CE-11001-03-15-000-2017-00672-00(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE COSA JUZGADA - Proceso con identidad jurídica de partes, causa y objeto al ya resuelto El Tribunal Administrativo del Meta mencionó que en ocasión anterior la [accionante] interpuso otra acción de amparo constitucional por los mismos hechos y con el fin de dejar sin efectos la sentencia de 22 de abril de 2014 proferida por la autoridad judicial mencionada. Se trata de la acción de tutela con el radicado 2014-02479 en la que, mediante fallo de 4 de octubre de 2014, la sección segunda del Consejo de Estado negó el amparo En síntesis, la tutelante instauró la presente acción contra el Tribunal Administrativo del Meta, con la pretensión de que se revoque la sentencia proferida con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por ella interpuesta contra el municipio de Villavicencio, lo anterior al considerar que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad. No obstante, y sin desconocer que la actora interpone la presente acción bajo los mismos supuestos facticos de la antes mencionada, su actuación no da lugar a interponer una sanción. (…) Así las cosas, en consideración a que las secciones segunda y cuarta del Consejo de Estado profirieron una decisión al respecto, se considera que en el caso sub examine ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, de donde no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar

con certeza la relación jurídica objeto de litigio. Así entonces, se rechazará por improcedente la acción de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo del Meta por existencia de cosa juzgada, conforme a las consideraciones plasmadas por la Sala.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00672-00(AC)

Actor: NOHORA LUCELLY REINA ARENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala procede a decidir la acción de tutela1 presentada por la señora Nohora Lucelly Reina Arenas, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Meta, por proferir la providencia de 22 de abril de 2014 que confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra el municipio de Villavicencio por emitir acto de retiro del cargo que desempeñaba en provisionalidad, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad.

EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: Manifestó que, mediante comunicación de 28 de diciembre de 2011, la Comisión Nacional del Servicio Civil autorizó al municipio de Villavicencio para proveer

algunos cargos en provisionalidad por el término de 6 meses, por lo cual fue vinculada al ente territorial con nombramiento en tal condición, a través de la Resolución 2713 de 28 de diciembre de 2011, para desempeñar el cargo de profesional universitario, código 219, grado 06, de tal manera que durante el tiempo que desarrolló sus funciones, lo hizo a cabalidad, sin ser objeto de requerimientos, llamados de atención, amonestaciones o sanciones por el incumplimiento de sus deberes. Señaló que mediante Resolución 1089 de 21 de junio de 2012 la Secretaría de Desarrollo Institucional dio por terminado su nombramiento, con sustento en lo señalado en el Decreto 1227 de 1995 y el concepto No. 02-2008-14534 expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en el que se estableció que los nombramientos en provisionalidad pueden finalizarse al vencimiento del termino de autorización para su provisión. Indicó que el referido acto administrativo fue comunicado de manera informal el 26 de junio de 2012, sin cumplir el procedimiento de notificación previsto en los artículos 44 y 45 del C.C.A., y a pesar de ello, la demandante decidió dar cumplimiento al acto que ordenó su retiro del servicio. Relató que por lo anterior, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Villavicencio, quien, mediante sentencia de 10 de octubre de 2013, negó las pretensiones de la demanda con el argumento de que no se advertía ilegalidad

alguna en el acto administrativo acusado, por cuanto el mismo informó a la interesada que al cumplirse el periodo autorizado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, su nombramiento en provisionalidad no sería prorrogado, siendo viable dar por terminada su permanencia en el cargo. Contó que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión judicial, de 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 19 de abril de 2017. 2 Folios 1 a 7 del cuaderno anexo. forma que el Tribunal Administrativo del Meta, mediante providencia de 22 de abril de 2014, confirmó lo resuelto por el a quo, precisando que la demandante tuvo conocimiento de la condición resolutoria al momento de ser vinculada en el mismo acto de nombramiento y se entendía que su relación se extendía «[…] por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de posesión […]», de ahí que la decisión de la administración de dar por terminado su nombramiento se ajustó a la ley. Argumentó que sus derecho fundamentales fueron vulnerados por las autoridades judiciales accionadas, en tanto desconocieron el criterio jurisprudencial sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia SU – 917 de 2010, según la cual es un deber de la administración motivar los actos de insubsistencia, pues a partir de esta circunstancia se garantiza del derecho de defensa y contradicción de los ciudadanos. Adicionalmente, sostuvo que el mero agotamiento del plazo de 6 meses al que estaba sometido el nombramiento en provisionalidad de la demandante no

constituye una razón válida para darlo por terminado, toda vez que ocupaba un cargo de carrera administrativa, y el retiro del servicio debía sustentarse en una justa causa producto de la comisión de una falta penal o disciplinaria, o la elección de un funcionario por sistema de méritos, por lo que el acto acusado debió ser declarado nulo por violación a la estabilidad laboral que la ampara.

Pretensiones: Como consecuencia, solicitó: I) amparar sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad; II) dejar sin efecto la sentencia de 22 de abril de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta; y III) ordenar a la referida corporación judicial accionada que emita una nueva providencia que atienda al precedente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre la motivación de los actos de desvinculación de los empleados vinculados en provisionalidad en

un cargo de carrera. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 14 de marzo de 20173, el Despacho ponente del presente asunto admitió la acción de tutela ejercida por la señora Nohora Lucelly Reina Arenas, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Meta por lo que ordenó su notificación como demandado; y como tercero interesado al municipio de Villavicencio, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. Igualmente, de acuerdo a las disposiciones de los artículos 21 y 22 Ibídem, se solicitó a las autoridades judiciales que conocieron el asunto enviar copia del expediente en el que se tramitó el medio de control de nulidad y restablecimiento

del derecho instaurado por la accionante contra el municipio de Villavicencio con 3 Visible de folios 11 vto. del cuaderno principal. radicado 2012-00179.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

Municipio de Villavicencio. El jefe de la oficina jurídica del municipio de Villavicencio, rindió informe en el que manifestó que se opone a las pretensiones expuestas en el libelo introductorio, en la medida en que a su juicio no vulneró derecho fundamental alguno, con los siguientes argumentos4: Manifestó que el nombramiento de la señora Lucelly Reina Arenas se dio de manera provisional por el término de 6 meses, conforme a la autorización otorgada por la Comisión Nacional del Servicio Civil y que aquella era conocedora del término de duración. Adicionalmente, sostuvo que en la Resolución 1089 de 21 de junio de 2012 se plasmaron los motivos que originaron la terminación del nombramiento. Indicó que el Tribunal Administrativo de Meta en la decisión judicial de 22 de abril de 2014 no desconoció el precedente establecido en la Sentencia SU-917 de 2010, según el cual la obligación de motivación del acto administrativo consiste en dar a conocer las razones de hecho y de derecho al interesado para que aquel este en la posibilidad de poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, con el fin de cuestionar la legalidad del acto de retiro, lo cual se realizó en el caso concreto. Señaló que la acción de tutela interpuesta es improcedente, en tanto no cumple con los requisitos generales y específicos de procedencia cuando se atacan providencias judiciales por lo cual no se vulneraron los derechos fundamentales a

la igualdad y debido proceso, además especificó que el mecanismo de amparo constitucional promovido no cumple con el requisito de inmediatez. Tribunal Administrativo del Meta. La magistrada ponente de la sentencia cuestionada rindió informe sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela inicial y solicitó rechazar por improcedente el amparo deprecado con los argumentos que se sintetizan a continuación5: Después de referirse a los supuestos fácticos y jurídicos en los que la parte actora basó su reclamo y citar la jurisprudencia que ha consolidado los requisitos generales y especiales de procedencia de este mecanismo constitucional contra providencias judiciales, manifestó que la providencia de segunda instancia proferida dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la accionante contra el municipio de Villavicencio, se adoptó después de un análisis ponderado de la normativa y jurisprudencia aplicables, así 4 Folios 19 a 32. 5 Folios 39 a 43. como del material probatorio aportado, de manera que no vulneró ius fundamental alguno. Indicó que en ocasión anterior la parte actora interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta para cuestionar los pronunciamientos proferidos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido en contra del municipio de Villavicencio, la cual fue resuelta por el Consejo de Estado negando el amparo deprecado, tanto en primera como en segunda instancia, de tal forma, una vez mencionó cada una de las actuaciones surtidas en el referido proceso,

afirmó que este mecanismo constitucional es improcedente, en la medida en que existe identidad de causa, objeto y partes respecto a la ya mencionada. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; determinación del problema jurídico, de la actuación temeraria y la cosa juzgada en la acción de tutela, y el caso concreto. Competencia . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20006, en cuanto estipula que: «[…] Cuando la acción de tutela se promueva contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado […]» esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo del Meta. Problema Jurídico. El problema jurídico consiste en determinar si la acción de tutela presentada por la señora Nohora Lucelly Reina Arenas comporta una actuación temeraria o configura cosa juzgada, como quiera que en oportunidad anterior interpuso recurso de amparo, presuntamente, con la misma identidad de partes, objeto y causa petendi. De la actuación temeraria en la acción de tutela. La acción de tutela [al constituirse en un mecanismo efectivo de defensa judicial de los derechos constitucionales] cuenta con un procedimiento -que si bien es sumariogarantiza el desarrollo de una actividad dotada de todas las posibilidades

de defensa para los involucrados, llegando –en todos los casosal conocimiento de la Corte Constitucional, a quien se le confió la guarda y supremacía de la carta magna y ante quien opera un proceso de selección cuya decisión, en todo caso, le imprime a las providencias de las instancias fuerza de cosa juzgada constitucional. 6 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. En este sentido, entonces, el uso de la acción de tutela debe ser racionalizado y atender al hecho de que una vez resuelto el caso por un Juez constitucional, éste no puede ser puesto en conocimiento -bajo los mismos supuestos y con idénticas pretensiones y partesante otra autoridad, pues ello implicaría un quebrantamiento del principio de la cosa juzgada constitucional. Bajo esta óptica, entonces, el artículo 38 del Decreto 2591 de 1992 establece: «[…] Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar […]». (Subrayas fuera del texto). Sin embargo, no es suficiente presentar una acción de amparo más de dos veces ante varios despachos judiciales para que se configure la actuación temeraria, ya que deben concurrir una serie de requisitos establecidos por la jurisprudencia de la

referida corporación, de la siguiente manera: «[…] Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar: (i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales. (ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción […]»7 De lo expuesto, se concluye que los jueces de tutela deben verificar cuidadosamente los citados requisitos partiendo de la presunción de buena fe del accionante, pues no es suficiente con el cumplimiento formal de los mismos, sino que se hace necesario examinar las razones por las cuales se interponen las

7 Corte Constitucional, Sentencia T-507 de 2011 M.P. Dr. Jorge Ivan Palacio Palacio. demandas y evaluar si los motivos están plenamente justificados y, de esta manera, determinar la existencia de una actuación temeraria. Del caso concreto. - Para resolver el problema jurídico planteado es necesario precisar que el Tribunal Administrativo del Meta mencionó que en ocasión anterior la señora Nohora Lucelly Reina Arenas interpuso otra acción de amparo constitucional por los mismos hechos y con el fin de dejar sin efectos la sentencia de 22 de abril de 2014 proferida por la autoridad judicial mencionada. Se trata de la acción de tutela con el radicado 2014-02479 en la que, mediante fallo de 4 de octubre de 2014, la sección segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, pronunciamiento que fue impugnado y confirmado por la sección cuarta de esta misma corporación judicial, a través de fallo de 26 de febrero de 2015. NO. DE Radicado No. 2014Radicado No. 2017PROCESO 02479 00672-00

Accionante: Nohora Accionante: Nohora

Lucelly Reina Arenas Lucelly Reina Arenas

Accionados: Tribunal Accionados: Tribunal

PARTES Administrativo del Meta Administrativo del Meta y Juzgado Séptimo Administrativo de Villavicencio - Interpuso demanda de - Interpuso demanda de nulidad y nulidad y restablecimiento restablecimiento del del derecho contra el derecho contra el municipio de Villavicencio. municipio de - Las autoridades CAUSA Villavicencio. judiciales de conocimiento

PETENDI - Las autoridades negaron las súplicas de la judiciales de demanda. conocimiento negaron las súplicas de la demanda. Derechos fundamentales Derechos fundamentales invocados: Debido invocados: Debido proceso e igualdad. proceso, igualdad, acceso OBJETO a la administración de justicia, trabajo, mínimo vital, seguridd social y salud.

Pretensión: Dejar sin Pretensión: Dejar sin efectos las sentencias efectos la sentencia de de primera y segunda segunda instancia y PRETENSIONES instancia y disponer que disponer que se profiera se profiera nuevo nuevo pronunciamiento. pronunciamiento.

Así pues, pese a encontrarse identidad de partes, causa petendi y objeto, no puede hablarse siempre de la existencia de una acción temeraria, pues para que ésta se configure se requiere que haya una actuación dolosa o de mala fe contra la administración de justicia, por parte de quien invoca varios recursos de amparo. En síntesis, la tutelante instauró la presente acción contra el Tribunal Administrativo del Meta, con la pretensión de que se revoque la sentencia proferida con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por ella interpuesta contra el municipio de Villavicencio, lo anterior al considerar que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad. No obstante, y sin desconocer que la actora interpone la presente acción bajo los mismos supuestos facticos de la antes mencionada, su actuación no da lugar a interponer una sanción. Lo anterior, por cuanto del libelo introductorio presentado se deduce que la presentación del recurso de amparo obedeció a que aparentemente tenía el

convencimiento errado de que agregar, modificar o ampliar algunos hechos a la nueva demanda de tutela, de los cuales se constató tienen la misma finalidad8, se entendería que se trataba de otra acción diferente a la impetrada en otra oportunidad; y a que su actuar urgente de defender sus derechos impedía la configuración de la temeridad, de lo que no se puede colegir mala fe o ánimo fraudulento contra la administración de justicia. Esto, sin perjuicio de que en el asunto bajo examen se haya presentado el fenómeno de cosa juzgada cuyo objeto es efectivizar el derecho constitucional al debido proceso y la seguridad jurídica, pues se erige en garantía de que una determinada controversia decidida en sede judicial no será objeto de un proceso posterior. De este modo, se impide que los debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura la eficiencia en la administración de justicia. De tal manera, es importante señalar que, en tratándose del fenómeno de la cosa juzgada la Corte Constitucional lo ha definido de la siguiente manera9: « […] La cosa juzgada es una institución que torna inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas ciertas providencias, al punto que las partes no pueden ventilar de nuevo el asunto que fue objeto de resolución judicial. Las decisiones proferidas dentro del proceso de amparo tienen la virtualidad de constituir cosa juzgada. (...) Cabe indicar que para la configuración de la cosa juzgada se requiere: a). Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia; b). Que en el nuevo proceso exista identidad jurídica de partes; c). Que el nuevo proceso verse sobre el

mismo objeto, o sea, sobre las mismas pretensiones; d). Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, es decir, por los mismos hechos”. […]»10. 8 Revocatoria de la sentencia de segunda instancia proferida dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento que interpuso contra la municipio de Villavicencio. 9 Al respecto, consultar también la sentencia T-218 de 2012 de la Corte Constitucional. 10 Sentencia T-185 de 2013 de la Corte Constitucional. Bajo este contexto, es claro que el primer pronunciamiento con efectos inter partes impide una nueva decisión en relación con aspectos previamente definidos, lo cual ocurre en el asunto bajo análisis, en la medida en que esta corporación ya tuvo oportunidad de pronunciarse respecto a la controversia planteada, de manera que la acción de tutela bajo estudio es improcedente ante la existencia del fenómeno de cosa juzgada, máxime, si se tiene en cuenta que, tampoco, cumple con el requisito de inmediatez, en tanto ha transcurrido más de 3 años desde que se profirió la providencia judicial que puso fin al proceso ordinario. Así las cosas, en consideración a que las secciones segunda y cuarta del Consejo de Estado profirieron una decisión al respecto, se considera que en el caso sub examine ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, de donde no solamente se predican los efectos procesales de la inmutabilidad y definitividad de la decisión, sino que igualmente se producen efectos sustanciales, consistentes en precisar con certeza la relación jurídica objeto de litigio. Así entonces, se rechazará por improcedente la acción de tutela presentada

contra el Tribunal Administrativo del Meta por existencia de cosa juzgada, conforme a las consideraciones plasmadas por la Sala. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA

I. RECHAZAR por improcedente, por configuración de cosa juzgada, el amparo solicitado dentro de la acción de tutela interpuesta por la señora Nohora Lucelly Reina Arenas contra el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

II. NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

III. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER