CE-11001-03-15-000-2019-01426-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Que negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES AL

DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTO FÁCTICO - Inexistencia / CARGOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO REMOCIÓN - La vinculación, permanencia y retiro de los cargos depende de la voluntad del empleador / RENUNCIA PROTOCOLARIA [E]n relación con la solicitud de la renuncia por parte de la Alcaldía Municipal de Río Quito, debe precisarse que en los empleos de libre nombramiento y remoción se usa la presentación de la renuncia protocolaria, la cual se produce por la libertad que tiene el nominador para organizar su equipo de trabajo. Por lo anterior, el argumentó señalado por el accionante a que mediante dicha solicitud de renuncia se haya presentado una coacción por parte del alcalde municipal es errónea, ya que la llamada renuncia protocolaria no representa una presión indebida. (…) contrario a lo afirmado por el accionante, el Tribunal Administrativo del Chocó sí realizo una adecuada valoración de las pruebas expuestas por las partes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que desarrolló un estudio razonable de la prueba alegada en el escrito de tutela. (…) por tanto, la providencia objeto de reproche no incurrió en el defecto alegado (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2400 DE 1968 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01426-00(AC)

Actor: LUIS CARLOS SÁNCHEZ PALACIOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y OTRO Decide la Sala de Subsección la acción de tutela instaurada por el señor Luis Carlos Sánchez Palacios, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Chocó y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferidas el 20 de marzo de 2019 y 28 de agosto de 2016.

I. ANTECEDENTES De la demanda se extraen como relevantes los siguientes:

1. Hechos 1.1. Luis Carlos Sánchez Palacios se desempeñó en el cargo de profesional universitario, código 2019, grado 02, de libre nombramiento y remoción, con funciones de gestor cultural desde el 1 de enero de 2012 hasta el 13 de enero de 2015, fecha en la que se hizo efectiva la renuncia presentada por el accionante, la cual fue solicitada el 5 de enero de 2015 por el Alcalde Municipal a través de la Secretaria General y de Gobierno. 1.2. Luego de retirarse de su cargo, el accionante consideró que dicha

solicitud violó el artículo 27 del Decreto 2400 de 1968, ya que la aceptación y renuncia no fue presentada de manera libre, puesto que estaba cumpliendo la orden impartida por el alcalde. 1.3. Inconforme con esto, interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el oficio de enero 13 de 2015, proferido por el Alcalde Municipal de Río Quito, Chocó, en el cual se le acepta la renuncia. 1.4. El proceso correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, despacho que, mediante sentencia de 28 de agosto de 2018, negó las pretensiones de la demanda, aduciendo que en la renuncia presentada por el accionante no se observa una fuerza, coacción o vicio que sugiera que el señor Sánchez Palacios hubiera sido presionado a presentarla. 1.5. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo del Chocó, en providencia de 20 de marzo de 2019, confirmó lo resuelto por el a quo, señalando que la renuncia presentada por el accionante reúne los requisitos establecidos en la ley, es decir, que sea libre, voluntaria y sin ningún tipo de coacción.

2. Fundamentos de la acción El accionante señala que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en un defecto fáctico, al valorar indebidamente las pruebas aportadas al proceso, especialmente la prueba que reposa en el expediente de nulidad y restablecimiento de derecho No. 27001-33-33-001-2015-00280-01 a folio 33, la cual expone la solicitud de renuncia del señor Luis Carlos Sánchez Palacios

por parte de la Secretaria General y de Gobierno del Municipio de Río Quito, conclusión que, en criterio del demandante, es violatoria del derecho fundamental al debido proceso. En ese sentido, la solicitud de renuncia evidenciaba una «desviación y abuso de poder» por parte del alcalde del Municipio de Río Quito, ya que el accionante no actuó libre y espontáneamente, por el contrario, se encontraba cumpliendo una orden de su superior, por lo que su renuncia pierde el elemento de volitivo.

3. Pretensiones Con fundamento en lo expuesto, el accionante solicita: «1.- Se AMPAREN los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la parte actora. 2.- Siguiendo el principio de Congruencia: a.-Se le ORDENE al Tribunal Contencioso Administrativo del Choco y al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, DEJAR SIN EFECTO: i.- La Sentencia Nro.024 de marzo 20 de 2019 que confirmó en su totalidad la sentencia Nro.76 del 28 de agosto de 2018. b.- Como consecuencia de lo anterior, ORDÉNASE al Tribunal Contencioso Administrativo del Choco y al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó que dentro de un término máximo de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión tomada, emita una nueva providencia en la que tenga en cuenta y valore el oficio de enero 05 de 2015 donde la administración Municipal de Rio Quito le solicitó la RENUNCIA al señor LUIS CARLOS SÁNCHEZ PALACIOS, documento que obra a folio 33 del C. ORIGINAL.

c.- Igualmente se le ORDENE al Tribunal Contencioso Administrativo del Choco y al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que en la nueva sentencia que debe dictar, apoyado en el principio de la primacía de la realidad sobre las formas, valore o determine los criterios para establecer cuando se crea un cargo de libre nombramiento y remoción, apoyando en la En Sentencia 201301754/4450-2016 de noviembre 15 de 2018, emanada del H.Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A,

DICTADA DENTRO DEL PROCESO con Rad.:05001-23-33-000-2013-01754-01

Nro. Interno: 4450-2016 y donde fue Consejero Ponente el Dr. William Hernández Gómez. 3.-Si las anteriores pretensiones, son falladas favorablemente, se oficie a la Procuraduría Departamental, por parte del señor Magistrado Ponente, para que vigile el cumplimiento inmediato de la presente acción, para así evitar dilaciones y demoras injustificadas por parte del accionado, ya que estas decisiones son de cumplimiento inmediato, tal como lo expresan las sentencias de tutela Nros. T-942 del 2000 y T-08 del 2002.1»(Sic en toda la cita)

4. Informes Mediante auto de 12 de abril de 2019, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó y al Tribunal Administrativo del Chocó. como accionados y al Municipio de Río Quito, como tercero interesado en las resultas de este proceso2.

4.1. El Tribunal Administrativo del Chocó, por conducto del magistrado ponente de la decisión reprochada, pidió que se rechace por improcedente la presente acción de tutela, ya que no se evidencia ninguna vulneración de los derechos fundamentales alegados por el accionante.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2 del Acuerdo 377 de 2018, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en el trámite de la acción constitucional de la referencia.

2. Problema jurídico De conformidad con lo expuesto en los antecedentes del caso, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder:  La sentencia de 20 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ¿vulneró los derechos 1 Fols 2-3 2 Fol. 67 fundamentales del accionante al incurrir en un presunto defecto fáctico por una valoración indebida de la prueba donde se solicitó la renuncia del señor Sánchez Palacios?

Previamente se analizará la procedencia de la presente acción de tutela contra la providencia judicial accionada.

3. La acción de tutela contra providencia judicial En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente3 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación4, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones

judiciales. Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura cualquier al igual que sucede con cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece y, con esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que 3 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 4 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-200901328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales en las que la acción constitucional resulta procedente, indicando que únicamente es viable en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente.

4. Defecto fáctico La jurisprudencia constitucional resulta prolífica al estructurar la dimensión negativa del defecto fáctico y lo ha entendido como aquel vicio que implica una apreciación arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba5, o la omisión en su valoración6 que implica dar por no probado el hecho o la circunstancia que del medio de convicción emerge clara y objetivamente.

En el desarrollo y aplicación de esta causal de tutela, la jurisprudencia ha sido especialmente cuidadosa en iterar que la intervención del juez de tutela respecto al manejo de la prueba dado por el juez natural es, y debe ser, extremadamente reducido, pues el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural consagrados en la Constitución Política (artículos 29 y 230), impiden que un funcionario ajeno a la controversia efectúe un nuevo examen exhaustivo del material probatorio, en clara usurpación de las competencias asignadas por la

Constitución y la ley en desarrollo del principio democrático de separación de poderes que inspira el modelo de Estado Social de Derecho. 5 Sentencia T-442 de 1994 “Se aprecia más la arbitrariedad judicial en el juicio de evaluación de la prueba, cuando precisamente ignora la presencia de una situación de hecho que permite la actuación y la efectividad de los preceptos constitucionales consagratorios de derechos fundamentales, porque de esta manera se atenta contra la justicia que materialmente debe realizar y efectivizar la sentencia, mediante la aplicación de los principios, derechos y valores constitucionales”. 6 Sentencia T-239 de 1996 “Cuando un juez omite apreciar y evaluar pruebas que inciden de manera determinante en su decisión y profiere resolución judicial sin tenerlas en cuenta, incurre en vía de hecho y, por tanto, contra la providencia dictada procede la acción de tutela. La vía de hecho consiste en ese caso en la ruptura deliberada del equilibrio procesal, haciendo que, contra lo dispuesto en la Constitución y en los pertinentes ordenamientos legales, una de las partes quede en absoluta indefensión frente a las determinaciones que haya de adoptar el juez, en cuanto, aun existiendo pruebas a su favor que bien podrían resultar esenciales para su causa, son excluidas de antemano y la decisión judicial las ignora, fortaleciendo injustificadamente la posición contraria”. En otras palabras, las diferencias de valoración en la apreciación de una prueba, al no constituir errores fácticos, impiden cualquier intromisión del juez de tutela respecto al análisis del material probatorio efectuado en un proceso ordinario, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia.

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha precisado que el defecto fáctico también admite una dimensión positiva, que se materializa “cuando el juez somete a consideración y valoración un elemento probatorio cuya ilegitimidad impide incluirlo en el proceso. Se trata de la inclusión y valoración de la prueba ilegal, es decir, de aquella que ha sido practicada, recaudada, y valorada en contravía de las formas propias de cada juicio, concretamente, del régimen legal de la prueba, o de la prueba inconstitucional, esto es, de aquella prueba que en agresión directa a los preceptos constitucionales, ha sido incluida en el proceso en desconocimiento y afrenta de derechos fundamentales.”7 La aplicación de este razonamiento a un determinado caso, desde luego, debe realizarse de manera restrictiva, pues es claro que no toda irregularidad o error inofensivo tiene la virtualidad de desconocer la parte final del artículo 29 superior. Por consiguiente, la regla de exclusión solo puede cobijar a aquellos elementos de convicción que fueron obtenidos de manera inconstitucional o con violación de reglas legales que por su importancia tornan a una prueba en ilícita8. Bajo esa misma línea de interpretación, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia indica que no cualquier desconocimiento de las formalidades establecidas por el Legislador para el decreto y práctica de pruebas impone excluir la prueba defectuosa. Para ese alto tribunal las irregularidades menores que no afectan la estructura del proceso ni el derecho de defensa, no imponen la exclusión de la prueba9. 7 Corte Constitucional. Sentencia T-233 de 2007. 8 Ver Sentencia SU-159 de 2002.

9 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Sentencia de 16 de diciembre de 1998, dictada en el proceso No. 10373. Queda entonces claro que, cualquiera de las hipótesis sobre las cuales se edifica la causal de defecto fáctico, que obedece a situaciones excepcionalísimas que implican una seria afrenta al amplio contenido de lo que el artículo 29 Constitucional entiende como debido proceso.

5. Requisitos generales de procedibilidad En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 5.1. Los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 5.2. Se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 5.3. La interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso “razonable y proporcionado”, pues la sentencia acusada se profirió el 20 de marzo de 2019 y la acción de tutela fue interpuesta el 8 de abril de 2018. 5.4. El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso y a acceso a la administración de justicia del accionante.

6. Caso concreto En el presente asunto, el señor Luis Carlos Sánchez Palacios alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, que estima quebrantados con la expedición de la

providencia de 20 de marzo de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Chocó resolvió confirmar la decisión del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, en la que se le negaron las pretensiones al accionante. Afirma que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, al no valorar todas las pruebas allegadas al proceso, principalmente la solicitud de renuncia por parte de la Secretaria General y de Gobierno del Municipio de Río Quito, en la cual, en su entender se evidencia la existencia de elementos de convicción que demostraban la ilegalidad del acto administrativo que lo retiraba del cargo que venia desempeñando, debido a que su renuncia no fue de carácter libre y espontáneo. Ahora bien, de conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente, advierte esta Sala de Subsección que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el accionante en contra del Municipio de Río Quito fue resuelta de manera adversa a las pretensiones por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó, en sentencia de 28 de agosto de 2018. Lo anterior, en consideración a que el accionante no logro demostrar la existencia de una presión ajena a su voluntad o una coacción por parte del alcalde, puesto que en las pruebas allegadas al proceso no se desprende indicio que la decisión haya sido resultado producto de un constreñimiento. Apelada la decisión por parte del demandante, el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante sentencia de 20 de marzo de 2019, confirmó lo resuelto por el a

quo, al determinar que no existió un vicio en la voluntad que permitiera declarar la nulidad del acto administrativo mediante el cual la entidad aceptó la renuncia. En ese orden de ideas el Tribunal Administrativo del Chocó señaló lo siguiente: «Observa la Sala que, dentro del expediente no se encuentra acreditado, ni existe indicio el cual lleve a inferir que el demandante haya presentado la renuncia al cargo que ostentaba como Profesional Universitario con funciones de gestor Cultural, como consecuencia al constreñimiento o coacción por parte del Alcalde Municipal, y que por esto esté llamada a prosperar la solicitud de revocar la sentencia de primera instancia, propuesta por el apelante, por cuanto considera que la presentación de ésta no fue de manera voluntaria, espontánea y libre de vicios de consentimiento.10» (Sic en toda la cita) 10 Fol. 63 Ahora bien, previo a entrar a determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en una indebida valoración de las pruebas aportadas, es necesario destacar a situación de los cargos de libre nombramiento remoción y la renuncia protocolaria. Para resolver el caso concreto es preciso entender la diferencia de los empleados de libre nombramiento y remoción, a los empleados de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del empleador, tal como lo precisa la Corte Constitucional: «La Constitución prevé los empleos públicos de libre nombramiento y remoción, cuya situación es completamente distinta a los de carrera, pues para éstos la vinculación, permanencia y retiro de sus cargos depende de la voluntad del empleador, quien goza

de cierta discrecionalidad para decidir libremente sobre estos asuntos, siempre que no incurra en arbitrariedad por desviación de poder. A diferencia de los empleos de carrera, en los de libre nombramiento y remoción el empleador tiene libertad para designar a personas que considera idóneas para la realización de ciertas funciones.11» Ahora, en relación con la solicitud de la renuncia por parte de la Alcaldía Municipal de Río Quito, debe precisarse que en los empleos de libre nombramiento y remoción se usa la presentación de la renuncia protocolaria, la cual se produce por la libertad que tiene el nominador para organizar su equipo de trabajo. Por lo anterior, el argumentó señalado por el accionante a que mediante dicha solicitud de renuncia se haya presentado una coacción por parte del alcalde municipal es errónea, ya que la llamada renuncia protocolaria no representa una presión indebida. En este orden de ideas, destaca la Sala que contrario a lo afirmado por el accionante, el Tribunal Administrativo del Chocó sí realizo una adecuada valoración de las pruebas expuestas por las partes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que desarrolló un estudio razonable de la prueba alegada en el escrito de tutela. Así, no puede pretender el accionante hablar de un desconocimiento de las pruebas, puesto que se resolvió el problema jurídico con fundamento en la prueba decretada en el transcurso del proceso, por lo que no se demuestra un estudio 11 Sentencia C-540/98, MP Carlos Gaviria Díaz errado o una interpretación fuera de la razón, por tanto, la providencia objeto de reproche no incurrió en el defecto alegado por el accionante. Por lo expuesto y sin que sea necesario realizar algún otro pronunciamiento al

respecto, la Sala negará la solicitud de tutela formulada en contra del Tribunal Administrativo del Chocó.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, PRIMERO.- SE NIEGA la solicitud de tutela formulada por el señor Luis Carlos Sánchez Palacios en contra del Tribunal Administrativo del Choco de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito. TERCERO.- De no ser impugnada esta providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ