio de dos mil trece (2013), por lo que es claro que desde ese momento ella tuvo conocimiento del daño2. En este sentido, para el quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017), fecha en la que se interpuso la demanda, la acción ya se encontraba caducada.

Por su parte, EPM llamó en garantía a Seguros Generales Suramericana y también propuso como excepción la caducidad de la acción, término que adujo debe ser contabilizado desde junio de dos mil trece (2013), cuando se inició la construcción de la torre de apartamentos que, según se alega en la demanda, habría causado los daños en el inmueble de la actora3.

4. En el traslado de las excepciones propuestas, la demandante se opuso a la declaratoria de caducidad de la acción bajo el argumento de que solo hasta noviembre de dos mil dieciséis (2016) ella pudo conocer “la magnitud del problema”, de manera que esa es la fecha que debe tenerse como referente para

1 Folio 195 del cuaderno No.1. 2 Folios 292 a 346 del cuaderno No. 2.

3 Folios 139 a 154 del cuaderno de llamamiento en garantía. el análisis de ocurrencia de la caducidad4. En ese sentido, para el momento de presentación de la demanda, el día quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017), la acción no se encontraba caducada.

5. El dieciocho (18) de junio de dos mil diecinueve (2019), el Tribunal Administrativo de Antioquia llevó a cabo la audiencia inicial en la que declaró probada la excepción de caducidad propuesta y, en consecuencia, declaró la terminación del proceso5.

Al respecto, el Tribunal señaló que en la demanda la accionante admitió que el diecinueve (19) de diciembre de dos mil trece (2013), ante la magnitud de la inundación causada en su inmueble, llamó al cuerpo de bomberos de San Antonio de Prado y que desde ese año ella habría presentado varias peticiones ante diferentes entidades informando de los problemas en su inmueble. En este sentido, es claro que transcurrieron más de dos (2) años entre la generación y el conocimiento del daño y la presentación de la demanda, lo cual solo tuvo lugar el quince (15) de junio de dos mil diecisiete (2017).

6. En el curso de la audiencia, la apoderada de la accionante presentó entonces recurso de apelación en contra de la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, reiterando que, en este caso, la caducidad debe contabilizarse desde el mes de noviembre del año dos mil dieciséis (2016), cuando la accionante conoció “la magnitud del problema”6.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, el Consejo de Estado conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia y de las apelaciones en contra de los autos

4 Folios 623 a 625 del cuaderno No. 3. 5 Folios 645 a 651 del cuaderno principal. 6 Folio 652 CD.1 del cuaderno No. 1. susceptibles de este medio de impugnación7, providencias que se encuentran enlistadas en el artículo 243 del CPACA, así: “ARTÍCULO 243. APELACIÓN. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados

anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. (…)” (Negrilla fuera del texto) En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del dieciocho (18) de junio de dos mil diecinueve (2019), resolvió declarar probada la excepción de caducidad de la demanda presentada en ejercicio del medio de control de reparación directa, de manera que se trata de una providencia susceptible del recurso de apelación, al tenor de lo dispuesto en el numeral tercero del artículo 243 del CPACA. En consecuencia, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente recurso.

2. La caducidad del medio de control 7 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia”. 2.1. Con el propósito de otorgar seguridad jurídica y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general8, estableció unos plazos para poder ejercer

oportunamente cada uno de los medios de control judicial. Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción9, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos. Este fenómeno procesal, de carácter bipolar, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo que brinda certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la encuentre configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también 8 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el

tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 9 Consejo de Estado. Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05: “(...) el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.” como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure10 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o

requerir algún reconocimiento o protección de la justicia11, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la potestad de accionar. Para lo que interesa a la presente causa, debe resaltarse que la caducidad no se suspende, salvo con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador, en los términos del artículo 21 de la Ley 640 de 200112, y sólo se interrumpe con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en la Ley13. 2.2. En el caso del medio de control de reparación directa, el término de caducidad se encuentra previsto en el ordinal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone que “Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 10 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico. Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su

derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 11 Corte Constitucional. Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 12 “Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta

suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 13 Consejo de Estado, Auto de fecha 2 de marzo de 2001, Rad. 10909. Por lo demás, la caducidad no se suspende, salvo la excepción consagrada en el artículo 21 de la Ley 640 de 200114, y solo se interrumpe con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en la ley15.

3. Caso en concreto De acuerdo con las alegaciones de la demanda, en el presente caso la accionante solicita la reparación de los daños que supuestamente se habrían causado en un inmueble de su propiedad -donde tiene su casa de habitación y funciona un establecimiento de comercio-, como consecuencia de las inundaciones que generó la construcción de un edificio de apartamentos, en un predio colindante, por parte de las accionadas.

Conforme al escrito de la demanda, las inundaciones se habrían generado específicamente con ocasión del inicio de la construcción del edificio Torres de San Antonio, ubicado en San Antonio de Prado, Medellín, debido a que “desde un principio, las obras del edificio Torres de San Antonio, que se estaban construyendo, fueron conectadas a las redes del alcantarillado del sector, en donde eran arrojadas no solamente las aguas negras de la edificación sino todo tipo de basuras (…)”16. Pues bien, analizado el material probatorio que obra en el expediente, para la Sala es claro que la demandante tuvo conocimiento del daño desde el mes de junio del año dos mil trece (2013), tal y como lo advirtieron las accionadas, como quiera que

fue en ese momento cuando se presentaron las primeras inundaciones en su inmueble y ella pudo advertir las afectaciones que éste sufrió. De hecho, consta en el plenario el derecho de petición que la señora Puerta Escobar radicó ante la EPM el quince (15) de junio de dos mil trece (2013), radicado 1440446, mediante el cual solicitó a esa empresa que se le diera inmediata solución a las inundaciones que se venían presentando en su propiedad17, lo cual demuestra que 14 “Artículo 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 15 Consejo de Estado, Auto de fecha 2 de marzo de 2001, Rad. 10909. 16 Folio 3 del cuaderno No.1. 17 Folio 3 del cuaderno No.1. para esa fecha la accionante ya conocía del daño y su causa, con independencia de su agravación posterior. En ese sentido, en aplicación de las normas relativas a la aplicación de la figura de la caducidad de la acción, es desde esa fecha que deben contabilizarse los dos (2)

años con los que contaba la demandante para el ejercicio del medio de control de reparación directa, término que venció el quince (15) de junio de dos mil quince (2015) sin que ella hubiera acudido a la jurisdiccion a plantear su reclamación. En este escenario, no es de recibo para la Sala el argumento planteado por la demandante según el cual debe tenerse en cuenta la fecha en la que ella pudo finalmente dimensionar la gravedad del daño, ya que el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA establece que la caducidad debe contarse desde el momento en que se tiene conocimiento del mismo, con absoluta independencia de que éste pueda eventualmente verse agravado por el paso del tiempo. Por lo anterior, la Sala confirmará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el dieciocho (18) de junio de dos mil diecinueve (2019), mediante el cual se dispuso la terminación del proceso por haber operado la caducidad del medio de control. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la decisión proferida el dieciocho (18) de junio de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en desarrollo de la audiencia inicial, mediante la cual declaró la caducidad de la acción.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Presidente

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado

NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrado