CE-11001-03-15-000-2019-01150-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – No es una tercera instancia [L]os argumentos expuestos por la parte actora en el escrito de impugnación consisten, básicamente, en que la Sección Cuarta del Consejo de Estado debió “fallar que la acción de grupo se presentó antes del vencimiento del término de caducidad”, pues, según se recalcó en el mismo escrito, ésta debe empezar contabilizarse cuando fueron notificados de la sanción disciplinaria a la funcionaria del Ministerio del Trabajo. (…) La Sala observa que los soportes argumentativos utilizados por la parte actora para atacar la decisión del a quo constitucional son los mismos que sirvieron de base del recurso de apelación del proceso ordinario y de la demanda de tutela, los cuales ya fueron definidos de manera razonada por el juez natural, de tal manera que no pueden ser objeto de análisis nuevamente por esta Sala, en sede de impugnación. (…) Lo anterior, por cuanto al juez constitucional no le es dable convertirse en una instancia revisora de lo actuado por el juez ordinario de lo contencioso administrativo que, en uso de su autonomía funcional, estudió la fuente del daño y el momento en el que éste se habría concretado, encontrando que el mismo surgió de manera instantánea en la época en que se firmaron las actas de conciliación. (…) En consecuencia, abordar el fondo del asunto con fundamento en lo expuesto por el recurrente atentaría contra los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, ante lo cual

debe recordarse y precisarse que no es posible que el juez de tutela revise toda la actuación judicial llevada a cabo por los jueces ordinarios. (…) Así las cosas, la Sala comparte lo decidido por el a quo en cuanto a la falta de relevancia constitucional del presente caso, ya que lo que la parte actora pretende, realmente, es reabrir un debate jurídico con los mismos argumentos utilizados en otros escenarios con el mismo fin. (…) Conforme a lo anterior, se confirmará la sentencia del 15 de mayo de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01150-01(AC)

Actor: GABRIEL OSPINA GUTIÉRREZ Y OTROS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 15 de mayo de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Gabriel Ospina Gutiérrez, Carlos Armando González, Manuel León Arias,

Alfonso Vásquez Bejarano, Oscar Orlando Ruíz, Ferney Lozano Millán, Julián

Noreña, Juan Carlos Ortiz Rebellón, Julián Mancilla Rodríguez, Daniel Antonio Borja Olaya, Wilmer Castaño Barón, Fulgencio Cañas Ramírez, Fernando Quintero Pulgarín, José Rodolfo Mesa Estrada, Balduino Jesús Correa Giraldo, Lucy Alveris Hernández Díaz en representación de su esposo Alberto Rivillas Naranjo, José Eibar Ocampo Ospina, Gerardo Solarte Cruz, Luis Eduardo Restrepo, Gerardo Escobar, Orlando Antonio Castro, Hader Montenegro Cobo, Jesús Arlex Loaiza Muñoz, Silvano Solís Gamboa, Carlos Eduardo Guevara, Eyder Santiago López, Julio César Correa Rivera, Holmes Cuesta Parra, Guillermo Solano Lozano, Cristóbal Martínez González, Armando Caicedo Arias, Germán Antonio Cano Arenas, Hugo Ferney González, Costaín García Ospina, Jesús María González Jaramillo, Hermes González, Henry González López, Pablo Piedrahíta, Jorge Isaac Delgado Perea, Luis Miguel García Ferro, José Imar Carvajal Moreno, Julián Jiménez Romero, Luis Enrique Mendoza Flórez, Henry García Romero, Carlos Alberto Lozano, Sixto Carrillo, Roberto Antonio Serna Rojas, Hernando Cambindo Angulo, Víctor Mario Ruíz Múnera, Nelson García Méndez, Fabio Humberto Lozano Millán y Hernando Cruz Tascón, mediante apoderado judicial, presentaron acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de

justicia. La solicitud de amparo se fundamenta en que la mencionada Subsección incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en defecto fáctico al proferir el auto del 21 de junio de 2018, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia, expedida el 7 de junio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por caducidad la acción de grupo presentada, entre otros, por los acá accionantes contra la Nación – Ministerio de Trabajo.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA En fallo del 15 de mayo del 20191, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, por considerar que no cumple con el requisito de relevancia constitucional. Al respecto afirmó que “revisados tanto los argumentos presentados en el recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como el fundamento de la presente acción de tutela -incluso en la forma como se plantearon las pretensiones de la tutela-, se advierte que lo que se hace es continuar reiterando el argumento relacionado con el momento a partir del cual consideran los actores, debe empezar a contabilizarse el término de caducidad”2.

III. LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la anterior providencia y solicitó revocarla. Los argumentos expuestos en el escrito de impugnación se dirigen a justificar la pretensión de los accionantes referente a que el término de caducidad de la acción 1 Visible a folios 48 a 53 del expediente. 2 Folio 52 del expediente

de grupo por ellos presentada contra la Nación – Ministerio del Trabajo debe contabilizarse a partir del 10 de junio de 2014, fecha en la cual fueron notificados de la sanción disciplinaria impuesta a una funcionaria de ese ministerio, con quien celebraron unas conciliaciones.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 863 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991; así, como también, con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1.° y 2.° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

2. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional4 estimó que la acción de tutela procede contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad, unos, de carácter general o exigencias generales5 que habilitan la interposición de la acción constitucional y, otros, de carácter específico6 o defectos, que tienen relación con la prosperidad 3 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus

derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. “La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se subraya). 4 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, de la Corte Constitucional. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; esto, con la finalidad de (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra

acción de tutela. 6 Los requisitos especiales para la prosperidad de la acción de tutela contra providencias judiciales son: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto.

misma del amparo. El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural7. Con base en lo anterior, la Sala entra a analizar y decidir el caso puesto a consideración.

3. Caso concreto La parte actora impugnó la sentencia de tutela de primera instancia del 15 de mayo de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, ya que, según ella, debe accederse al amparo solicitado y, en consecuencia, “declarar” que el término de caducidad de la acción de grupo debe ser contabilizado a partir del 10 de junio de 2014.

De lo probado en el proceso se pueden tener como ciertos lo siguientes hechos: - En 2009, Human Transición Management HTM informó a la Jefe de la Unidad Especial de Vigilancia y Control de Trabajo del entonces Ministerio de la Protección Social que estaban llevando a cabo una negociación laboral con el Ingenio San Carlos S.A., en la que realizarían algunas conciliaciones con los trabajadores, por lo que era necesario comisionar a un inspector de trabajo. - Mediante Resolución 1122 del 15 de abril de 2009, la Secretaría General del Ministerio de la Protección Social concedió comisión a una inspectora de trabajo, por los días 16 y 17 de abril de 2009, con el fin de que interviniera en dicha negociación laboral. - Por medio de nota interna U.E.I.V.C.T. 14300 del 16 de abril de 2009, la Jefe de la Unidad Especial de Vigilancia y Control de Trabajo del ministerio, aclaró la comisión de servicios mencionada, en el sentido de indicar que la diligencia

tenía por objeto participar en la negociación laboral y la firma de actas de conciliación del Ingenio San Carlos, en la ciudad de Tuluá (Valle). - Los días 16 y 17 de abril del 2009 se llevó a cabo la negociación laboral, en la cual se acordó el retiro voluntario de 204 trabajadores. Las actas de conciliación de dicho acuerdo fueron suscritas por la inspectora del trabajo comisionada, los trabajadores que se acogieron a la propuesta y el representante del Ingenio San Carlos S.A. - Con ocasión de la nota interna mediante la cual se aclaró la Resolución 1122 de 2009, se dio inició a un proceso disciplinario en contra de la funcionaria que firmó la mencionada nota, por carecer de competencia para ello. Ese proceso concluyó el 21 de mayo de 2014, con la expedición de la Resolución 2032, en la que el Ministerio del Trabajo confirmó la sanción impuesta a esa funcionaria, por haberse extralimitado en sus funciones, al haber aclarado un acto administrativo sin tener competencia para ello. - El 25 de mayo de 2016, ochenta extrabajadores del Ingenio San Carlos S.A., quienes habían suscrito actas de conciliación y justificándose en esa decisión disciplinaria, interpusieron acción de grupo contra el Ministerio del Trabajo, con el fin de obtener la reparación de los perjuicios causados por irregularidades del proceso de negociación laboral, tales como: i) la falta de competencia de la 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01, Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado.

funcionaria que modificó la Resolución 1122 de 2009, lo que a juicio de ellos, tornó ineficaz dicho acto administrativo, ii) la presunta inexistencia de una concertación entre las directivas del Ingenio y los funcionarios del Ministerio del Trabajo, iii) la inadvertencia, por parte del ministerio, de la condición de aforados al momento de avalar las conciliaciones y iv) los vicios del consentimiento y la falta de información de los trabajadores respecto de los efectos jurídicos de la conciliación. - Mediante providencia del 7 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca rechazó la acción de grupo, por considerar que, según los artículos 47 de la Ley 472 de 1998 y 164 del CPACA, había operado la caducidad de la acción, debido a que los hechos eran del 2009, la sanción disciplinaria de la funcionaria del ministerio no había sido el hecho generador y tampoco se trataba de una situación que hubiera permanecido en el tiempo, pues el proceso de conciliación entre el ingenio y los empleados, así como la firma de las actas, se llevó a cabo entre abril y mayo de 2009. - Luego, por medio de providencia del 21 de junio de 2018, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión del tribunal y, determinó que la fuente del daño fueron las actas de conciliación en las que convino dar por terminada la relación laboral y no en las omisiones y extralimitaciones en que incurrió el Ministerio del Trabajo a través de los funcionarios que participaron en el proceso de conciliación, como lo pretenden hacer ver los actores, y que el momento en que aquél se produjo fue el de la

suscripción de tales actas. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia impugnada del 15 de mayo de 2019, expresó las siguientes consideraciones (se transcribe como otra): “4.2. El punto central de la controversia tanto ante el juez natural como ahora en sede constitucional, radica en el momento a partir del cual se debe iniciar el conteo de la caducidad en la acción de grupo presentada, entre otros, por los accionantes en contra de la Nación – Ministerio de Trabajo. “4.3. Revisados tanto los argumentos presentados en el recurso de apelación contra la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca como el fundamento de la presente acción de tutela -incluso en la forma como se plantearon las pretensiones de la tutela-, se advierte que lo que se hace es continuar reiterando el argumento relacionado con el momento a partir del cual consideran los actores, debe empezar a contabilizarse el término de caducidad. “Con el fin de ilustrar la identidad de los razonamientos que se exponen tanto al juez ordinario como al juez constitucional, se presenta el siguiente cuadro comparativo: Argumentos recurso de Argumentos escrito de tutela apelación ‘Teniendo en cuenta la jurisprudencia ‘El Consejo de Estado – Sala de lo (sic) el Magistrado de Primera Contencioso Administrativo – Instancia, no tuvo presente que el Sección Tercera – Subsección B, daño inicial por el cual ellos toman en omitió hacer un análisis minucioso cuenta para el tiempo de caducidad, respecto del hecho que los en ese momento los extrabajadores accionantes conocieron que el del Ingenio San Carlos S.A., creían proceder de la funcionaria del

que la persona que representaba al Ministerio de Trabajo, …, les causó Ministerio de Trabajo garantizaba la un daño, únicamente hasta el día 10 acción que se estaba realizando en de junio de 2014, fecha en que ese momento al avalar las actas de fueron notificados de la Resolución conciliación, pues se desconocía No. 02032 de 2014, pues con hasta el día 09 de junio de 2014, por anterioridad desconocieron de la medio del cual se les notificó que, por ocurrencia del daño’ aclarar la comisión contenida en la Resolución 001122, la dra. … fue (…) sancionada mediante Resolución No. 2032 de mayo 21 de 2014 (…). ‘Itero, sería un error endilgar a los accionantes atributos que se ‘En consecuencia le solicitamos encuentran en el fuero interno de la respetuosamente, que el tiempo de Divina Providencia, pues para estos caducidad que se debe tener en les era físicamente imposible cuenta para esta acción de grupo, se conocer del daño antes de la cuenta a partir del 09 de junio de notificación de la Resolución No. 2014, en el momento en que se 02032 de 2014, la cual fue recibida enteraron los accionantes que se el 10 de junio de 2014’. causó el daño por la señora …, quien se extralimitó en sus funciones Dijo que conforme a los hechos porque no era la persona competente precedentes, ‘la acción de grupo para haber autorizado el traslado de había sido presentada dentro de los la Inspectora … para realizar las dos años siguientes a la fecha en conciliaciones en la ciudad de Tuluá que los accionantes tuvieron – Valle, o tomar en cuenta el tiempo conocimiento de que la funcionaria

de caducidad porque es de tracto del Ministerio del Trabajo …, había sucesivo toda vez que se sigue sido sancionada por extralimitación causando el daño con las de funciones mediante Resolución declaraciones rendidas por ella en No. 2032 de 2014, la cual les fue los procesos laborales que se notificada el día 10 de junio de 2014’. adelantan en el Juzgado de Tuluá – Valle’. “4.4. Estos argumentos ya fueron resueltos por el juez ordinario, pues la Sección Tercera, Subsección “B” de esta Corporación, dejó claramente identificado el momento en que debía contabilizarse el término, esto es, la suscripción de los correspondientes acuerdos de conciliación que eran los que finalmente derivaban el presunto perjuicio reclamado a través de la acción de grupo, y no la decisión disciplinaria que en su momento se optó en contra de una funcionaria del Ministerio de Trabajo, evento este último que de haberse validado, si hubiere podido calificarse como algo atribuible a la Divina Providencia”. Ahora, los argumentos expuestos por la parte actora en el escrito de impugnación consisten, básicamente, en que la Sección Cuarta del Consejo de Estado debió “fallar que la acción de grupo se presentó antes del vencimiento del término de caducidad”, pues, según se recalcó en el mismo escrito, ésta debe empezar contabilizarse cuando fueron notificados de la sanción disciplinaria a la funcionaria del Ministerio del Trabajo. La Sala observa que los soportes argumentativos utilizados por la parte actora para atacar la decisión del a quo constitucional son los mismos que sirvieron de

base del recurso de apelación del proceso ordinario y de la demanda de tutela, los cuales ya fueron definidos de manera razonada por el juez natural, de tal manera que no pueden ser objeto de análisis nuevamente por esta Sala, en sede de impugnación. Lo anterior, por cuanto al juez constitucional no le es dable convertirse en una instancia revisora de lo actuado por el juez ordinario de lo contencioso administrativo que, en uso de su autonomía funcional, estudió la fuente del daño y el momento en el que éste se habría concretado, encontrando que el mismo surgió de manera instantánea en la época en que se firmaron las actas de conciliación. En consecuencia, abordar el fondo del asunto con fundamento en lo expuesto por el recurrente atentaría contra los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, ante lo cual debe recordarse y precisarse que no es posible que el juez de tutela revise toda la actuación judicial llevada a cabo por los jueces ordinarios. Así las cosas, la Sala comparte lo decidido por el a quo en cuanto a la falta de relevancia constitucional del presente caso, ya que lo que la parte actora pretende, realmente, es reabrir un debate jurídico con los mismos argumentos utilizados en otros escenarios con el mismo fin. Conforme a lo anterior, se confirmará la sentencia del 15 de mayo de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia del 15 de mayo del 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA

VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA