CE-11001-03-15-000-2017-00167-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA DEFINIR CONFLICTOS

DE COMPETENCIA

[D]e la lectura de las providencias mediante las cuales la autoridad judicial accionada declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir los expedientes a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, se advierte que el Tribunal accionado decidió aplicar la posición de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Así (…) la autoridad accionada transcribe apartes del auto proferido (…) por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que determinó en un caso con similares características al proceso ordinario objeto de la acción constitucional, que la competencia recaía en la Jurisdicción Ordinaria Laboral por tratarse de controversias relacionadas con el pago o devolución de aportes a la Seguridad Social. (…) Obsérvese que el Tribunal Administrativo decidió fundamentar sus providencias en la posición del Consejo Superior de la Judicatura, quien es el encargado de dirimir los conflictos de competencia que se presentan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política. (…) mediante acción de tutela no es posible definir controversias relacionadas con la jurisdicción competente para tramitar un medio de control, puesto que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es la competente para resolver el conflicto de competencia entre las diferentes jurisdicciones. Por lo anterior, la inconformidad planteada por la UGPP frente a la falta de jurisdicción declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,

Subsección B para continuar con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no corresponde a la órbita del trámite de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 256 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 112

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00167-00(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y DE

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, profiere sentencia de primera instancia.

HECHOS RELEVANTES

a. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La UGPP determinó a través del proceso de fiscalización la correcta, adecuada y oportuna liquidación y pago de las contribuciones que Construcciones Civiles SA dejó de pagar y/o pago de forma incompleta en los periodos de enero a diciembre de 2012 al Sistema de la Protección Social. Expuso que dicho proceso se concretó en las Resoluciones: i) RDO 518 del 8 de octubre de 2013 por medio de la cual se profirió liquidación oficial en contra de

Construcciones Civiles SA por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social por los periodos de enero a diciembre de 2012 y ii) RDC 138 del 11 de abril de 2014 por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Liquidación Oficial. La sociedad Construcciones Civiles SA presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con el ánimo de obtener la nulidad de los actos administrativos citados. Sostuvo que luego de ser admitida la demanda por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante auto del 14 de julio de 2016 decidió declarar la falta de competencia para conocer la demanda y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá. Contra la anterior providencia interpuso recurso de reposición como único recurso procedente, el cual fue resuelto el 15 de septiembre de 2016, notificado por estado del 16 de septiembre del mismo año, en el sentido de no reponer la providencia. b. Inconformidad. Afirma que el Tribunal accionado incurrió con las anteriores decisiones en: (i) Defecto procedimental absoluto, al desconocer los artículos 104, 138 y 152 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 establecen en forma clara y expresa que es competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa los procesos donde esté involucrada una entidad de naturaleza pública como lo es la UGPP, quién expidió los actos sometidos a control de

legalidad. (ii) Defecto fáctico, toda vez que no se analizó las pruebas que aportó la parte demandante con la demanda, como tampoco los antecedentes administrativos que adjuntó con la contestación, donde se puede verificar que actuó como fiscalizador para determinar oficialmente la correcta, completa y adecuada autoliquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social y no una administradora, prestadora o receptora de estos aportes como erradamente concluye el Tribunal accionado. (iii) Defecto sustantivo, ya que dejó de aplicar el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para aplicar el numeral 4. º del artículo 2. º de la Ley 712 de 2001, a pesar que los actos administrativos demandados son de naturaleza tributaria expedidos por la UGPP, entidad pública del orden nacional y a quién se le determinó oficialmente la correcta, oportuna y completa liquidación de aportes al Sistema de la Protección Social y Parafiscales, por lo tanto la legalidad de los mismos corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y no a la Ordinaria Laboral. (iv) Violación directa de la Constitución Política por violación del artículo 121 en la medida que el Tribunal accionado desconoce las funciones que ha asignado el constituyente primario y el legislador, al pretender con una interpretación equivocada de la norma y una decisión que no es aplicable, cambiar la jurisprudencia y con ello la competencia de quien por ley es el facultado para dirimir el conflicto planteado. PRETENSIONES Solicitó se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la

recta y cumplida administración de justicia, a la defensa, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. En consecuencia, se dejen sin efectos los autos proferidos el 14 de julio y el 15 de septiembre de 2016 mediante los cuales el Tribunal accionado resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Construcciones Civiles SA en su contra y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá. Así mismo se ordene al Tribunal continuar el trámite de la demanda y solicitar el expediente ante el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito Judicial de Bogotá o al Consejo Superior de la Judicatura en caso de que se hubiese remitido a esa corporación. Igualmente, se abstenga de remitir a la jurisdicción laboral procesos en que es demandada la UGPP y cuyo objeto es determinar la legalidad de actos administrativos relacionados con la liquidación y pago de los tributos con destino al Sistema de la Protección Social. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B (ff. 48 a 56). Indicó que no desconoce que la reciente reforma tributaria dispuso la competencia para conocer las controversias que se susciten respecto de las actuaciones administrativas expedidas por la UGPP, como en el caso que nos ocupa, a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; sin embargo, al momento de expedirse las providencias censuradas la norma aplicable era la que determinaba la

competencia en la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Expuso que los autos censurados se fundamentaron en la decisión impartida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 9 de septiembre de 2015, que resolvió un conflicto de competencias suscitado entre las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y la Ordinaria Laboral para conocer asuntos con iguales características a las planteadas en el caso objeto de estudio. Agregó, luego de transcribir apartes del citado pronunciamiento, que se trata de un tema relacionado con el sistema de seguridad social entre el empleador y la entidad administradora, pues el proceso se centra en la mora y el pago indexado de los aportes al sistema de seguridad social y por tal motivo la competencia para conocer del mismo recae en la Jurisdicción Ordinaria Laboral como lo dispone el numeral 4. º del artículo 2. º de la Ley 712 de 2001. Señaló además que los actos administrativos acusados están dirigidos a determinar la validez de la inclusión de conceptos que puedan o no constituir salario y si la omisión en el pago debe ser incorporado al IBC para efectos de liquidar los aportes al sistema de seguridad social, temas netamente laborales. Por lo anterior, solicitó se rechace la presente acción constitucional o en su defecto se niegue el amparo solicitado por no haberse configurado vulneración a los derechos fundamentales reclamados. Construcciones Civiles SA (ff. 60 a 64). Manifestó no oponerse a las pretensiones de la demanda, al considerar que le asiste razón a la accionante cuando señala que las decisiones asumidas por el Tribunal accionado incurren en defecto sustantivo, fáctico y procedimental.

Agregó que es ese sentido, coadyuva la acción de tutela a fin de que se ordene al Tribunal continuar con el trámite de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró, para que se debatan los actos administrativos proferidos por la UGPP. Explicó que en la acción de tutela no se tuvo en cuenta que el objeto de la demanda ordinaria era la de declarar la nulidad de actos administrativos proferidos por la UGPP por controvertir normas legales; desconocer los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción; y además por encontrarse falsamente motivados, para que, como consecuencia de ello, se declare la firmeza de las declaraciones privadas, las autoliquidaciones y los pagos que se presentaron al Sistema de Protección Social. Sostuvo que la demanda ordinaria y las pruebas allegadas como soporte no fueron estudiadas en detalle por el Tribunal accionado, ya que de manera errónea indicó que el objeto de la misma es el pago o devolución de aportes al Sistema de Seguridad Social, cuando la misma se origina en la expedición irregular de actos administrativos por parte de una entidad pública, asunto que es de competencia exclusiva de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Agregó que de lo previsto en el numeral 3. º del artículo 152 del CPACA, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es el competente para conocer en primera instancia las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que se promuevan contra actos administrativos; y por el contrario, el artículo 2. º de la Ley 712 de 2001 no asignó a la Jurisdicción Ordinaria Laboral competencia alguna para determinar la nulidad de actos administrativos proferidos por una entidad

pública. Precisó que el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus providencias no puede modificar la naturaleza pública y las funciones de fiscalización que fueron conferidas a la UGPP por la Ley 1151 de 2007 al considerarla una administradora del Sistema de Seguridad Social. Por lo anterior, solicitó se acceda a las pretensiones por encontrarse acreditas las vías de hecho invocadas por la accionante.

CONSIDERACIONES

Competencia. La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20001, el cual regula que: “[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]”. Problema Jurídico. El problema jurídico en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: 1.¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B podía acoger la posición fijada por el Consejo Superior de la Judicatura? 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2.¿En el trámite de una acción de tutela se pueden decidir asuntos de competencia de los despachos judiciales? Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (i) principio de subsidiariedad, y (ii) resolverá el caso concreto. Veamos:

1. Principio de subsidiariedad Por el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, la jurisprudencia de la

Corte Constitucional2 como de esta Corporación ha sostenido que, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando el actor no hizo uso de los medios de defensa judiciales a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales. En efecto, la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo. Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general merece una especialísima excepción, esto es cuando la acción de tutela es el único mecanismo de defensa para la protección de un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado, y siempre que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. En otras palabras, la regla general cedería ante la demostración palmaria de que la omisión que se advierte no puede ser imputable al actor y el daño que se originaría de no proceder el amparo constitucional, sería de suma gravedad.

2. Análisis del caso bajo estudio.

La UGPP afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B con las decisiones proferidas en autos del 14 de julio y 15 de 2 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. “…En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción

de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]”. septiembre de 2016, en los que se declaró la falta de competencia para conocer la demanda interpuesta por Construcciones Civiles SA en contra de la UGPP y ordenó la remisión del proceso ante los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la recta y cumplida administración de justicia, a la defensa, así como los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Por tanto, la UGPP pretende se dejen sin efectos los referidos autos y se ordene al Tribunal continuar el trámite de la demanda. Igualmente, se abstenga de remitir a la jurisdicción laboral procesos en que es demandada la UGPP y cuyo objeto es determinar la legalidad de actos administrativos relacionados con la liquidación y pago de los tributos con destino al Sistema de la Protección Social. Pues bien, de la lectura de las providencias mediante las cuales la autoridad judicial accionada declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir los expedientes a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, se advierte que el Tribunal accionado decidió aplicar la posición de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Así, el 14 de julio de 2016, la autoridad accionada transcribe apartes del auto proferido el 9 de septiembre de 2015 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura que determinó en un caso con similares características al proceso ordinario objeto de la acción constitucional, que la competencia recaía en la Jurisdicción Ordinaria Laboral por tratarse de controversias relacionadas con el pago o devolución de aportes a la Seguridad Social. Luego de lo cual concluyó (ff. 708 a 710 del expediente): “(…) De conformidad con lo dispuesto en el proveído anteriormente referido, y teniendo en cuenta la naturaleza de los actos administrativos demandados, observa este Despacho que la presente controversia es de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, en la medida en que el asunto objeto de debate versa sobre el pago o devolución de aportes al sistema de seguridad social. (…)” Por su parte, en auto del 15 de septiembre de 2016, el Tribunal accionado al resolver el recurso de reposición que interpuso la UGPP en contra del anterior auto precisó (ff.735 y 736 del expediente): “(…) Como fue señalado en el auto recurrido, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante auto de fecha 09 de septiembre de 2015, determinó que las controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados, empleados y entidades administradoras o prestadoras con entidad estatal cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan son de resorte de la Jurisdicción Ordinaria laboral; lo anterior, con base en un análisis de la naturaleza del asunto, el cual para el caso objeto de estudio en dicha providencia, al igual que en el in examine, hacía

referencia al pago y liquidación de los aportes al Sistema Integral de Seguridad Social. Así las cosas, resulta claro que el conocimiento del presente asunto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, como fue declarado en la providencia recurrida. Adoptar un criterio distinto, sería desconocer los lineamientos trazados por el Consejo Superior de la Judicatura como organismo encargado de dirimir los conflictos de competencia suscitados entre las jurisdicciones contenciosa y ordinaria. (…) ” Obsérvese que el Tribunal Administrativo decidió fundamentar sus providencias en la posición del Consejo Superior de la Judicatura, quien es el encargado de dirimir los conflictos de competencia que se presentan entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política. Al respecto, es importante aclarar que a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicha Corporación corresponde específicamente resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las jurisdicciones y entre estas y las autoridades administrativas que ejerzan función jurisdiccional, según el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de Administración de Justicia). En este punto, la Subsección “A” advierte que mediante acción de tutela no es posible definir controversias relacionadas con la jurisdicción competente para tramitar un medio de control, puesto que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es la competente para resolver el conflicto de competencia entre las diferentes jurisdicciones. Por lo anterior, la inconformidad planteada por la UGPP frente a la falta de jurisdicción declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Cuarta, Subsección B para continuar con el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no corresponde a la órbita del trámite de tutela. Repárese que una vez el Tribunal Administrativo accionado declaró la falta de jurisdicción, en ningún momento provoca una discusión con el usuario de la justicia, sino que genera, precisamente, un conflicto con los Juzgados Laborales, es decir, ya es una controversia entre dos Despachos Judiciales. Ahora, a la parte accionante no se le está denegando el acceso a la administración de justicia, como quiera que lo observado es un cambio de despacho judicial, en donde si este último está de acuerdo proferirá decisión de fondo o provocará el conflicto negativo de competencias. En otras palabras, el proceso continúa aún en trámite, porque no fue rechazado.

En conclusión: La acción de tutela que la UGPP promovió es improcedente, toda vez que es otro escenario en donde deben ventilarse las discusiones de falta de jurisdicción de los despachos judiciales.

Por tanto, no se observa vulneración de derechos fundamentales, como tampoco acreditación de un perjuicio que haga procedente el amparo solicitado. En consecuencia, se rechazará por improcedente el amparo solicitado por la UGPP dentro de la acción instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente el amparo solicitado por la UGPP dentro de

la acción instaurada contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS