CE-11001-03-15-000-2016-00153-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO / CONSTITUCIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO COMPLEJO - No exige copia auténtica / VULNERACIÓN

DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[S]e advierte que la primera copia con constancia de ejecutoria de las sentencias dictadas (…) junto con las resoluciones (…) en copia simple, son suficientes para constituir el título ejecutivo complejo. Bajo esta consideración, se incurre en exceso ritual manifiesto con la exigencia de copia auténtica de los actos administrativos de ejecución de las sentencias, lo que conlleva la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia (…) el actor allegó copia simple de las resoluciones (…) lo que demuestra que, efectivamente, aportó los documentos completos para que se entendiera debidamente constituido el título ejecutivo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 93 / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 2.3 - LITERAL A / CÓDIGO

GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 321

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla ampliamente la evolución jurisprudencial de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

y los requisitos generales y específicos de procedibilidad, en especial el defecto procedimental, al respecto, ver la sentencia SU-454 de 2016, de la Corte Constitucional. En relación con la constitución de los títulos ejecutivos complejos, consultar la sentencia 27 de mayo 1998, exp. 13864, M.P. Germán Rodríguez Villamizar, de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-00153-01(AC)

Actor: FLOR MARÍA PARADA GÓMEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” dentro de la acción de tutela de la referencia, contra la sentencia proferida el 18 de febrero de 2016, por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta corporación judicial, en la que decidió amparar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la Administración de justicia de la señora Flor María Parada Gómez y, en consecuencia, dejó sin efectos la providencia del 26 de noviembre de 2015 proferida por la autoridad judicial accionada

I. ANTECEDENTES

La señora Flor María Parada Gómez, quien actúa por intermedio de apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

1. Hechos Afirma la actora que en sentencia del 2 de julio de 2008, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó a la extinta CAJANAL reliquidar su pensión de jubilación. Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación por la mencionada entidad, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” en sentencia del 19 de marzo de 2009, en el sentido de confirmar el fallo.

Sostiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), cumplió parcialmente las órdenes dictadas en las referidas sentencias del 2 de julio de 2008 y del 19 de marzo de 2009, lo que conllevó la presentación de una demanda ejecutiva con el fin de que se le reconociera el pago de los intereses moratorios. El Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, en providencia del 16 de julio de 2015, negó el mandamiento de pago solicitado, bajo el argumento que los actos administrativos que componen el título ejecutivo complejo no se aportaron en copia auténtica, pues no tienen una firma que dé certeza de ese hecho. Refiere que contra esa decisión interpuso recurso de apelación cuya resolución le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección “A”, quien en decisión del 2 de noviembre de 2015, arribó a la misma conclusión.

2. Fundamentos de la acción Para la accionante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en exceso ritual manifiesto, toda vez que la forma como la UGPP certifica la autenticidad de las copias de sus actos administrativos es mediante sellos, por lo que, a su juicio, no es procedente que la referida autoridad judicial exija como certificado de autenticidad otro distinto al previsto por la administración pública.

3. Pretensiones La demandante formula las siguientes: “1. Se tutele el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia en conexidad con el debido proceso.

2. Que como consecuencia de la anterior decisión, se revoque la providencia judicial de fecha 26 de noviembre de 2015 proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Magistrado Ponente Dr. NESTOR (sic) JAVIER CALVO CHAVES, y en efecto se le ordene a dicha corporación proferir nueva providencia judicial con la cual se revoque la decisión de primera instancia y en efecto se libre mandamiento de pago en favor de la señora FLOR MARIA PARADA GOMEZ y se ordene continuar con la ejecución.”.

4. Pruebas relevantes  Copia de la sentencia del 2 de julio de 2008 proferida por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, (folios 47 a 55 del cuaderno principal).  Copia de la sentencia del 19 de marzo de 2009 del Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, emanada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, (folios 56 a 73 ibídem).  Copia de la resolución Nº PAP 039428 del 21 de febrero de 2011, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE (CAJANAL), (folios 74 a 82 ibíd.).  Copia de la resolución Nº. UGM010620 del 28 de septiembre de 2011, en la que se modificó la resolución PAP 039428 y se ordenó dar cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho.(folios 83 a 84 ibíd.)  Copia del escrito de demanda ejecutiva presentada el 24 de febrero de 2014, (folios 38 a 46 ibíd.)  Copia de la respuesta de la UGPP al señor Cesar Julián Viatela Martínez, respecto a la autenticidad de las copias expedidas por la entidad, (folios 36 a 37 ibíd.).  Copia del escrito de demanda ejecutiva presentada el 24 de febrero de 2014, (folios 38 a 46 ibíd).  Copia del escrito del recurso de apelación presando por la actora dentro de la acción ejecutiva, (folios 25 a 31 ibídem).  Copia de la sentencia del 2 de noviembre de 2015, dictada por el del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, del proceso ejecutivo, (folios 14 a 24 del cuaderno principal).

5. Oposición

5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”

El Magistrado Néstor Javier Calvo Cháves, sostuvo que la solicitud de amparo debe denegarse por considerar que cuando el título ejecutivo base de recaudo corresponde a una sentencia, el mismo debe ser complejo conforme lo ha precisado el Consejo de Estado. Indicó que la demandante tenía la obligación de aportar además de la primera copia que presta mérito ejecutivo de las sentencias de primera y de segunda instancia, copia auténtica de la resolución Nº PAP 039428 del 21 de febrero de 2011, por medio de la cual la entidad dio cumplimiento a los fallos judiciales, pues dicho acto administrativo hace parte del título ejecutivo complejo, requisito que no se cumplió en la providencia objeto de controversia. En tal virtud, solicitó que se nieguen las peticiones de la acción de tutela en tanto no se vulneraron los derechos fundamentales invocados. 5.2. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) El Subdirector Jurídico pensional de la UGPP, afirmó que en la resolución Nº PAP 03942 del 21 de febrero de 2011, dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Flor María Parada Gómez en cumplimiento de lo ordenado en el fallo del 19 de marzo de 2009 emanado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”. Agregó, que por medio de la resolución Nº UGM 010620 del 28 de septiembre de 2012, la misma entidad adicionó y modificó el anotado acto administrativo, en el sentido de modificó la

cuantía de la referida pensión, el que precisó que no existe ninguna petición prestacional pendiente de resolver. Finalmente, anotó que la acción constitucional no cumple los requisitos de procedibilidad precisados en la jurisprudencia, por lo que solicitó la declaratoria de improcedencia.

6. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia del 18 de febrero de 2016, amparó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la actora, por las razones que a continuación se sintetizan: En primer lugar, consideró que para librar el mandamiento de pago de las sentencias emitidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es requisito aportar copia auténtica de los actos administrativos que dieron cumplimiento a las órdenes judiciales con el fin de conformar el título ejecutivo.

De otra parte estimó que el Tribunal demandado incurrió en exceso ritual manifiesto con la valoración que efectuó de la copia simple de la resolución Nº 039428 del 21 de febrero de 2011 y del oficio que hace alusión a la resolución Nº UMG 010620 de 2011, lo que conllevó la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante. En definitiva, ordenó al funcionario judicial accionado dictar una sentencia de reemplazo, atendiendo las razones expresadas en el fallo constitucional.

7. Escrito de impugnación

7.1. Escrito de la Unidad Administrativa Especial Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP)

El Director Jurídico de la UGPP precisó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en la decisión del 18 de febrero de 2016 desconoció la jurisprudencia aplicable al caso concreto respecto a la improcedencia de la tutela contra providencias judiciales, por lo que solicitó su declaratoria. 7.2. Escrito del Tribunal Administrativo de Cundinamarca El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, a través del Magistrado Néstor Javier Calvo Chaves, aseveró que conforme con el precedente del Consejo de Estado era necesario que la ejecutante aportara la copia autentica del acto administrativo por medio del cual la entidad demandada dio cumplimiento a las sentencias que accedieron a su derecho pensional, toda vez que los mismos constituyen un título ejecutivo complejo.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Cuestión Previa Mediante auto de 3 de octubre de 2016 proferido por la Magistrada Ponente Martha Teresa Briceño de Valencia, se dispuso el sorteo de un Conjuez con el fin de dirimir el presente asunto por desintegración del quorum decisorio.

No obstante lo anterior, encuentra la Sala que la referida magistrada ya no hace parte de esta Sala, como tal, teniendo en cuenta que la doctora Stella Jeannette Carvajal Basto fue nombrada como magistrada de la Sección. En otras palabras,

la Sala actualmente cuenta con el quorum requerido para dictar sentencia. Teniendo en cuenta lo anterior, se prescindirá del Conjuez nombrado en cumplimiento del auto de 24 de octubre de 2016 y se procederá a dictar sentencia en segunda instancia.

3. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala estudiar si la autoridad judicial demandada incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, dentro del proceso de ejecución adelantado por la accionante contra la UGPP, al exigir copia auténtica de las resoluciones No. PAP 039428 del 21 de febrero de 2011 y UGM 010620 del 28 de septiembre de 2011, con el fin de constituir el título ejecutivo complejo.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra

providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: 1 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas

que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.”

En lo que hace relación con el criterio de la inmediatez, esta corporación en la precitada sentencia de unificación, acogió como regla general “un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo6 y de la

Corte Constitucional7. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que, se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto Con el ejercicio de la presente acción la accionante pretende la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración que 6 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº

2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 7 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015,

M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. justicia, que considera vulnerados con la providencia del 26 de noviembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en la que no se libró mandamiento de pago bajo el argumento que no se constituyó adecuadamente el título ejecutivo complejo. Dicho de otra manera, que no se allegaron los actos administrativos de ejecución emanados por la UGPP, en el trámite de cumplimiento de la sentencia.

Para la demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto procedimental por exceso de ritual manifiesto, al omitir el trámite de la acción ejecutiva iniciada. 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia En el asunto objeto de estudio (i) el asunto es de relevancia constitucional, pues debe definirse si con las providencias en mención se vulneraron a la demandante los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de

justicia cuya protección invoca.(ii) se agotaron los medios de defensa judicial que tenía la actora para controvertir las decisiones objeto de tutela, en tanto interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia que no libró mandamiento de pago (art. 321 CGP); (iii) se cumple el requisito de inmediatez, toda vez que la última providencia que se dictó en el proceso ejecutivo fue el auto del 26 de noviembre de 2015, notificado en estado del 2 de diciembre del mismo año. Como la acción de tutela se presentó el 11 de marzo de 2016, es decir, transcurrieron un poco más de tres meses, se debe concluir que está satisfecha la condición de la inmediatez (iv) la actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos, razones que fueron alegadas en el recurso de apelación y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala procederá a hacer un análisis de fondo del asunto. 4.2. La decisión judicial objeto de reproche constitucional incurrió en el defecto alegado La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que el defecto procedimental, como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, encuentra su fundamento en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política. En la reciente sentencia SU-454 de 2016, la misma corporación judicial dijo que este defecto este defecto se presenta cuando el juez “excede la aplicación de formalidades procesales que hacen imposible la realización material de un

derecho”. En garantía del principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial se considera que se vulnera el derecho al debido proceso y el acceso a la administración de justicia si como consecuencia de un apego excesivo a las normas procesales, los operadores judiciales no cumplen sus deberes de impartir justicia, búsqueda de la verdad procesal y omitir actuaciones que obstaculicen el goce efectivo de los derechos constitucionales. (…) Recientemente en sentencia SU-636 de 2015, la Corte expresó que el defecto por procedimental por exceso ritual manifiesto también guarda una interrelación con el defecto fáctico y se presenta entre otros eventos, cuando: i) la autoridad judicial omite valorar una prueba documental aportada en copia simple, pese a que pudo ser conocida y no controvertida por las partes; y, ii) cuando no emplea su facultad inquisitiva para ordenar que se alleguen los originales de los documentos y demás elementos probatorios requeridos para establecer la verdad material. En el asunto bajo examen, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” mediante providencia del 26 de noviembre de 2015, consideró que si bien el a quo era competente para conocer del proceso ejecutivo laboral, la ejecutante tenía la obligación de aportar “además de la primera copia con constancia que presta mérito ejecutivo de las sentencias de primera y segunda instancia, la copia autentica de las Resoluciones Nos. PAP 039428 del 21 de febrero de 2011, por medio de la cual el Liquidador de CAJANAL dio cumplimiento a las anteriores providencias y UGM 0110620 de

2011, por medio de la cual la entidad modificó el anterior acto administrativo complejo, requisito que en el presente caso no se cumplió, toda vez que en el expediente reposa, copia simple de los actos administrativos”8 (Las negrillas no hacen parte del texto original). Para que se configure el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, debe comprobarse, de manera preliminar, el estudio formal y material sobre la efectiva ocurrencia del vicio, que el yerro endilgado a la providencia judicial esté vinculado 8 Folio 23 del expediente de la acción de tutela. con el derecho fundamental al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de quien alega la vulneración de dicha garantía constitucional. Para el caso concreto, la Sala advierte que dicha condición está acreditada, con base en los siguientes argumentos: En materia de lo contencioso administrativo, el proceso ejecutivo es un mecanismo judicial para pedir el cumplimiento forzado de las obligaciones a cargo de las entidades públicas que consten en los actos administrativos ejecutoriados. Así lo ha considerado la Sección Tercera de esta Corporación Judicial, que en sentencia del 27 de mayo de 1998 indicó lo siguiente9: “(…) con respecto a los procesos de ejecución en los cuales el título correspondiente se integra con la decisión o decisiones judiciales y con el acto administrativo de cumplimiento, se pueden presentar estas situaciones: primero, que el título de ejecución lo integren la sentencia y el acto de cumplimiento ceñido rigurosamente a la decisión judicial, en cuyo caso ninguna duda cabe sobre su mérito ejecutivo; segundo, que el título aducido se componga de la providencia judicial y del acto administrativo no

satisfactorio de la decisión del Juez, evento en el cual el título también presta mérito de ejecución; tercero, que el título lo integren la sentencia condenatoria y el acto de cumplimiento que se aparta parcialmente de la obligación allí contenida, en cuyo caso también presta mérito ejecutivo, y cuarto, bien podría suceder que el título lo integren la sentencia de condena y el acto de cumplimiento, pero que éste desborde o exceda la obligación señalada en el fallo, en cuyo caso el Juez tendría facultad para ordenar el mandamiento ejecutivo, solamente, desde luego, hasta el límite obligacional impuesto en la sentencia. Se deduce de lo anterior que en materia de títulos complejos integrados por la sentencia y el respectivo acto de cumplimiento, el juzgador conserva poder de interpretación del título en orden a librar el mandamiento de pago con estricta sujeción a la sentencia, todo ello para favorecer el principio de la salvaguarda del interés general y de la cosa juzgada. 9 M.P. Germán Rodríguez Villamizar, demandante sociedad Hecol Ltda., demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca. En el caso examinado, entonces, la decisión judicial acompañada del acto de cumplimiento acorde con la sentencia, presta mérito ejecutivo. No podía ser de otra manera, porque la idea de que los actos administrativos de ejecución o cumplimiento de fallos judiciales vuelvan a ser demandados ante esta jurisdicción por violar o incumplir los fallos que dicen cumplir, como lo sugiere el a quo, genera un círculo vicioso,

irrazonable por lo mismo, y francamente atentatorio de la cosa juzgada, y de la eficacia de la justicia. Excepcionalmente se podrían admitir acciones de nulidad contra esos actos, si diciendo cumplir el fallo, crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas no relacionadas o independientes del fallo, pues en tal caso se estaría frente a un nuevo acto administrativo, y no frente a uno de mera ejecución de sentencias” (las negrillas no hacen parte del texto original). Por lo anterior, se concluye que los procesos ejecutivos cuyo título sea una providencia judicial pueden iniciarse cuando la entidad pública no acata la decisión judicial o lo hizo parcialmente, o porque se excedió en la obligación impuesta en la providencia. Al respecto, se advierte que la primera copia con constancia de ejecutoria de las sentencias dictadas el 2 de julio de 2008 y 19 de marzo de 2009, por el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, respectivamente, junto con las resoluciones Nº PAP 039428 de 21 de febrero de 2011 y UGM 010620 del 28 de septiembre de 2011, en copia simple, son suficientes para constituir el título ejecutivo complejo. Bajo esta consideración, se incurre en exceso ritual manifiesto con la exigencia de copia auténtica de los actos administrativos de ejecución de las sentencias, lo que conlleva la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Como se puede apreciar en el expediente que contiene el proceso de ejecución, el actor allegó copia simple de las resoluciones No. PAP 039428 de 21 del febrero de 2011 y UGM 010620 del 28 de septiembre de 2011 (folios 74 a 84 del cuaderno principal), lo que demuestra que, efectivamente, aportó los documentos completos para que se entendiera debidamente constituido el título ejecutivo. Con base en las razones anotadas, la Sala confirmará el fallo impugnado por las razones aquí indicadas.

5. Razón de la decisión El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” incurrió en defecto procedime