CE-11001-03-15-000-2016-02998-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia / DEFECTO FÁCTICO - No se configura porque la prueba no fue desechada por haber sido aportada en copia simple, sino porque no demostraba el agotamiento de la reclamación ante la administración para efectos de configurar el silencio administrativo negativo [L]a valoración de ese documento [solicitud de reclamación de prestaciones adeudadas] realizada por el tribunal tutelado no fue irracional o caprichosa, dado que al margen de que la petición de reconocimiento de los emolumentos prestacionales hubiera sido aportada en copia simple por la parte actora, el motivo esgrimido por la accionada para concluir que no se configuró el acto ficto negativo fue la falta de constancia de la dependencia ante la cual fue radicada, así de la fecha de su presentación, pues la constancia de recepción del documento es ilegible. Por ende, se advierte que las razones para que el tribunal demandado no encontrara acreditada la configuración del silencio administrativo negativo no fueron que el documento aportado por la parte actora como prueba de dicho fenómeno fuera falso o que su idoneidad se hubiera visto afectada por cuanto se allegó en copia simple, sino porque no había constancia de radicado legible ante la entidad administrativa que debía ser receptora del mismo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la configuración del defecto fáctico, ver: Corte Constitucional, sentencia de 16 de abril de 2015, exp. SU-172, M.P. Gloria

Stella Ortíz Delgado. Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de noviembre de 2015, exp. 11001-03-15-000-201501471-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., treinta (30) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2016-02998-01(AC)

Actor: MERY DEL CARMEN BECERRA PORTO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017), proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través del cual negó las pretensiones de la acción.

ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Por escrito presentado el siete (7) de octubre de dos mil dieciséis (2016) ante la Secretaría General del Consejo de Estado1, la señora Mery del Carmen Becerra Porto, quien actúa por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, con el fin de que se protegieran sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la expedición de la sentencia del ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016), proferida por dicha autoridad judicial, dentro

del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 13001-23-31-004-200300370-01, en cuanto revocó el fallo del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena emitido el treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014), que había accedido a las pretensiones de la demanda incoada por la tutelante contra el municipio de Córdoba, Bolívar. En consecuencia, solicitó: “(…) se deje sin efectos la sentencia de fecha 08 de febrero de 2016 del Tribunal Administrativo de Bolívar Sala de Decisión No 2 Escritural dentro del proceso radicado 13-001-23-31-004-2003-00370-00, mediante el cual el fallador se declaro (sic) inhibido para fallar de fondo. Tercero.- ORDENAR al Tribunal Administrativo de Bolívar que emita una sentencia de reemplazo decidiendo de fondo las pretensiones de la demanda y se haga por parte del tribunal el estudio correspondiente de la legalidad del acto administrativo ficto demandado (…)”. La petición de tutela, tuvo como fundamento los siguientes:

2. Hechos Informó que presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Córdoba, Bolívar, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo ficto a través del cual el ente territorial negó el pago de las prestaciones económicas a las que según ella tenía derecho, tales como intereses sobre cesantías, subsidio familiar, auxilio de transporte, prima de alimentación, auxilio de movilización rural, prima vacacional, bonificación

por laborar en zona de difícil acceso, dotación de calzado y vestido de labor, más sanción moratoria, en razón a su desempeño como docente municipal. Refirió que los fundamentos de la demanda fueron la violación de los artículos 1º, 2, 25 y 53 de la Constitución Política, así como el desconocimiento de la sentencia C-555 de 1994, proferida por la Corte Constitucional. 1 Folios 1 a 11. Expuso que el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena emitió sentencia el treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014) en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, bajo el argumento de que “(…) la señora Mery Becerra Porto prestó sus servicios como Docente en el municipio de CórdobaBolívar desde el 1 de marzo de 1980 (…) y teniendo en cuenta que la entidad demandada no ha realizado pago alguno a la señora Mery Becerra Porto por concepto de prestaciones sociales, a las cuales de conformidad con la Constitución y la Ley los empleados públicos tienen derecho a su disfrute en razón de la vinculación y los servicios que prestan a la administración pública y a la comunidad en general (…)”. Indicó que a través de providencia del ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016), el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 002 Escritural, revocó el fallo condenatorio y, en su lugar, se declaró inhibido para decidir de fondo el asunto, con fundamento en que “(…) no hay circunstancia en el proceso de que la demandante haya elevado reclamación alguna en sede administrativa

sobre los derechos que aquí pretende, ya que el documento que aporta con tal fin no permite llegar a tal conclusión, sin que exista respaldo probatorio en los demás elementos de juicio allegados al expediente sobre la información en él contenida (…)”.

3. Sustento de la petición Manifestó que el tribunal desconoció que la demandante pidió de forma conjunta con otras cuarenta y nueve personas el reconocimiento de las prestaciones ante el municipio de Bolívar, la cual fue radicada el quince (15) de diciembre de dos mil (2000), pues consideró que la actora no había agotado la vía gubernativa, documento que además no fue tachado de falso por el ente demandado en el proceso ordinario, lo que lesiona su debido proceso.

Comentó que también incurrió en desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente 25022, que determinó que los documentos que provengan de las partes y que no hayan sido objeto de reproche o tacha, tienen valor probatorio, por lo que al dejarse de valorar la solicitud en mención la cual estaba en copia simple, y al no dársele el valor probatorio suficiente para tenerla como prueba de la configuración del acto ficto, se desconoció el pronunciamiento en mención, en la medida en que no fue tachado de falso ni objetado en el proceso que dio origen a la providencia tutelada. Señaló que al no tenerse en cuenta la solicitud en mención, el tribunal incurrió en defecto fáctico, pues la causal de inhibición fue por falta de agotamiento de la vía

gubernativa, pero esta se agotó en debida forma con el documento del quince (15) de diciembre de dos mil (2000) en el que pidió el pago de sus derechos laborales. Enfatizó en que si bien este fue aportado en copia simple, no fue tachado de falsedad en su debida oportunidad procesal, lo que implica que debió ser valorado por el tribunal como prueba del agotamiento de la vía gubernativa.

4. Trámite procesal en primera instancia Por auto del veinticinco (25) de octubre de dos mil dieciséis (2016), la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó su notificación a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 002 Escritural, para que contestaran la demanda en el término de dos (2) días; asimismo, vinculó al alcalde del municipio de Córdoba, Bolívar, en calidad de tercero con interés2.

5. Contestaciones 5.1. Tribunal Administrativo de Bolívar Mediante escrito enviado el veintiocho (28) de octubre de dos mil dieciséis (2016) vía correo electrónico, el magistrado ponente de la decisión censurada contestó la acción de tutela, bajo los siguientes términos3: Anotó que la Sala adoptó la decisión reprochada con fundamento en que la petición que aportó la actora con el fin de demostrar la reclamación administrativa fue allegado en copia simple, y de su contenido no se puede determinar quién lo recibió, en qué dependencia se radicó, ni la fecha de su presentación, por lo que no hubo respaldo probatorio que permitiera validar la información contenida en la

prueba. Agregó que la parte demandada sí se opuso a la valoración de la solicitud en copia simple, por lo que no es aplicable el precedente invocado.

6. Sentencia de primera instancia En providencia del nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017), la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda, con base en estos fundamentos4: Argumentó que la petición aportada por la actora como prueba de la reclamación administrativa cuya falta de respuesta generó el silencio administrativo no tiene anotación, sello o timbre legible del funcionario o la dependencia que la recibió, por lo que resultó razonable que el tribunal concluyera que no existía el acto ficto.

Consideró que el hecho de que la solicitud de reconocimiento de las prestaciones obrara en copia simple era irrelevante, puesto que la autoridad judicial no puso en duda su autenticidad, sino que se limitó a desvirtuar la existencia del acto presunto, por lo que la sentencia de unificación del veintiocho (28) de agosto dedos mil trece (2013), proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, no era aplicable al caso. 2 Folio 57. 3 Folios 67 a 69. 4 Folios 83 a 89. Añadió que tampoco era necesario iniciar trámite de tacha de falsedad de la prueba, ya que la discusión en el proceso ordinario giró en torno a la existencia o no del acto administrativo ficto presunto, mas no a la autenticidad del documento.

7. Impugnación Por escrito radicado de manera oportuna el veintiuno (21) de febrero de dos mil

diecisiete (2017), la parte actora impugnó el fallo de primera instancia, bajo las siguientes precisiones5: Afirmó que la solicitud elevada el quince (15) de diciembre de dos mil (2000) ante el municipio de Córdoba, Bolívar, visible a folio 16 del proceso ordinario, tiene fecha de recibo, por lo que debió ser apreciado por el juez de instancia para efectos de decidir de fondo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto, más aún si se tiene en cuenta que fue decretado como prueba y que no fue controvertido por la contraparte, además que demostraba el agotamiento de la vía gubernativa mediante la reclamación de las acreencias laborales objeto de demanda. Precisó que por tal motivo debía tenerse ese escrito como prueba válida, y ante su falta de valoración, el tribunal demandado incurrió en defecto fáctico, en violación directa del artículo 29 constitucional y desconocimiento del precedente contenido en la sentencia del veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del expediente 25022.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017), en atención a lo consagrado por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el

fallo del nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017), proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para lo cual se deberá analizar si la autoridad judicial tutelada desconoció los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la expedición de la sentencia del ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016), proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 13001-23-31-004-2003-00370-01, en cuanto revocó el fallo del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena emitido el treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014), que había accedido a las pretensiones de la demanda incoada por la tutelante contra el municipio de 5 Folio 97. Córdoba, Bolívar. 2.3. Caso concreto Con el ejercicio de la presente acción, la parte actora busca que se deje sin valor y efectos la sentencia del ocho (8) de febrero de dos mil dieciséis (2016), proferida por la Sala de Decisión 002 Escritural del Tribunal Administrativo de Bolívar, que resolvió: “(…) PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia el día (sic) treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014) por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena, y en su lugar se dispone: SEGUNDO: DECLARAR probada de oficio la excepción de inexistencia de acto administrativo, por las razones arriba expuestas.

TERCERO: Como consecuencia de lo indicado en el numeral anterior,

el Tribunal Administrativo de Bolívar se declara INHIBIDO para decidir de fondo el presente proceso (…)”. En primera instancia, el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Cartagena, en la providencia del treinta (30) de octubre de dos mil catorce (2014) emitida en el expediente 13001-23-31-004-2003-00370-00, accedió a las pretensiones de la demanda incoada por la parte actora con el fin de obtener la nulidad del acto ficto negativo que negó el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales, declaró la nulidad de dicha decisión y, a título de restablecimiento del derecho, condenó al municipio de Córdoba, Bolívar, al pago del subsidio familiar, prima vacacional y dotación de calzado y vestido de labor a favor de la tutelante, con fundamento en que se encontró demostrada la relación laboral entre ella y el ente demandado, así como el incumplimiento del pago de las acreencias adeudadas. El tribunal demandado revocó el fallo condenatorio en mención, pues consideró que no hay respaldo probatorio sobre el inicio de la actuación administrativa para reclamar tales emolumentos, en la cual se hubiera reclamado el reconocimiento de las acreencias laborales que según la actora le adeuda el municipio por concepto de su relación laboral como docente municipal. Para arribar a tal conclusión, precisó6: “(…) pretende la demandante con el documento anteriormente señalado que se constituya el pronunciamiento de fondo de la administración sobre los derechos laborales reclamados, aportando al plenario copia simple de un escrito que no se puede determinar quién lo recibió, en qué dependencia fue radicado, ni la fecha de su

presentación; pues, como bien lo advierte la parte demandada en la contestación de la demanda y en su recurso de alzada, difícilmente se puede comprobar la circunstancia de recepción de documento, ya que 6 Folio 50. la misma es ilegible, no cumple con los requisitos de forma en el que indique dirección para su contestación y tampoco se allega copia del poder conferido al apoderado judicial de la hoy demandante (…)”. Con base en esas aseveraciones, declaró probada la excepción de inexistencia del acto demandado, ya que no se evidencia la reclamación en sede administrativa de los derechos que pretendió la actora en vía judicial. La tutelante afirma que con esa decisión se configuró un defecto fáctico, dado que el documento que contiene la reclamación elevada el quince (15) de diciembre de dos mil (2000) no fue tachado de falso por el ente demandado en el proceso ordinario, y, además, sí debió haber sido valorado por el tribunal, en la medida en que claramente establecía la fecha en que fue radicado, por lo que su falta de apreciación como prueba del agotamiento de la vía gubernativa para efectos de configurar el silencio administrativo negativo y, por ende, el consecuente acto ficto presunto, lesionó su debido proceso y desconoció el precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por la Sección Tercera del consejo de Estado dentro del expediente 25022, que determinó que los documentos que provengan de las partes y que no hayan sido objeto de reproche o tacha, tienen valor probatorio,

razones de inconformismo que reiteró en la impugnación bajo análisis. La Sección Cuarta de esta Corporación negó la presente acción de tutela, tras considerar que los defectos alegados no se configuraron, puesto que la petición aportada por la actora como prueba de la reclamación administrativa no tiene anotación, sello o timbre legible del funcionario o la dependencia que la recibió, por lo que resultó razonable que el tribunal concluyera que no existía el acto ficto, y no era relevante que esta estuviera en copia simple, ya que la autoridad judicial no puso en duda su autenticidad, en la medida en que el litigio versó sobre la existencia o no del acto ficto. Para resolver la impugnación planteada, la Sala recuerda que el defecto fáctico, a voces de la Corte Constitucional, se configura de la siguiente manera7: “(…) cuando: i) existe una omisión en el decreto de pruebas que eran necesarias en el proceso; ii) se da una valoración caprichosa y arbitraria de las pruebas presentadas; o iii) no se valora en su integridad el material probatorio. Asimismo, esta Corte puntualizó que el defecto estudiado tiene dos dimensiones, una positiva y otra negativa. La primera se presenta cuando el juez efectúa una valoración por “completo equivocada” o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello y la segunda cuando omite o ignora la valoración de una prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna. (…).”. 7 Sentencia SU-172 de 2015. Esta Sección, en fallo de noviembre doce (12) de dos mil quince (2015)8,

determinó que las providencias judiciales incurren en defecto fáctico, en los siguientes eventos: i) Cuando se omite el decreto o práctica de pruebas indispensables para el caso. ii) Cuando se desconocen pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes. iii) Cuando hay una valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas. iv) Cuando el sustento de la sentencia se basa en pruebas obtenidas con vulneración al debido proceso. Resta anotar que tratándose de tutelas contra providencia judicial, la valoración del defecto fáctico debe realizarse conforme a la argumentación que el actor proporcione sobre su configuración, lo cual exige que este explique, de forma razonada, los motivos por los cuales se incurre en la citada irregularidad procesal, máxime si se tiene en cuenta que la labor del juez de tutela en materia de actuaciones al interior de un proceso jurisdiccional no puede ir en contra de valores y principios tales como la cosa juzgada y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. En el presente caso, la actora cumplió con la carga de individualizar la prueba que en su sentir fue indebidamente apreciada o valorada, como lo es la solicitud elevada ante el municipio de Córdoba, Bolívar, con el fin de reclamar unas prestaciones sociales adeudadas, cuya falta de respuesta en sentir de la actora generó el acto ficto negativo demandado por vía de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la valoración de ese documento realizada por el tribunal tutelado no

fue irracional o caprichosa, dado que al margen de que la petición de reconocimiento de los emolumentos prestacionales hubiera sido aportada en copia simple por la parte actora, el motivo esgrimido por la accionada para concluir que no se configuró el acto ficto negativo fue la falta de constancia de la dependencia ante la cual fue radicada, así de la fecha de su presentación, pues la constancia de recepción del documento es ilegible. Por ende, se advierte que las razones para que el tribunal demandado no encontrara acreditada la configuración del silencio administrativo negativo no fueron que el documento aportado por la parte actora como prueba de dicho fenómeno fuera falso o que su idoneidad se hubiera visto afectada por cuanto se allegó en copia simple, sino porque no había constancia de radicado legible ante la entidad administrativa que debía ser receptora del mismo. Dicha situación se coteja, además, del expediente que corresponde al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de cuestionamiento, en el que a folio 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Consejera Ponente: Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, providencia de noviembre doce (12) de dos mil quince (2015), Radicación número: 11001-03-15-000-2015-01471-01. 16 reposa la petición elevada por el apoderado de la actora a nombre de varios docentes municipales, con el fin de reclamar los emolumentos salariales y prestacionales no reconocidos, de la que se puede observar la falta de sello o firma legible del funcionario que recibió la solicitud, por lo que la valoración que el

juez natural otorgó a la mencionada prueba no fue arbitraria ni caprichosa. Por consiguiente, tal y como lo advirtió el a quo constitucional, la Sala no encuentra configurado el defecto fáctico alegado, por lo que, en igual sentido y teniendo en cuenta que la prueba no fue desechada por haber sido aportada en copia simple, sino porque no demostraba el agotamiento de la reclamación ante la administración para efectos de configurar el silencio administrativo negativo que hubiere dado lugar al acto ficto ante la falta de constancia de su radicación ante el ente territorial, no se puede predicar la aplicación del precedente invocado por la actora sobre la validez de ese tipo de documentos9. En consecuencia, el fallo impugnado será confirmado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confírmase la sentencia del nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017), proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE 9 Providencia del veintiocho (28) de agosto de dos mil trece (2013), proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del expediente 25022. Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera